蔣云貴

(長沙大學法學與公共管理系，湖南 長沙 410003)

債務危機視角的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構改革與財政破產芻議*

蔣云貴

(長沙大學法學與公共管理系，湖南 長沙 410003)

當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已面臨一場嚴重的債務危機，如不加控制，演化成為一場全面的信用危機不無可能，要擺脫債務危機，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構改革，唯有建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政破產制度。而從古今中外的體制來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的性質決定了其財政破產的可能性。建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政破產制度，必須考慮破產原因、破產和解與整頓、破產管理人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力實體的交替及破產財團等制度的特殊性。

債務危機;鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政破產;權力交替;破產財團

債務危機如不及時采取措施加以控制，其后果不堪設想。2008年全球性金融風暴就是一個典型案例。也許有人正慶幸這場金融風暴沒有起源于中國，殊不知，經濟高速增長的中國，正面臨另一場嚴重的信用危機，其集中表現為“三角債”和“債務鏈”?！叭莻笔菢O具中國特色，成為始終困擾中國經濟持續(xù)健康發(fā)展的老大難問題。從“三角債”的主體來看，有企業(yè)與企業(yè)、企業(yè)與銀行、企業(yè)與財政(政府)、企業(yè)與個人之間的“三角債”等類型，現實生活中，許多“三角債”關系發(fā)展到遠遠超出“三角”關系，而成為一環(huán)套一環(huán)的債務鏈，并形成一定規(guī)模，大量的“三角債”和“債務鏈”，使全社會資金鏈條處于斷裂狀態(tài)，導致社會再生產無法正常進行。在眾多的“三角債”中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為債務人占有相當大的比重。

一 財政破產制度是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擺脫債務危機，推進機構改革的一劑良方

改革開放以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政虧損嚴重，日積月累至今已是積重難返，讓我們看幾組數據:據農業(yè)部2003年對全國81個農業(yè)負擔縣的調查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均債務額達1098.6萬元，平均凈負債708.2萬元［1］。另據全國農村經濟情況統(tǒng)計資料顯示，截至2002年，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債總額約2200億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均債務595萬元［2］。取消農業(yè)稅后情況更糟，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務估計不低于6000億元。并且，每年以20%的速度增長，目前的保守估計在1萬億元以上［3］。巨額的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務，如聽其發(fā)展下去，以至發(fā)展成為全國性的信用危機，甚至演化成為金融危機不無可能，美國次貸危機給我們的一個啟示是:“無論政府執(zhí)行何種政策，無節(jié)制的負債必然導致金融危機的爆發(fā)”［4］。造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務危機的原因多種多樣，概而論之，主要有以下三個方面的原因:

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構改革進展緩慢，機構臃腫，人員過剩

人類進入工業(yè)化后，公共部門在數量上和比例上仍將有一種內在的擴大趨勢，公共支出將不斷增加，這就是著名的瓦格納定理［5］。我國官民之比為漢代1:7945，唐代1:3927，元代1:2613，清代1:911［6］。20世紀50年代的官民之比為1:6000，但短短幾十年時間，至1998年變?yōu)?:24，就鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級來看，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)吃“皇糧”的竟達近200人，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至達到500人，截止2002年底，僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級需要農民出錢養(yǎng)活的人員多達1316.2萬人，全國平均每68個農民要養(yǎng)活一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。因機構臃腫給農民造成的經濟負擔大約在40%左右［7］。以河南省為例，到2004年底，全省共有2100個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，編制總數16.21萬名，實有工作人員30.23萬名，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)超編63人，超編幅度達到86.5%，其中超編200人以上的有60多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至超編400余人，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)臨時聘用人員多達1.25萬人［8］。河南鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構臃腫是中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構臃腫的縮影，眾多的超編人員加上眾多的臨時“幫辦”使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政背上了沉重的包袱，雖經多次改革卻未有進展。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉軌不到位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府包攬過多的經濟管理職能

