延安大學(xué) 王曉軍 蘇 偉

我國(guó)“小金庫(kù)”歷史源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，俗稱私房錢，有著悠久的歷史?！靶〗饚?kù)”是民間俗語(yǔ)，不是法律規(guī)范用語(yǔ)，它始于20世紀(jì)70年代末財(cái)政部組織清理的小錢柜，80年代開展稅收財(cái)務(wù)物價(jià)大檢查時(shí)開始俗稱“小金庫(kù)”。我國(guó)對(duì)“小金庫(kù)”的治理也持續(xù)了相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間，可是“小金庫(kù)”不但沒有被清除，反而愈演愈烈，甚至跟隨時(shí)代前進(jìn)的步伐不斷地在演變。

一、“小金庫(kù)”的危害

（一）導(dǎo)致違規(guī)違紀(jì)行為盛行 我國(guó)的《會(huì)計(jì)法》規(guī)定，各單位必須依法設(shè)置會(huì)計(jì)賬薄，并保證其真實(shí)、完整?！吨腥A人民共和國(guó)公司法》中也規(guī)定，公司除法定賬簿外，不得另立會(huì)計(jì)賬簿。對(duì)公司資產(chǎn)，不得以任何個(gè)人名義開立賬戶存款。而設(shè)立“小金庫(kù)”就與這些法律法規(guī)相違背?！靶〗饚?kù)”一旦形成，就會(huì)被少數(shù)人控制，成為挪用或集體私分的對(duì)象，有的領(lǐng)導(dǎo)將“小金庫(kù)”視為私人的錢袋，一些私事的開支也是從“小金庫(kù)”中支出，公款吃喝就更不用說。自2009年4月至2012年3月小金庫(kù)專項(xiàng)治理期間，全國(guó)共發(fā)現(xiàn)“小金庫(kù)”60722個(gè)、涉及金額315.86億元，責(zé)任追究10429人。這就足以說明違規(guī)違紀(jì)行為的猖狂。

（二）造成國(guó)有資產(chǎn)流失 私設(shè)“小金庫(kù)”的實(shí)質(zhì)，就是以犧牲國(guó)家和集體的利益為代價(jià)，為個(gè)人或小團(tuán)體撈取好處，變相侵占、隱匿、轉(zhuǎn)移國(guó)家和單位收入。“小金庫(kù)”的資金來源雖然五花八門，但歸根結(jié)底都屬于國(guó)家集體性質(zhì)的資產(chǎn)。在檢察機(jī)關(guān)查處的大量經(jīng)濟(jì)案件中發(fā)現(xiàn)，以國(guó)有資產(chǎn)為職工集資建房或發(fā)放個(gè)人福利的不計(jì)其數(shù)，而一經(jīng)查實(shí)，追回這些國(guó)有資產(chǎn)成了棘手的難題。在近年來查處的職務(wù)犯罪案件中，小金庫(kù)有幾萬(wàn)元的，也有幾十萬(wàn)元的，幾百萬(wàn)元的，甚至還有上千萬(wàn)元的。就如2009年4月至2010年12月這一年多的時(shí)間在全國(guó)黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和國(guó)有企業(yè)共發(fā)現(xiàn)“小金庫(kù)”逾4萬(wàn)個(gè)，涉及金額超過200億元，如此短的時(shí)間，查出如此大的數(shù)額，就足以證明國(guó)有資產(chǎn)流失的嚴(yán)重性了。

（三）助長(zhǎng)腐敗“小金庫(kù)”在我國(guó)是個(gè)“頑疾”，也很普遍，個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為設(shè)立“小金庫(kù)”是正?，F(xiàn)象，不必大驚小怪。他們認(rèn)為“小金庫(kù)”存在于企業(yè)就是一個(gè)公開的秘密，企業(yè)有了這筆錢，辦事方便多了，不管是請(qǐng)客送禮還是為企業(yè)打通關(guān)系都需要它。但是隨著個(gè)人私欲的不斷膨脹，在請(qǐng)客送禮的過程中也滋生了腐敗的思想，把企業(yè)的小金庫(kù)變成自己的大金庫(kù)，隨意支配和揮霍，為行賄等不合法支出提供了資金來源渠道。行賄者行賄既不用自己掏腰包，又不受其他人的監(jiān)督；受賄者拿錢不留交易痕跡，得到實(shí)惠又不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，所以“小金庫(kù)”助長(zhǎng)了腐敗，使腐敗和不正之風(fēng)盛行。

