晏潤芝

（寧夏大學(xué)政法學(xué)院，寧夏銀川，750021）

分析比較中英慈善組織腐敗問題的法律監(jiān)管

晏潤芝

（寧夏大學(xué)政法學(xué)院，寧夏銀川，750021）

“郭美美”事件將人們的視線從一直備受關(guān)注的政府腐敗吸引到慈善腐敗，使慈善組織一度陷入信任危機(jī)。英國的慈善立法具有很強(qiáng)的代表性，特別是在監(jiān)管方面，設(shè)立了專門的慈善委員會，采取分層登記方式，建立了財會公開制度以及完善的自律機(jī)制。這些對完善我國慈善組織的法律監(jiān)管制度，提高慈善組織的公信力，防治慈善腐敗問題的產(chǎn)生大有裨益。

慈善組織；腐敗問題；法律監(jiān)管

腐敗問題一直是備受各國關(guān)注的全球性熱點(diǎn)問題，也是中國面臨的最大社會污染和重大政治挑戰(zhàn)。一般談及腐敗必然想到的是政府和官員。然而，2011年6月20日，微博上一個名叫“郭美美baby”的女孩將人們的視線吸引到了慈善腐敗問題上。她在微博上經(jīng)常展示自己的生活照，從中能看到，她開瑪莎拉蒂跑車、在別墅開生日會，皮包、手機(jī)、手表都是昂貴的奢侈品。而她微博認(rèn)證的身份是“紅十字會商業(yè)總經(jīng)理”［1］。暨紅十字會因“郭美美”事件陷入信任危機(jī)不久之后，又爆出“中非希望工程”項(xiàng)目“盧美美”事件?！氨R美美”之父是世界杰出華商協(xié)會主席，而“希望工程走進(jìn)非洲”項(xiàng)目正是由該協(xié)會與青基會共同發(fā)起的［2］。

以上兩起事件的發(fā)生嚴(yán)重打擊了公眾參與慈善事業(yè)的積極性，損壞了慈善組織在公眾心中的良好形象。然而，苦于我國目前尚缺乏完善的慈善組織監(jiān)管機(jī)制，只能任由腐敗問題一再發(fā)生，悲劇不斷上演。這勢必會對慈善事業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生消極影響，甚至對整個社會的價值觀產(chǎn)生誤導(dǎo)。鑒于此，由于英國的慈善組織發(fā)展比較早，慈善組織監(jiān)管法律制度相對完善，具有很強(qiáng)的代表性。本文通過分析比較中英對慈善組織的監(jiān)管制度，旨在為我國慈善組織腐敗問題的防治提供參考和借鑒，提高慈善組織的公信力。

一、腐敗與慈善組織概述

腐敗指的是社會中掌握某種公共權(quán)力的自然人或機(jī)構(gòu)，以非法或非道德方式為自身謀取利益的社會現(xiàn)象［3］。通常提到腐敗都會很自然地想到是政府的腐敗，因?yàn)檎鳛閲覚?quán)力的行使主體，除了具備行使腐敗行為的便利條件以外，還倍受公眾關(guān)注。然而，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，非政府組織作為獨(dú)立于政府和公民的第三方主體，從某種意義上來講，也在行使著類似于政府的公共權(quán)力，同樣具備了相當(dāng)?shù)谋憷麠l件，在利益的驅(qū)使和人性貪欲的面前，腐敗問題同樣在所難免。所以，對非政府組織腐敗問題的研究已必要且迫切。

慈善組織作為非政府組織最典型的代表，是指從事慈善事業(yè)的非營利性組織。目前世界上只有英國在2006年的《慈善法》中以法律條文的形式規(guī)定了慈善事業(yè)的定義，并列舉了十三項(xiàng)慈善事業(yè)目的的詳細(xì)清單：“a.扶貧和防止貧困發(fā)生；b.發(fā)展教育；c.促進(jìn)宗教；d.促進(jìn)健康、挽救生命；e.推進(jìn)公民意識和社區(qū)發(fā)展進(jìn)步；f.利于藝術(shù)、文化、文物保護(hù)和科學(xué)的發(fā)展；g.對業(yè)余體育運(yùn)動的發(fā)展；h.保障人權(quán)，促進(jìn)不同宗教、民族間的和諧和平等；i.保護(hù)和改善環(huán)境的進(jìn)步；j.扶持老人、殘疾人、病人、窮人等其他弱勢群體；k.促進(jìn)動物福利；1.提升官方武裝部隊的效能，提高警察、消防和援救服務(wù)的效率；m.其他符合法律規(guī)定的情行。［4］”可見，慈善組織的活動范圍之大，涉獵領(lǐng)域之廣，一旦發(fā)生腐敗其嚴(yán)重性并不亞于政府。

