周口師范學(xué)院 張荃香

合資鐵路作為鐵路實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的一種重要實(shí)現(xiàn)形式，確定了在鐵路改革發(fā)展中的重要地位。截至2010年底我國合資鐵路的建設(shè)規(guī)模已累計(jì)達(dá)到100多家，投資規(guī)模3萬多億元，一些尚待開發(fā)地區(qū)的新建鐵路項(xiàng)目還包括城鐵、輕軌等新建城市鐵路項(xiàng)目，以及一部分鐵路既有的改擴(kuò)建項(xiàng)目均以合資鐵路方式投資建設(shè)。然而隨著合資鐵路這種新型鐵路組織模式的興起，經(jīng)營發(fā)展中一系列問題也凸顯出來。深度挖掘其原因，洞悉其財(cái)務(wù)監(jiān)管的漏洞并尋求有效的解決對(duì)策，可以完善合資鐵路這種新型組織模式的公司治理機(jī)制，也可以通過加強(qiáng)監(jiān)管使合資鐵路形成合理的投融資機(jī)制，成為眾多民間資本的投資對(duì)象，提高其投資積極性。

一、合資鐵路概述

（一）合資鐵路的界定 關(guān)于合資鐵路的界定要追溯到20世紀(jì)90年代改革開放時(shí)期。1992年8月國務(wù)院下發(fā)的合資建設(shè)鐵路意見通知是最早的法律界定文件。該文件認(rèn)為合資鐵路是包括企業(yè)、地方政府等在內(nèi)的眾多投資方與鐵道部進(jìn)行合作，參與到鐵路的建設(shè)和經(jīng)營過程中來，倡導(dǎo)形成一種聯(lián)合興建鐵路的合作機(jī)制。隨著時(shí)間的推移，對(duì)合資鐵路界定的合作范圍不斷擴(kuò)大，到了1996年，除了上面提到的一些合作方，合資鐵路的合作方還包括了中央各部委。發(fā)展到今天，隨著投資主體及其參股形式的多樣化，合資鐵路所包括的范圍將進(jìn)一步延伸。

（二）合資鐵路的特征 合資鐵路是在鐵道部的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，依據(jù)公司法的規(guī)定建立同時(shí)是符合現(xiàn)代企業(yè)制度要求的鐵路運(yùn)輸企業(yè)。其特征主要表現(xiàn)為：

（1）多個(gè)投資方共同經(jīng)營。合資鐵路從其成立之日就不再像傳統(tǒng)鐵路一樣只有鐵道部這一個(gè)投資主體。各級(jí)地方政府和多種經(jīng)濟(jì)實(shí)體都有可能加入到合資鐵路的建設(shè)中。目前，投資的形式有各個(gè)省級(jí)管理機(jī)構(gòu)就其轄區(qū)內(nèi)的鐵路建設(shè)與鐵道部進(jìn)行戰(zhàn)略合作，此外還有各種經(jīng)濟(jì)實(shí)體來進(jìn)行投資入股。根據(jù)鐵道部資料，內(nèi)蒙古作為合資鐵路發(fā)展最快的地區(qū)，在建及即將開工建設(shè)的一些合資鐵路，吸引投資者40多家，吸納社會(huì)資本達(dá)400多億元，既有煤炭、電力等大型國企又有民營企業(yè)和自然人。合資鐵路這種由多個(gè)投資主體參股的鐵路建設(shè)形式的出現(xiàn)是我國鐵路發(fā)展史上一個(gè)制度創(chuàng)新，打破了以往單一壟斷經(jīng)營的格局，激活地方政府、民間資本的投資意識(shí)，創(chuàng)新鐵路行業(yè)組織模式。這樣可以在很大程度上解決鐵路快速發(fā)展的資金需求，外部資金的注入可以使工程項(xiàng)目迅速實(shí)施，建設(shè)工期按期完成。此外，通過引入多元投資主體，還可以對(duì)鐵路建設(shè)資源進(jìn)一步優(yōu)化配置，從政策、投資、稅收等方面改善建設(shè)環(huán)境。如吸納地方政府投資后，在地方政府參與管理中會(huì)出臺(tái)相關(guān)優(yōu)惠政策通過減少稅收或降低征地拆遷費(fèi)用等方面，優(yōu)化合資鐵路的投資經(jīng)營環(huán)境，降低鐵路建設(shè)成本。合資鐵路建設(shè)施工、設(shè)計(jì)、咨詢等方面通過面向市場招標(biāo)，設(shè)立項(xiàng)目法人，充分考慮建設(shè)成本因素，降低工程造價(jià)。