（四）造成會(huì)計(jì)信息失真 由于“小金庫(kù)”的資金不納入單位的正規(guī)財(cái)務(wù)核算中，財(cái)政部門監(jiān)督不到，審計(jì)部門查不到，稅務(wù)部門找不到，使得國(guó)有資金游離于國(guó)家監(jiān)管之外，致使會(huì)計(jì)信息不能反映單位的全部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和資金收入，會(huì)計(jì)信息失真，財(cái)務(wù)報(bào)表不真實(shí)，不利于責(zé)任成本的控制，致使企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益縮水。造成國(guó)家、投資人無法從單位賬簿中獲取單位收支的真實(shí)信息，給經(jīng)濟(jì)決策和財(cái)務(wù)分析帶來了非常大的困難。

（五）擾亂經(jīng)濟(jì)秩序“小金庫(kù)”的資金游離于紀(jì)檢監(jiān)察、財(cái)政、審計(jì)等相關(guān)部門的監(jiān)督之外，在一定程度上影響財(cái)政預(yù)算監(jiān)督管理，影響財(cái)政資金的合理配置，甚至造成部門單位之間在資金、收入分配上的不平衡、不公平、不合理。一些企業(yè)利用“小金庫(kù)”的資金行賄尋租，打通關(guān)系，采用不公平的手段謀取社會(huì)資源?！靶〗饚?kù)”的存在，破壞了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公平交易、平等競(jìng)爭(zhēng)的原則，影響社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)，扭曲了市場(chǎng)對(duì)資源的合理配置，擾亂了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，擠占了國(guó)家資源，造成了政府非稅收入被非法轉(zhuǎn)移，一定程度上削弱了政府宏觀調(diào)控能力，干擾了國(guó)家政策的運(yùn)行，擾亂了國(guó)家財(cái)經(jīng)秩序，影響了國(guó)家經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

二、“小金庫(kù)”的成因

（一）法律體系不完善 目前我國(guó)法律中尚無對(duì)私設(shè)“小金庫(kù)”行為處罰的相關(guān)的法律條款，不利于我國(guó)從法律層面上對(duì)“小金庫(kù)”進(jìn)行治理。而“小金庫(kù)”一直被視為是一種違規(guī)違紀(jì)行為，沒有上升到一定的高度，也沒有上位階的法律制度來制約。我國(guó)刑法對(duì)這種設(shè)立賬外賬的行為，除刑法第一百八十七條設(shè)立“用賬外客戶資金非法拆借、發(fā)放貸款罪”外，并沒有對(duì)其他設(shè)立“賬外賬”的行為作出相應(yīng)的法律規(guī)定，也就是說，我國(guó)現(xiàn)行的刑法沒有追究設(shè)立“小金庫(kù)”的法律條文，而紀(jì)檢監(jiān)察部門受職能所限，不能從根本上遏制“小金庫(kù)”的發(fā)展。國(guó)有企事業(yè)單位設(shè)立與使用“小金庫(kù)”問題，不僅僅是損害單位內(nèi)部利益的違紀(jì)問題。國(guó)有企事業(yè)單位使用的是社會(huì)公眾資源，損害的是社會(huì)公眾的利益，對(duì)于這種侵犯公眾利益的行為理應(yīng)受到法律的制裁。由于我國(guó)當(dāng)前缺乏相關(guān)的法律規(guī)定，導(dǎo)致很多國(guó)有企事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)“小金庫(kù)”問題的認(rèn)識(shí)不夠，重視不夠，覺得“小金庫(kù)”問題就是違紀(jì)問題，出了問題后批評(píng)教育一下就可以了。