二、我國慈善組織法律監(jiān)管中存在的缺陷

慈善組織是發(fā)展較早的非政府組織，與其他非政府組織相比也是數(shù)量最多、涉獵范圍最廣的。并且，自2008年汶川地震之后更是取得了迅猛的發(fā)展。然而，慈善組織規(guī)模的擴(kuò)大并沒有與相應(yīng)監(jiān)管機(jī)制的完善成正比。目前我國對慈善組織的法律監(jiān)管還存在以下問題：

（一）立法層次過低

在我國現(xiàn)行的慈善組織立法體系中，只有《公益事業(yè)捐贈法》和《紅十字會法》兩部法律是由全國人大及其常委會制定的，下余大部分都屬于行政法規(guī)、部門規(guī)章，甚至還有各部委的工作指示、請示答復(fù)。高層次立法的缺失不但使對慈善組織的權(quán)利、義務(wù)、監(jiān)管及法律責(zé)任等缺乏統(tǒng)一、明確的規(guī)定，也導(dǎo)致慈善組織腐敗問題的事前預(yù)防無從談起。

（二）慈善組織和監(jiān)管機(jī)構(gòu)存在利益關(guān)系

就監(jiān)管本身而言，現(xiàn)行的雙重管理模式將重心放在登記時的審查，而日常管理由業(yè)務(wù)主管部門負(fù)責(zé)。而各業(yè)務(wù)主管部門往往把自己主導(dǎo)成立的非政府組織視為自己的勢力范圍，并形成利益共同體，所以慈善組織的業(yè)務(wù)主管部門也同樣很難將監(jiān)管落到實(shí)處。相反，慈善組織還可以拿其業(yè)務(wù)主管部門作為“保護(hù)傘”尋求庇護(hù)，扮演“二政府”角色，從市場中獲取不當(dāng)利益。

（三）慈善組織的準(zhǔn)入門檻高

我國在慈善組織的準(zhǔn)入機(jī)制中采用“雙重管理”，即“登記管理機(jī)關(guān)”和“業(yè)務(wù)主管單位”雙重審核，這樣通過提高條件、嚴(yán)格手續(xù)和復(fù)雜程序來加強(qiáng)對慈善組織的“入口”管理。但是，這些過于嚴(yán)格的規(guī)定與鼓勵、扶持慈善事業(yè)發(fā)展的原則不符，且實(shí)際監(jiān)管效果值得懷疑。因?yàn)椋@樣往往導(dǎo)致同時存在的不同主管單位之間互相推諉，很容易變成無人負(fù)責(zé)，導(dǎo)致監(jiān)管實(shí)效大打折扣。

（四）慈善組織自律機(jī)制缺失

自律機(jī)制的缺失，對力量本來不強(qiáng)的慈善組織造成重大的損害。各地的慈善組織基本上是一個部門兩塊牌子，一批人馬兩套班子，這就使慈善組織帶有濃厚的官方色彩。中國慈善組織的官質(zhì)造成了其在運(yùn)作過程中完全按照行政事業(yè)單位的管理辦法運(yùn)行，權(quán)力集中在幾個領(lǐng)導(dǎo)或者上級領(lǐng)導(dǎo)手中，缺乏必要的自律機(jī)制，造成做出一些違背組織章程和捐贈人意愿使用善款的情況發(fā)生，損害了公共利益。

三、英國慈善組織監(jiān)管法律制度

英國是世界上第一個制定管理民間公益性事業(yè)法律的國家，關(guān)于慈善立法淵源久遠(yuǎn)，早在1601年就出臺了專門的《慈善法》，此后一直不斷地補(bǔ)充和完善。2006年再一次對《慈善法》進(jìn)行修訂，不僅對慈善等一系列概念做了規(guī)定，而且完善了慈善委員會的監(jiān)管職責(zé)和慈善組織內(nèi)部治理及自律機(jī)制。