（2）建立與完善公司治理結(jié)構(gòu)。目前我國的合資鐵路組建的主要形式是按照公司法的要求建立有限責(zé)任公司或股份有限公司，作為獨(dú)立的法人實(shí)體，公司在組織結(jié)構(gòu)的設(shè)置上都建立了完整法人治理結(jié)構(gòu)，對(duì)公司的董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)以及管理層都有具體的職能要求，同時(shí)要求公司對(duì)自身的整個(gè)經(jīng)營活動(dòng)包括籌資、運(yùn)營、還債、投資等經(jīng)營活動(dòng)負(fù)責(zé)。

（3）行業(yè)管控與科學(xué)的管理方式相結(jié)合。合資鐵路作為鐵路運(yùn)輸企業(yè)受到鐵道部嚴(yán)格的行業(yè)管理，有關(guān)運(yùn)量以及運(yùn)價(jià)還有收入的清算等方面都要受鐵道部的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。合資鐵路與國鐵有根本的不同，它在成立伊始就建立了現(xiàn)代企業(yè)制度，作為自負(fù)盈虧的主體，要對(duì)籌資、建設(shè)、運(yùn)營、盈利、還貸等經(jīng)營全過程負(fù)責(zé)。因此，一方面合資鐵路要受到鐵道部的行業(yè)管控，在運(yùn)量、運(yùn)價(jià)和收入清算方面要統(tǒng)一歸屬于鐵道部的領(lǐng)導(dǎo)，另一方面作為合資鐵路的經(jīng)營者必須采用科學(xué)的管理方式，提高管理水平，以確保企業(yè)盈利、按時(shí)還貸。可見，合資鐵路的經(jīng)營管理的復(fù)雜性。

二、合資鐵路財(cái)務(wù)監(jiān)管現(xiàn)狀

（一）產(chǎn)權(quán)不夠明晰 由于合資鐵路是由多個(gè)投資方投資形成的公司制企業(yè)，在其新建之時(shí)明晰各方的產(chǎn)權(quán)就尤為重要。目前，國有股權(quán)代表的鐵道部與各級(jí)地方政府及其它投資主體在組建合資鐵路的時(shí)候并沒有針對(duì)各方投資份額進(jìn)行責(zé)、權(quán)、利的明確劃分，由此造成合資鐵路公司在成立后的運(yùn)營過程中，各投資主體對(duì)應(yīng)獲取的收益或應(yīng)承擔(dān)的虧損責(zé)任往往產(chǎn)生糾紛。薊港鐵路有限公司就由于其近4億元在國、地鐵形成的設(shè)施、裝備與既有的設(shè)備融為一體，難以劃清產(chǎn)權(quán)界限，導(dǎo)致其無法享有完整收益權(quán)，虧損嚴(yán)重。所以明晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系是合資鐵路財(cái)務(wù)監(jiān)管實(shí)施的基礎(chǔ)，做好這項(xiàng)工作才能保障合資鐵路投資各方的合法權(quán)益。