（二）監(jiān)督機(jī)制失位“小金庫(kù)”之所以至今尚且存在，最重要的原因就是監(jiān)督不到位使得權(quán)力過分發(fā)揮。隨著改革開放的深入，國(guó)家對(duì)國(guó)有企事業(yè)單位下放的權(quán)利越來越大，但這并不等于說國(guó)有企事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)可以隨意行使權(quán)力。有些單位領(lǐng)導(dǎo)集體決定自我獎(jiǎng)賞，如領(lǐng)導(dǎo)人員通訊費(fèi)補(bǔ)助、領(lǐng)導(dǎo)人員誤餐補(bǔ)助、領(lǐng)導(dǎo)人員加班補(bǔ)助、領(lǐng)導(dǎo)人員會(huì)議補(bǔ)助；有些單位規(guī)定薪酬是個(gè)人隱私，每個(gè)員工只能查問自己的薪酬，不可以查問別人的薪酬，以此隱瞞自己的多拿多占；有些單位制定制度時(shí)征求過職工的意見，然而執(zhí)行制度時(shí)沒有任何的監(jiān)督措施，因?yàn)橹贫戎懈揪蜎]有監(jiān)督保障措施。國(guó)有企事業(yè)單位制定的規(guī)章制度，往往是誰(shuí)制定的誰(shuí)有監(jiān)督解釋權(quán)，人事部門制定的人事制度由人事部門監(jiān)督解釋。利益分配都是由內(nèi)部制度決定的，然而沒有人去監(jiān)督檢查內(nèi)部的制度。內(nèi)部審計(jì)一般只負(fù)責(zé)內(nèi)部財(cái)務(wù)監(jiān)督，至于內(nèi)部的其他業(yè)務(wù)，領(lǐng)導(dǎo)不明確授權(quán)，內(nèi)部審計(jì)也不愿多管閑事。內(nèi)部的紀(jì)檢與監(jiān)察也往往是以內(nèi)部制度由具體業(yè)務(wù)部門監(jiān)督解釋為由，不插手該類制度的監(jiān)督，正是由于內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的缺失，導(dǎo)致了“小金庫(kù)”問題的產(chǎn)生。在外部監(jiān)督方面，監(jiān)督部門注重監(jiān)督業(yè)務(wù)活動(dòng)的結(jié)果，不注重業(yè)務(wù)活動(dòng)的過程。有些上級(jí)監(jiān)督部門明確宣稱，只要完成上級(jí)布置的任務(wù)，不管任務(wù)經(jīng)費(fèi)怎么花，哪怕下級(jí)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)把公家的錢裝進(jìn)自己的兜里。不僅不制止“小金庫(kù)”行為，還獎(jiǎng)勵(lì)那些利用“小金庫(kù)”采用不正當(dāng)手段完成任務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，默許和縱容設(shè)立與使用“小金庫(kù)”的行為。

（三）經(jīng)濟(jì)利益的誘惑“小金庫(kù)”被查出的風(fēng)險(xiǎn)小，能夠帶來實(shí)實(shí)在在的好處，使得一些單位和部門不惜犧牲國(guó)家和集體的利益，以“小公”的名義來滿足其日益膨脹的私欲。他們?yōu)榱诵F(tuán)體和個(gè)人的利益，隱瞞收入，賬外設(shè)賬，大搞請(qǐng)客送禮、拉關(guān)系走后門之風(fēng)，由于在小團(tuán)體或單位內(nèi)部有著共同的利益牽扯，在利益的驅(qū)使下，大家對(duì)私設(shè)“小金庫(kù)”采取默認(rèn)的態(tài)度，一般不會(huì)主動(dòng)舉報(bào)或抵制。這樣領(lǐng)導(dǎo)干部就將“小金庫(kù)”視為自己的小錢柜，隨意支出，任意揮霍，只要有不符合財(cái)務(wù)規(guī)章制度的支出就通過“小金庫(kù)”列支?！靶〗饚?kù)”對(duì)單位領(lǐng)導(dǎo)的誘惑太大了，導(dǎo)致很多單位對(duì)“小金庫(kù)”欲罷不能。