（一）設(shè)立專門的慈善委員會

根據(jù)2006年英國《慈善法》的規(guī)定，設(shè)立一個慈善委員會，是獨(dú)立于政府的機(jī)構(gòu)，它的理事會由部長任命，但是最終向議會負(fù)責(zé)，部長和政府僅享有知情權(quán)。慈善委員會的最高首長由英國首相任命，與政府部長平級。為了更好地對慈善組織進(jìn)行監(jiān)管，法律賦予慈善委員會一系列職權(quán)，但慈善委員會的權(quán)力僅限于對慈善組織行為“合法性”的監(jiān)管，它既不能介入慈善組織的管理運(yùn)作，也不能干涉慈善組織理事會作出決策，不管該決策是否合適。

（二）采用分層登記方式進(jìn)行監(jiān)管

在英國，凡是年收入超過1000英鎊的慈善組織都需要進(jìn)行登記，對不同規(guī)模的慈善組織有不同程度的監(jiān)管。年收入在1千英鎊到1萬英鎊之間的慈善組織，每年只需提交年度報告；年收入在1萬英鎊至1千萬英鎊之間的慈善組織除每年提交年度報告外，還包含詳細(xì)的財務(wù)和活動情況；年收入在1千萬英鎊以上的慈善組織，是監(jiān)管的重點(diǎn)對象，對于這些慈善組織不僅要進(jìn)行登記注冊和詳細(xì)的年度檢查，必要時委員會還可以進(jìn)入組織進(jìn)行訪問調(diào)查［5］。

（三）建立慈善組織財會公開制度

在英國《慈善法》中對慈善組織的財會制度作了詳細(xì)的規(guī)定，特別是規(guī)定了嚴(yán)格的財會公開制度，規(guī)定慈善組織應(yīng)當(dāng)在該文件的存檔期內(nèi)，將財會文件提供給公眾查閱。任何人均可要求慈善受托人在提出要求后兩個月內(nèi)向其提供慈善組織的最新會計賬本。捐贈人可以通過財會公開制度了解相應(yīng)的慈善組織的信譽(yù)后再行捐款，有效遏制慈善組織腐敗問題的發(fā)生。

（四）具有完善的自律機(jī)制

英國慈善組織的理事要對慈善組織的資產(chǎn)和行為負(fù)完全責(zé)任，他們有義務(wù)保障公共資產(chǎn)的安全，恰當(dāng)管理組織的資產(chǎn)，保障組織的非營利性和公益性目的，保障組織的有效運(yùn)作，保留組織的賬目和各項(xiàng)信息等。理事要對因其瀆職或是故意造成的公益財產(chǎn)損失負(fù)無限連帶責(zé)任。這樣就可以激勵慈善組織的理事積極履行監(jiān)管職責(zé)，達(dá)到內(nèi)部治理的目的。

四、英國慈善組織監(jiān)管法律制度對我國的啟示

英國的慈善委員會、登記管理制度、財務(wù)公開制度和自律機(jī)制對有效監(jiān)管慈善組織發(fā)揮了重大作用。我國可以吸收借鑒英國的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，盡快制定全國性的慈善法律，完善我國在慈善組織法律制度中的不足，以最大限度地防止慈善腐敗的發(fā)生。

（一）設(shè)立專門的慈善組織監(jiān)管機(jī)構(gòu)

雖然對慈善組織的監(jiān)管有很多途徑，但綜合監(jiān)管機(jī)關(guān)難以將全部精力傾注于慈善組織，有可能發(fā)生渾水摸魚的現(xiàn)象，如此會降低整個慈善事業(yè)的發(fā)展速度和社會影響力。設(shè)立專門的慈善組織監(jiān)管機(jī)構(gòu)，不僅是對慈善組織的一種監(jiān)管手段，更是一種促進(jìn)力量。專門的監(jiān)管機(jī)關(guān)可以專注于研究慈善組織的監(jiān)督管理，也可以為慈善組織提供專業(yè)性的咨詢意見或建議，同時還有利于各司其職、責(zé)任到人。