市場經濟體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的基本職能應當是維護經濟秩序，促進經濟發(fā)展，加強社會事務管理，搞好公共服務，提供公共產品，維護農村穩(wěn)定，鞏固和加強基層政權建設。然而很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出于發(fā)展經濟，壯大財力的良好愿望，按照政府直接投資辦企業(yè)的思路，在沒有摸清市場行情的情況下，盲目舉債投資，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，但由于人才、信息、技術、管理、銷售、市場風險等原因，致使投資目的落空，留下大量的債務;還有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導，為了得到升遷或保住烏紗帽，不顧條件大搞“政績工程”和“形象工程”，超越財政承受能力，寅吃卯糧，大興土木，以致債臺高筑。

(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務管理混亂，缺乏監(jiān)督機制

很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府崗位職責不清，沒有建立合格的財務會計制度，財政管理松散，財務支出缺乏預算約束，多頭審批，隨意性強;財務支出沒有有力的監(jiān)督，一紙白條甚至可支付大額費用，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部揮霍起來有恃無恐，利用公款吃喝玩樂，花天酒地，人為加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務負擔。

針對上述鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的成因，我們發(fā)現，由上級政府代為還債不能解決根本問題，因為，舊債未還，新債又會滋生;鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府賴賬不還更加不行，這樣不僅嚴重損害了黨和政府的威信，同時，甚至會演變?yōu)閲乐氐男庞梦C。筆者認為，相對而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政破產制度倒不失為一種切實可行的辦法。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政破產制度具有兼顧公平和效益，維護正常的社會公共管理秩序的功能。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政債臺高筑而被宣告破產的話，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領導干部不能再在政府任職，只能下崗，這樣使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部在任職期間將大力推行機構改革，裁減冗員;加強財務管理，嚴格財務監(jiān)督，自覺轉變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，對政府支出量力而行;同時對于現有債務通過破產清算或和解整頓以化解危機。

二 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的性質決定了構建鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政破產制度的可能性

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府屬于公法人范疇，各國學理和立法一般認為公法人不具有破產能力，因為，公法人是以行使社會公共管理職能為目的而設立的國家政府和管理機關，是基于統(tǒng)治上的目的和行政上的需要而存在的。如果對公法人實施宣告破產，將會造成一國的政治危機和動蕩。另外，公法人的財政是由國庫撥付，如果不能清償到期債務，國家會利用其權力使債權人得到清償而不需要破產程序。

首先，國外地方政府破產的實例并非鮮見。1994年12月6日，美國加利福尼亞州南部橘縣因為發(fā)生財政支付危機被迫宣告破產;就連不承認公法人破產能力的日本，共有884個地方政府被宣告破產［9］，2007年，北部灣北部的夕張鎮(zhèn)政府被宣告破產，因為其630億日元的負債約是夕張年財政收入的14倍。受金融危機影響，加之由于公共基礎開支宏大，而且，多名官員卷入貪污丑聞造成縣財政上積弊深重，總財政負債高達32億美元，短期內無法看到可以解決的希望，美國杰弗遜縣政府已經向阿拉巴馬州政府提交了破產申請［10］。

其次，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的性質和職能，決定了其財政破產的可能性。上世紀70年代末80年代初，全國上下改人民公社為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，正式成為國家政權機關至今。縱觀鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度發(fā)展史，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，無論作為群眾性自治組織、集體經濟組織抑或一級國家機關，均不會影響其職能的實現。況且即使使鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級保有國家權力，作為一級國家政權機關存在，也可表現為多樣化的政府實體或者多元化的治理結構。政府的環(huán)境及組織特性致“組織永久性的消極性為大眾所認知，加上治理問題變化無窮，使得政府不再朝永久性結構發(fā)展［11］。而現代交易費用經濟學的一個基本邏輯就是“區(qū)別性組合”:經濟組織就是將特征不同的交易與成本和能力不同的治理結構以一種能將交易費用最小化的方式區(qū)別地組合起來［12］。地方政府和經濟組織一樣為降低成本與費用應當采取不同的治理結構，如以集中了全美人口四分之三的城市政府為例，其治理結構有四種不同類型:市長—市議會制，市議會—經理制，委員會制以及上述三種治理結構的混合［13］。無獨有偶，英國《地方政府法》規(guī)定地方議會的的執(zhí)行機關可采取以下4種治理模式的任一種:直接執(zhí)行機關市鎮(zhèn)長——內閣直選市鎮(zhèn)長制，議會——經理制，領導人——內閣制;議會——委員會制［14］。