（四）懲處力度不夠“小金庫(kù)”一直被看作是一種違紀(jì)違規(guī)的行為，對(duì)于相關(guān)責(zé)任人的處罰，既沒有達(dá)到一定的力度也沒有上升到一定的高度。國(guó)家及各級(jí)財(cái)政審計(jì)部門曾組織過多次清查活動(dòng)，聲勢(shì)和動(dòng)作都比較大，但對(duì)于檢查出來的問題卻偏重經(jīng)濟(jì)處罰，如收繳“小金庫(kù)”和對(duì)單位進(jìn)行罰款，而對(duì)單位領(lǐng)導(dǎo)人的處理輕微甚至不追究責(zé)任，這樣的處理雖有收效，但遠(yuǎn)沒有達(dá)到令行禁止的地步，有些地方則出現(xiàn)越演越烈的現(xiàn)象。其實(shí)，“小金庫(kù)”的設(shè)立與單位負(fù)責(zé)人的許可和縱容是分不開的，但是由于對(duì)單位領(lǐng)導(dǎo)沒有什么實(shí)質(zhì)性的懲罰措施，違法違紀(jì)成本較低，未發(fā)揮出懲處的威懾作用，導(dǎo)致“小金庫(kù)”至今仍在。

三、“小金庫(kù)”的防范措施

（一）增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部和職工的法紀(jì)觀念 首先要加強(qiáng)教育，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部和職工的法紀(jì)觀念。領(lǐng)導(dǎo)干部要明白自己的權(quán)力范圍，領(lǐng)導(dǎo)干部行使的是公權(quán)，公權(quán)的行權(quán)原則是“法無明令授權(quán)即禁止”。很多單位領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為自己是單位的一把手，組織上把自己任命為領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)賦予了自己管理單位一切事務(wù)的權(quán)利，凡是沒有明文規(guī)定的事務(wù)都由自己說了算，甚至有明文規(guī)定的也一樣，因?yàn)楹芏嘀贫扰c文件就是由領(lǐng)導(dǎo)制定的。通過法紀(jì)教育，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)的法紀(jì)意識(shí)與責(zé)任意識(shí)，明白自己的權(quán)力界限，越權(quán)即違法。其次要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部和職工財(cái)經(jīng)法紀(jì)的學(xué)習(xí)，讓他們認(rèn)識(shí)到私設(shè)“小金庫(kù)”是不合理又不合法的，讓他們從思想上、行動(dòng)上支持禁止“小金庫(kù)”的工作。要讓全體干部、財(cái)會(huì)人員掌握財(cái)政法規(guī)，樹立遵紀(jì)守法意識(shí)和法制觀念，更重要的是讓單位負(fù)責(zé)人明白其應(yīng)對(duì)本單位會(huì)計(jì)工作和會(huì)計(jì)資料的真實(shí)性、完整性負(fù)責(zé)，并保證財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告真實(shí)完整，從而從思想上杜絕“小金庫(kù)”。

（二）強(qiáng)化內(nèi)外監(jiān)督制度 在強(qiáng)化內(nèi)外部監(jiān)督方面，首先需要強(qiáng)化外部監(jiān)督制度。各級(jí)審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、財(cái)政部門要把財(cái)經(jīng)紀(jì)律檢查作為一項(xiàng)經(jīng)常性工作，常抓不懈?，F(xiàn)在的“小金庫(kù)”檢查通常是階段性檢查，沒有形成一種治理“小金庫(kù)”的長(zhǎng)效機(jī)制。要把這種專項(xiàng)檢查轉(zhuǎn)換為經(jīng)常性的監(jiān)督工作，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)繼續(xù)保留專項(xiàng)檢查中的自查申報(bào)制度、群眾舉報(bào)制度和外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的隨時(shí)抽查制度，要對(duì)私設(shè)“小金庫(kù)”的單位形成一種威懾力，讓它知道外部的監(jiān)督單位隨時(shí)監(jiān)督著它。要強(qiáng)化相關(guān)職能部門的協(xié)作力度，吸收歷年來財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)檢、監(jiān)察、金融等多個(gè)部門聯(lián)合執(zhí)法的寶貴經(jīng)驗(yàn)，充分發(fā)揮各個(gè)監(jiān)督部門的職能作用，相互配合，統(tǒng)一協(xié)調(diào)。其次就是要強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督制度。要建立和完善內(nèi)部制度，必須結(jié)合自身的實(shí)際情況，依據(jù)《會(huì)計(jì)法》的規(guī)定，制定切實(shí)可行的財(cái)務(wù)管理規(guī)章制度，規(guī)范財(cái)務(wù)管理，強(qiáng)化會(huì)計(jì)監(jiān)督和內(nèi)部審計(jì)控制力度，按照不相容職務(wù)分離的原則，遵循內(nèi)部牽制思路，形成相互制衡機(jī)制。