（二）各鐵路局作為直接監(jiān)管主體的弊端逐步顯現(xiàn) 依據(jù)我國合資鐵路管理辦法（試行）中的明確規(guī)定，鐵道部要對(duì)合資鐵路實(shí)行行業(yè)歸口管理是合資鐵路的總監(jiān)管者。各省鐵路局是接受鐵道部的委托，通過設(shè)立專門機(jī)構(gòu)來對(duì)其轄區(qū)內(nèi)的合資鐵路負(fù)責(zé)歸口管理，是具體的直接監(jiān)管者。初建合資鐵路，各省鐵路局作為一個(gè)實(shí)力薄弱、鐵路運(yùn)營能力相對(duì)較低、經(jīng)驗(yàn)不足的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，想要快速發(fā)展就必需要得到省路局的扶持。而作為省路局最初也通過對(duì)合資鐵路的各級(jí)人員進(jìn)行培訓(xùn)、生產(chǎn)運(yùn)營進(jìn)行指導(dǎo)、運(yùn)力進(jìn)行統(tǒng)籌等方面給予合資鐵路很大的幫扶，對(duì)其快速發(fā)展起到積極作用。但隨著合資鐵路不斷發(fā)展，由各路局作為直接監(jiān)管主體的弊端已逐步顯現(xiàn)：限于大多數(shù)合資鐵路的運(yùn)營管理體制，各鐵路局作為直接監(jiān)管者既是合資鐵路的主管部門，又是合資鐵路運(yùn)營管理的受托單位，還是該國有線路的經(jīng)營者，對(duì)于委托方和受托方的權(quán)責(zé)、收入的監(jiān)管和考核就無從規(guī)范。鐵路局作為國有資產(chǎn)出資者代表又會(huì)在很大程度上限制合資鐵路的自主經(jīng)營。從目前改革趨勢來看，鐵道部是國家行政管理部門負(fù)責(zé)出臺(tái)政策，監(jiān)管整個(gè)鐵路行業(yè)的建設(shè)和運(yùn)營，而其下屬各路局則是要經(jīng)營所轄的鐵路建設(shè)及運(yùn)營，屬于自負(fù)盈虧自主經(jīng)營的企業(yè)，然而它又以監(jiān)管者的面目出現(xiàn)對(duì)合資鐵路進(jìn)行監(jiān)管，這種政企不分的現(xiàn)象導(dǎo)致合資鐵路的盈虧受到各路局的控制，而作為地方參股投資方卻無法主導(dǎo)，影響到后續(xù)投資的積極性。

（三）財(cái)務(wù)監(jiān)管的依據(jù)是過時(shí)的政策、法規(guī) 我國現(xiàn)有涉及到合資鐵路的法律及相關(guān)規(guī)定已十余年尚未修訂，年代久遠(yuǎn)，且經(jīng)過十幾年的發(fā)展，合資鐵路的發(fā)展所涉及的問題已非過去的法規(guī)規(guī)定所能企及，股權(quán)劃分、會(huì)計(jì)制度、財(cái)務(wù)管理、利潤分配等各環(huán)節(jié)出現(xiàn)的新問題都無法找到政策法規(guī)依據(jù)，這也阻礙了合資鐵路在快速發(fā)展道路上的規(guī)范化管理。

（四）沿用國鐵監(jiān)管模式 監(jiān)管模式缺乏創(chuàng)新，作為監(jiān)管方的各路局按照傳統(tǒng)的做法采用老套路，單一的方法，對(duì)合資鐵路進(jìn)行監(jiān)管。并沒有考慮到合資鐵路本身是按照現(xiàn)代企業(yè)制度建立起來的新型鐵路模式與所屬站段的管理有很大的差別，基本上照搬了國鐵的管理模式。從監(jiān)管的角度，作為國有出資方產(chǎn)權(quán)代表的各路局，本應(yīng)重視國有資產(chǎn)的保值增值，加強(qiáng)對(duì)資本的監(jiān)管。但沿用傳統(tǒng)監(jiān)管模式無疑忽視了對(duì)合資鐵路財(cái)務(wù)的事前監(jiān)管、事中控制和事后監(jiān)督的監(jiān)控活動(dòng)。針對(duì)合資鐵路的財(cái)務(wù)制度建設(shè)、財(cái)務(wù)人員的管理、全面預(yù)算管理，有效的考核和激勵(lì)機(jī)制的建立、收入和費(fèi)用的清算制度的完善等都沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（五）監(jiān)管委托人未發(fā)揮有效作用 由于合資鐵路產(chǎn)生發(fā)展的條件各異，盡管大多數(shù)合資鐵路公司是依據(jù)公司法建立并在公司名稱中出現(xiàn)“有限責(zé)任”或“股份有限”字樣，同樣也建立了公司董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)及管理層，但公司董事會(huì)及監(jiān)事會(huì)作為財(cái)務(wù)監(jiān)管人對(duì)合資鐵路的財(cái)務(wù)監(jiān)管作用并未得到有效發(fā)揮，有名無實(shí)，同時(shí)監(jiān)事會(huì)中人員的素質(zhì)和結(jié)構(gòu)與制度的需要不相稱，亟待完善董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)的職能。