因此我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政適用破產制度宣告破產后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府即可借鑒我國歷史上鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級不同性質的設置，可為群眾自治組織，亦可為集體經濟組織形式或仍為一級國家政權機關，若為一級國家政權機關，則可借鑒英美立法經驗采取不同的治理結構，以適應財政破產后實現其職能的需要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政破產制度僅為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的破產，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共管理職能仍要延續(xù)，而不論何種性質的實體或政府治理結構均能保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級公共事務管理的需要。

三 科學的制度安排是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政破產制度成功構建的保障

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府屬公法人，對其財政宣告破產應有一套特殊的破產宣告制度。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政作為公法人破產還有其他許多與私法人破產不同之處，在構建鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政破產制度時必須加以考慮，以下是筆者管窺之見，與各位同仁商榷:

(一)破產原因

筆者以為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的破產原因應界定為:以支付不能作為破產宣告的一般原因，此點和企業(yè)法人破產原因并無二致，而對停止支付則應推定為支付不能，因為停止支付無外乎兩種情形，一為實質上的支付不能，一為故意賴帳和逃廢債務，如為前者，自應適應破產程序清理債務;如為后者，此時鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因其信用盡失，如不對其債務清理而任其肆意妄為，是必其他主體仿效之而導致社會信用體系崩潰。

至于資不抵債或債務超過，則不宜作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政破產原因，蓋因鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級財政，每年有穩(wěn)定的財稅收入，同時，如果上級政府愿提供財力支持，則可消除資不抵債之情形，加之沒有支付不能或停止支付的情形，就不會導致信用危機，對社會沒有危害，斷無破產之必要。

(二)和解整頓制度

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政破產畢竟不是一件好事，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能和債權人會議達成和解協(xié)議，并且進行整頓，通過整頓使鄉(xiāng)政財政起死回生，對雙方均不失為一件大好事，具體步驟如下:

1.由破產債務人所在的縣級政府于破產申請受理后3個月內提出整頓申請，并向人民法院、債權人會議提交整頓方案。當然這里僅限于債權人申請的破產，債務人自己提出破產申請，表明債務人自認為無生存希望，當然無需尋求和解，整頓方案主要有下列內容:(1)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政陷入破產界限原因分析;(2)調整或組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府新領導班子的計劃;(3)裁員及節(jié)約壓縮政府支出的計劃;(4)追究直接責任人員責任;(5)整頓的期限和目標.

2.債務人提出和解協(xié)議草案并經債權人會議通過。和解協(xié)議應當包括清償債務的財產來源、清償債務方法、清償債務期限、債務人要求減免的債務數額等。

3.債權人會議通過的和解協(xié)議交由人民法院裁定和認可。經人民法院裁定和認可后，則可開始整頓程序，整頓程序應當符合下列要求:①整頓由縣級政府負責;②整頓措施應針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際情況制定;③整頓方案應當經鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會討論通過;④整頓情況應按時向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會報告并聽取意見;⑤整頓情況應當定期向債權人會議和人民法院報告并接受監(jiān)督。

(三)破產管理人

即破產清算人，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政被宣告破產后，依法成立的全面接管破產事務的人。依國外法例，多任命一人，也有任命多人的，為公平和平衡債權人與債務人及利害關系人利益，筆者認為，可由法院從會計師、律師或其他適于管理破產財產的人中指定一名破產管理負責人，再分別由債權人會議推舉的代表和新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力機構推舉的代表組成為宜，因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政破產清算必須為新的權力機構保留一份豁免財產，以供新權力機構運作需要。