（三）落實(shí)舉報(bào)制度“小金庫(kù)”隱蔽性強(qiáng)，直接檢查往往不易被發(fā)現(xiàn)，最有效的辦法就是內(nèi)部知情者的舉報(bào)，但這往往也是最難的。因此，要廣泛宣傳，充分發(fā)動(dòng)群眾，發(fā)揮社會(huì)輿論和群眾監(jiān)督的作用，重視舉報(bào)工作，采取有償?shù)莫?jiǎng)勵(lì)機(jī)制，對(duì)外公布舉報(bào)電話、舉報(bào)信箱和舉報(bào)網(wǎng)址，對(duì)群眾舉報(bào)的情況，相關(guān)部門要加以重視，認(rèn)真核實(shí)，嚴(yán)肅處理，給群眾樹立舉報(bào)信心。同時(shí)必須建立舉報(bào)登記和查處督辦制度，認(rèn)真執(zhí)行信訪工作保密制度，切實(shí)保護(hù)舉報(bào)人的合法權(quán)益，對(duì)打擊報(bào)復(fù)者從嚴(yán)處理。

（四）加大查處、懲治力度與責(zé)任追究力度 首先加大案件查處力度和懲治力度。一是財(cái)政、審計(jì)、稅務(wù)等經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門要統(tǒng)一步伐，結(jié)合自身工作，加強(qiáng)各部門、單位的財(cái)務(wù)收支檢查。重點(diǎn)檢查虛報(bào)冒領(lǐng)、假發(fā)票與不合理支出。檢查既要以法律法規(guī)為標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也要檢查企業(yè)的財(cái)務(wù)制度，對(duì)于財(cái)務(wù)制度不完善，財(cái)務(wù)制度違反國(guó)家法律法規(guī)或財(cái)務(wù)制度制定程序不合法的，要限期改正，通過健全制度、規(guī)范管理，抑制“小金庫(kù)”行為的發(fā)生。二是財(cái)政、審計(jì)等部門對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)的問題要嚴(yán)肅處理，不能以罰款了事。應(yīng)根據(jù)金額的大小，向紀(jì)檢、司法部門通報(bào)。另外，財(cái)政部等單位應(yīng)專門開設(shè)網(wǎng)站對(duì)查出的“小金庫(kù)”進(jìn)行曝光，曝光期間不少于5年，讓社會(huì)公眾可以隨時(shí)查閱私設(shè)“小金庫(kù)”的單位及其相關(guān)責(zé)任人，要讓私設(shè)“小金庫(kù)”的單位及其責(zé)任人付出聲譽(yù)及其他代價(jià)。其次是要加大責(zé)任追究力度。私設(shè)“小金庫(kù)”本來就是侵占公眾利益行為，屬于違法行為，所以除非私設(shè)“小金庫(kù)”的金額很小，否則一般不應(yīng)按違紀(jì)來處理。2008年8月在審議刑法修正案（七）草案時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)委員劉錫榮提出集體腐敗的概念。他建議，刑法修改應(yīng)將“集體腐敗”納入刑律，如果目前單獨(dú)制訂懲治集體腐敗法有困難，可考慮首先把私設(shè)“小金庫(kù)”列入刑法犯罪中?，F(xiàn)在我們對(duì)查出的“小金庫(kù)”一般是作為違紀(jì)處理，將來逐步過渡到按違法進(jìn)行處理，最后要作為犯罪處理。

從“小金庫(kù)”的發(fā)展與治理歷程看，對(duì)“小金庫(kù)”的治理不斷地在加強(qiáng)，要想徹底治理“小金庫(kù)”，不僅要立足于前人研究治理的經(jīng)驗(yàn)上，還要面對(duì)現(xiàn)今“小金庫(kù)”出現(xiàn)的新特點(diǎn)上，不斷地完善治理措施。相信只要堅(jiān)持不懈，“小金庫(kù)”最終將會(huì)消失于歷史的舞臺(tái)。

［1］趙枝琴：《“小金庫(kù)”成因與防治對(duì)策》，《全國(guó)商情（理論研究）》2010年第11期。