（二）保障慈善組織的獨(dú)立性

慈善組織具有自愿性、無償性和民間性，是協(xié)調(diào)政府實(shí)現(xiàn)社會公共服務(wù)的組織。政府不能過多地干涉慈善組織的活動，否則慈善組織就成了政府履行職務(wù)的一個工具，這樣慈善組織也就失去了其原始的意義。因此，只有保證了慈善組織的獨(dú)立性才能發(fā)揮其社會保障功能，成為真正意義上的慈善組織。而且，慈善組織自己決策、自己管理及自己承擔(dān)責(zé)任，與監(jiān)管部門劃清關(guān)系，更有利于監(jiān)管部門履行監(jiān)管職責(zé)。

（三）統(tǒng)一登記管理標(biāo)準(zhǔn)

登記制度是慈善組織進(jìn)行慈善事業(yè)的“敲門磚”。過于嚴(yán)格的登記標(biāo)準(zhǔn)勢必將大量慈善組織攔截在進(jìn)行公益活動的門外，甚至?xí)仁挂恍┎环系怯洍l件的慈善組織游離于監(jiān)督管理的邊緣。這既不利于慈善組織的發(fā)展壯大，也會影響相關(guān)部門對慈善組織的監(jiān)管效果。因此，我國可以借鑒英國的做法，使慈善組織按照規(guī)模大小統(tǒng)一由一個機(jī)構(gòu)進(jìn)行分類登記，將各種慈善組織都納入到監(jiān)管范圍之內(nèi)，最大限度地減少慈善腐敗。

（四）建立慈善組織的信息公開制度

所謂“陽光是最好的防腐劑”，社會公信力關(guān)系慈善組織的存亡。公眾在捐贈前都會先考察各個慈善組織的運(yùn)營情況，了解慈善組織具體的慈善活動，最終出于對某個慈善組織的信任而向其實(shí)施捐贈行為。因此，信息公開對慈善組織公信力的建立起著十分巨大的作用。英國《慈善法》中規(guī)定公眾有獲得慈善組織年度賬目和財務(wù)報表的權(quán)利。我國也應(yīng)明確規(guī)定慈善組織信息公開義務(wù)，保障慈善活動的公開化、透明化。

（五）構(gòu)建慈善組織的自律機(jī)制

外部監(jiān)督難以全面深入到慈善組織的方方面面，最終發(fā)揮直接作用的是慈善組織自身。構(gòu)建完善的慈善組織自律機(jī)制，可以借鑒公司的治理模式，使各部門之間互相制約、互相監(jiān)督。并且，明確各個主體的權(quán)力、義務(wù)及法律責(zé)任。特別是慈善組織的負(fù)責(zé)人應(yīng)對其領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)管不力造成的損失承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。只有明確慈善組織違反相關(guān)義務(wù)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，才能保障捐贈人和受贈人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

不管是經(jīng)濟(jì)體制改革還是社會管理創(chuàng)新都在呼吁非政府組織快速發(fā)展壯大，打破一直以來由政府包攬所有社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)的局面。然而，慈善腐敗引發(fā)了我們的思考，通觀現(xiàn)行相關(guān)法律制度，雖然我國社會主義法治體系已基本建立起來，但其內(nèi)容或空洞概略，或仍現(xiàn)盲區(qū)，實(shí)難引導(dǎo)我國非政府組織快速、健康發(fā)展。本文以英國慈善監(jiān)管法律制度為例證，拋磚引玉，希望對我國慈善監(jiān)管法律制度以及對非政府組織監(jiān)管法律制度有所裨益。

［1］ 央視新聞頻道東方時空欄目6月30日播出節(jié)目:《真相調(diào)查：郭美 美 事 件 》［EB/OL］.http://news.qq.com/a/20110630/ 001215.htm.

［2］ 張希洲.慈善腐敗蠶食社會良心［N］.人民日報海外版，2011-08-23（5）.

［3］ 肖力.腐敗的根源究竟是什么［J］.人大復(fù)印資料（體制改革）2001（8）.

［4］ 王名，李勇，黃浩明.英國非營利組織［M］.北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009：79.

［5］ 劉太剛.非營利組織及其法律規(guī)制［M］.北京:中國法制出版社，2009：242-297.

D956.1

A

晏潤芝（1988-），女，碩士研究生，研究方向?yàn)榉ɡ韺W(xué)、社會保障法學(xué)。