(四)鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力實體的交替

如前所述，基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的性質，借鑒古今中外的法例，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在宣告破產后，可組成多樣化的權力實體或治理結構接管，以繼續(xù)履行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權職能，筆者認為可采取以下模式:

1.由縣級政府在該鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域范圍內設立派出機構進行管理，這種模式適于地緣、政治和經濟上獨立性較強，難以分割的區(qū)域。

2.對該鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域進行分割后直接并入相鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管轄范圍，此時各接管的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府均有權在破產清算時推舉代表參與破產管理人的組成。

3.由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉出的領導人組閣，組建新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行管理。

4.組建成各種合作社形式的經濟實體，采公司制管理。

5.實行鄉(xiāng)紳自治，由該鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域范圍內家道殷實、知書達理的紳士組建自治組織，在縣級政府指導下履行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的職能，這樣可節(jié)約大量的人員經費。

不管采何種權力實體和治理結構模式，均應在破產申請后破產宣告前完成組建工作，原有破產鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領導班子成員(政務類公務員)均不得再在新的權力機構任職，也不得調任其他政府部門任職，對于其中的直接責任人員，應追究其法律責任，這樣既可為未破產的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導者設立一個警報器，同時對新的權力實體和民眾而言是一種振奮人心的激勵手段。

(五)破產財團

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政被宣告破產后，破產財團的組成范圍，筆者主張采固定主義立法例，亦即破產財團的構成范圍，以破產宣告時屬于破產人的全部財產為限，破產宣告后債務人新取得的財產不應作為破產財產，因為:①鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政宣告破產，僅僅只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的破產，而非鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的破產，宣告破產后，新的權力實體要履行公共管理職能，必須有相應的財產和經費;②破產財產的范圍容易確定，便于破產程序的迅速終結，符合程序迅捷的思想。具體而言，破產財產主要包括破產宣告時破產人所有的全部財產和可行使的各種權利，以及破產宣告時應取得的各種收入，含自有收入和外來收入，自有收入主要包括稅收收入，規(guī)費收入和其他收入;外來收入主要包括上級政府的轉移支付和財政援助等。

為保障新的權利實體履行職能的需要，筆者認為，對于破產財團，除了上述的固定主義立法例之外，還應實行豁免財產制度，借鑒國外立法，確定保障新權力實體履行職能需要的基本設施設備和財產:

1.辦公用房，可以價值也可以面積為基準確定，比如面積不超過300平米或者價值在30萬元以下的辦公用房。

2.辦公設備可按價值確定，比如價值在2～5萬元以下的辦公設備。

3.救貧、扶貧優(yōu)撫款等各種民政事業(yè)經費、各種社?；鹂?。這部分款項所有權實屬各種特殊的主體所有，故不宜作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財產列入破產財團。

對于上述豁免財產之外的全部財產，均應納入破產財團，使債權人公平受償。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府破產制度的其他方面，如管轄、破產宣告程序、破產債權、破產取回權、別除權、抵消權、破產犯罪等與私法人破產制度并無本質區(qū)別，可直接參照適用。當然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府破產制度關系到農村政權建設和農村的社會穩(wěn)定，破產制度的構建必須以合憲和合乎憲法性文件為前提，中國的法治時代已經到來，展望未來，符合中國實際的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府破產制度的構建應該不是癡人說夢。

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1008－4681(2012)01－0056－03

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湖南省教育廳科研基金重點資助項目，編號:10A011;湖南省哲學社會科學基金項目，編號:08YBB341;湖南省學習型社會基地項目，編號:JDB0908。

蔣云貴(1968－)，男，湖南湘陰人，長沙大學法學與公共管理系副教授，博士。研究方向:民商法學。

(作者本人校對)