三、合資鐵路財(cái)務(wù)監(jiān)管對(duì)策

（一）明晰合資鐵路產(chǎn)權(quán) 著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅納德·科斯（R.Course）曾指出：市場運(yùn)行缺陷的根源在于產(chǎn)權(quán)界定的含混模糊，如此會(huì)導(dǎo)致摩擦和障礙在交易過程中頻出，而這種現(xiàn)象是會(huì)嚴(yán)重阻礙企業(yè)行為和不利于資源優(yōu)化配置。首先，要對(duì)投資各方的資產(chǎn)所有權(quán)、法人財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行界定，進(jìn)而明確投資各方權(quán)責(zé)，對(duì)各種表現(xiàn)形態(tài)的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行量化，形成合資鐵路企業(yè)的資產(chǎn)來源，以明確核實(shí)企業(yè)的資產(chǎn)總額并有效加以利用，既能明晰國有資產(chǎn)價(jià)值總量又能使其保值增值。其次，對(duì)于產(chǎn)權(quán)的變動(dòng)，利用市場化模式通過產(chǎn)權(quán)交易市場來進(jìn)行產(chǎn)權(quán)交易。在市場成熟的條件下，涉及到合資鐵路企業(yè)發(fā)展過程中的擴(kuò)大重組或并購應(yīng)主要通過市場化的產(chǎn)權(quán)交易方式或完善的資本市場運(yùn)作來實(shí)現(xiàn)。

（二）明確監(jiān)管主體 現(xiàn)有的由各鐵路局作為出資方代表對(duì)合資鐵路進(jìn)行管理的委托監(jiān)管體制已阻礙了合資鐵路的發(fā)展，如何既能保證鐵道部作為行業(yè)主管部門對(duì)合資鐵路的監(jiān)管，又能使合資鐵路公司具有活力，成為真正意義上具有完善現(xiàn)代企業(yè)制度的獨(dú)立運(yùn)營企業(yè)。要從根本上改變目前政企不分的現(xiàn)狀，就必須要明確合資鐵路的監(jiān)管主體。鐵道部作為行業(yè)主管部門對(duì)合資鐵路起著宏觀調(diào)控作用，確定國有資本進(jìn)入合資鐵路的目的和范圍。設(shè)立合資鐵路國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)作為監(jiān)管主體，它是介于政府和合資鐵路公司之間的、獨(dú)立國有資本代管機(jī)構(gòu)，是合資鐵路中國有資本的出資者代表，對(duì)鐵道部屬國有資本擁有占有權(quán)，具有明確的監(jiān)管責(zé)任。獨(dú)立的合資鐵路國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)以投資額為限對(duì)合資鐵路債務(wù)承擔(dān)責(zé)任，同時(shí)享有法律規(guī)定的權(quán)力，更重要的是肩負(fù)著對(duì)經(jīng)營者的激勵(lì)和監(jiān)管的責(zé)任，作為政府和合資鐵路之間的橋梁，協(xié)調(diào)合資鐵路與政府、鐵道部、各路局之間的關(guān)系，以利于合資鐵路的可持續(xù)發(fā)展。

（三）完善財(cái)務(wù)監(jiān)管的制度、法規(guī) 具體對(duì)策是：

（1）完善合資鐵路財(cái)務(wù)制度。修改過時(shí)的財(cái)務(wù)管理辦法，結(jié)合合資鐵路特征，制定對(duì)合資鐵路的籌融資資金管理、鐵路運(yùn)營資本管理、國有資本金的管理等各項(xiàng)資本金管理制度；為提高運(yùn)營效率，加強(qiáng)對(duì)收入及利潤分配的管理，同時(shí)要嚴(yán)格控制成本費(fèi)用的開支，規(guī)定開支范圍，細(xì)化開支項(xiàng)目，制定一些日常開支的比例或標(biāo)準(zhǔn)，杜絕超支、超標(biāo)行為的發(fā)生，對(duì)于跨期費(fèi)用和收入的處理，按照規(guī)定的攤提方法進(jìn)行處理；完善財(cái)務(wù)審批制度，合資鐵路各級(jí)財(cái)務(wù)人員對(duì)超過職責(zé)權(quán)限內(nèi)的會(huì)計(jì)事項(xiàng)應(yīng)向上級(jí)提出申請(qǐng)，由上級(jí)財(cái)務(wù)部門或職能權(quán)力部門批準(zhǔn)后予以執(zhí)行，如對(duì)外投資或擔(dān)保事項(xiàng)就需要經(jīng)過鐵路權(quán)力機(jī)構(gòu)表決決定后才能執(zhí)行。

（2）建立健全合資鐵路會(huì)計(jì)制度。會(huì)計(jì)工作是實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)監(jiān)管的基礎(chǔ)工作，會(huì)計(jì)核算資料提供了監(jiān)管的直接依據(jù)。會(huì)計(jì)制度的建設(shè)可以從源頭上監(jiān)控資源的流向，優(yōu)化了會(huì)計(jì)核算流程的設(shè)計(jì)，制定了統(tǒng)一的會(huì)計(jì)處理方法并配備合格的會(huì)計(jì)人員。隨著會(huì)計(jì)電算化的普及，制度建設(shè)中還會(huì)涉及到會(huì)計(jì)電算化制度中的會(huì)計(jì)處理流程設(shè)計(jì)，多個(gè)責(zé)任中心劃分、指標(biāo)核算范圍、設(shè)置內(nèi)部憑證與報(bào)表等，包括會(huì)計(jì)軟件使用要統(tǒng)一、職責(zé)權(quán)限有限制等制度方面的內(nèi)容。

（3）理順會(huì)計(jì)關(guān)系、正確選用會(huì)計(jì)政策。首先，合資鐵路要遵守會(huì)計(jì)制度的規(guī)定提高會(huì)計(jì)信息的質(zhì)量，其次，正確選用會(huì)計(jì)政策，主要體現(xiàn)在對(duì)固定資產(chǎn)折舊的計(jì)提采用方法的選擇、存貨計(jì)價(jià)方法的選擇（采用先進(jìn)先出法還是加權(quán)平均法）、準(zhǔn)備金的計(jì)提（是否計(jì)提減值準(zhǔn)備或跌價(jià)準(zhǔn)備），選用不同方法會(huì)直接影響企業(yè)的經(jīng)營收益。按照謹(jǐn)慎原則，為真實(shí)的反映合資鐵路公司財(cái)務(wù)狀況可采用歷史成本與市價(jià)孰低法、計(jì)提資產(chǎn)減值準(zhǔn)備等會(huì)計(jì)政策，所以從穩(wěn)健經(jīng)營的角度考慮，目前合資鐵路公司應(yīng)結(jié)合其發(fā)展戰(zhàn)略正確選用會(huì)計(jì)政策，走可持續(xù)發(fā)展的道路。

（四）完善董事會(huì)與監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督職能 當(dāng)前的合資鐵路董事會(huì)成員的雙重身份類似體育比賽場上的一種不正?，F(xiàn)象：運(yùn)動(dòng)員兼裁判員。他們?cè)从谕顿Y方代表且又大都是管理執(zhí)行層成員，讓運(yùn)動(dòng)員去監(jiān)督自己，同時(shí)做裁判員，這種情況下的監(jiān)督職能實(shí)現(xiàn)的可能性非常小。引進(jìn)獨(dú)董（獨(dú)立董事）是目前通用的一種做法，強(qiáng)調(diào)其行為、判斷的獨(dú)立性，監(jiān)督的有效性，有利于改善目前的董事會(huì)監(jiān)督難的現(xiàn)狀，進(jìn)一步提高董事會(huì)的工作質(zhì)量。此外，可采取對(duì)合資鐵路外派監(jiān)事的做法，外派監(jiān)事可抽檢鐵路各部門運(yùn)行狀況；監(jiān)督部門經(jīng)理人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況；實(shí)行責(zé)任追究制對(duì)于違犯法律或相關(guān)公司規(guī)定并帶來經(jīng)濟(jì)損失的人員所應(yīng)履行的法律責(zé)任在董事會(huì)提案，根據(jù)所調(diào)查資料撰文做出監(jiān)管報(bào)告等。

［1］譚克虎：《合資鐵路監(jiān)管政策的研究》，中國鐵道工業(yè)出版社2007年版。