王清春

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蚌埠 233041)

我國自從1998年取消福利住房制度以來，停止住房實(shí)物分配，將居民的住房問題推向市場解決。政府將本應(yīng)承擔(dān)的住房保障角色推給了市場，由于市場機(jī)制的自身缺陷，產(chǎn)生“市場失靈”現(xiàn)象，造成高房價(jià)與廣大中等和低收入家庭的購買能力不足之間的矛盾，導(dǎo)致住房市場供求失衡，無法滿足廣大中等和低收入家庭的基本居住需求。雖然，我國目前已經(jīng)建立了以經(jīng)濟(jì)適用住房制度、廉租住房制度、公共租賃住房制度和住房公積金制度為主要內(nèi)容的住房保障制度。但是實(shí)踐證明，我國要想實(shí)現(xiàn)廣大中等和低收入家庭的住房權(quán)的目標(biāo)就必須要有完善的住房保障法律制度。住房保障法律制度雖然在我國已經(jīng)初步建立，但是進(jìn)展卻相對滯后，沒有將住房保障提高到國家立法的高度，不能為住房保障制度的發(fā)展提供有效的支持。在完善住房保障法律制度的過程中，需加強(qiáng)政府在住房保障制度的主導(dǎo)作用，要求國家承擔(dān)起住房保障的職責(zé)，切實(shí)履行住房保障義務(wù)，促進(jìn)我國住房保障制度的完善。

縱觀世界其它國家的住房保障歷史，無不都是立法先行，然后再提出住房保障的目標(biāo)、對象、規(guī)劃、具體措施等并配套相關(guān)的法律保障住房保障法律的實(shí)施效果。

1 制定專門的住房保障法

住房作為人類生存最基本的物質(zhì)生活條件之一，人人有權(quán)享有。公民的住房權(quán)更應(yīng)該得到國家憲法、法律的保障和保護(hù)。在我國加快改革開放發(fā)展、增強(qiáng)國力的同時(shí)，要逐步建立起社會(huì)保障體系，保障社會(huì)弱勢群體的權(quán)益，解決廣大中等和低收入家庭的基本住房需求問題，這是我國深化住房制度改革的必然要求，也是建立和完善住房保障制度的重要內(nèi)容。要建立和完善住房保障制度的前提就是要完善我國的住房保障法律制度，要立法先行，做到有法可依、依法辦事。

1.1 制定專門住房保障法的必要性

縱觀世界上各國的住房保障制度發(fā)展歷程，都有一部專門的住房保障法，還有相關(guān)的配套法律，構(gòu)成了完整的住房保障法律體系。但是從我國目前情況來看，還沒有一部專門的住房保障法，這與住房保障制度的發(fā)展不相適應(yīng)。我國的住房保障立法層次低，配套法律法規(guī)不完善，法律體系不健全。所以我國目前的當(dāng)務(wù)之急就是抓緊制定專門的住房保障法，通過立法形式，建立健全住房保障制度，為我國的住房保障制度的發(fā)展提供良好的法律環(huán)境。

改革開放以來，我國的綜合國力和政府財(cái)力已經(jīng)大大增強(qiáng)，貧富差距逐步拉大，面對著高房價(jià)、低收入，廣大中等和低收入家庭無法自力購買住房，而我國尚未建立住房保障法律制度。筆者建議:第一、我國應(yīng)該在《憲法》中規(guī)定住房權(quán)的基本人權(quán)地位，將住房權(quán)寫進(jìn)憲法，增加對住房權(quán)的專門規(guī)定，為住房權(quán)提供憲法保護(hù)，豐富和發(fā)展我國的人權(quán)保障事業(yè)。第二、全國人大或者是全國人大常務(wù)委員會(huì)應(yīng)制定專門的《住房保障法》，用以統(tǒng)領(lǐng)我國單行的住房保障法律、法規(guī)、條例以及實(shí)施細(xì)則。據(jù)了解《住房保障法》在2008年11月已經(jīng)被列入11屆全國人大常委會(huì)五年立法規(guī)劃，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部住房保障司負(fù)責(zé)該法的起草工作。2010年11月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部表示，住房保障法的起草已列入國務(wù)院2010年立法計(jì)劃，并已形成基本住房保障法征求意見稿。

1.2 確立住房保障法的基本原則

由于我國人口數(shù)量多、資源匱乏等問題，應(yīng)該根據(jù)自身具體國情，結(jié)合外國在住房保障法律制度方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在制定我國住房保障立法時(shí)應(yīng)遵循以下以下原則:

(1)公平原則

住房保障作為社會(huì)保障制度的重要組成部分之一，是公共產(chǎn)品和公共資源在公共領(lǐng)域內(nèi)的分配。涉及到分配問題，要求在有關(guān)的住房保障立法中充分體現(xiàn)公平原則，做到緩和社會(huì)不公平、創(chuàng)造公平和維護(hù)公平的目的。

(2)適度保障原則

縱觀國外的住房保障法律制度，雖然都明確了政府的責(zé)任，但是這種責(zé)任是有限的。政府通過對收入的再分配，幫助廣大中等和低收入家庭解決住房問題，滿足其基本住房需求，實(shí)現(xiàn)了住房的適度保障。我國目前是一個(gè)發(fā)展中的國家，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，廣大中等和低收入家庭所占的比重較大，政府要保障的對象和范圍比較廣。所以，我國必須建立覆蓋面適度的住房保障制度。雖然我國政府財(cái)政對住房保障的支持能力有限，但是仍然在住房保障方面進(jìn)行了較大的財(cái)政投入，在低水平的住房保障基礎(chǔ)上建立較高水平的住房基本保障。

(3)公開原則

住房保障是一種社會(huì)福利產(chǎn)品，要求住房保障制度要公開、透明執(zhí)行。在住房保障的保障性住房分配上應(yīng)遵循公開公平原則，即住房保障的對象、住房條件、收入水平等都必須采用一定的形式向社會(huì)公示，接受社會(huì)的監(jiān)督，防止權(quán)力的腐敗和不公正現(xiàn)象的發(fā)生。堅(jiān)持實(shí)行公開原則，增加住房保障制度的透明性，維護(hù)住房保障的公平。

(4)因地制宜原則

縱觀國外的住房保障法律制度，都采用各種不同形式的住房保障手段。這是因?yàn)樽》勘Ｕ嫌卸喾N形式，分別適用不同的住房保障發(fā)展階段的要求。我國的經(jīng)濟(jì)適用住房、廉租性住房、公共租賃住房和公積金制度都屬于住房保障，但是它們保障的對象是不同的，是分層次的。再加上我國地域遼闊，各個(gè)地方的具體情況不同，各地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和政府的財(cái)政收入差異較大，所以在建立住房保障制度的具體方式上應(yīng)該根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，合理規(guī)劃，因地制宜，促進(jìn)當(dāng)?shù)刈》勘Ｕ现贫鹊陌l(fā)展。

2 強(qiáng)化政府責(zé)任

解決廣大中等和低收入家庭的住房問題，是政府的責(zé)任，是促進(jìn)社會(huì)發(fā)展、和諧和穩(wěn)定的要求，符合我國社會(huì)主義國家的本質(zhì)要求。因?yàn)樽》繖?quán)是最基本的人權(quán)，人權(quán)保障是社會(huì)主義國家的本質(zhì)要求。

2.1 強(qiáng)化政府主導(dǎo)作用

政府是一個(gè)國家經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控者和社會(huì)管理者，肩負(fù)著促進(jìn)社會(huì)全面發(fā)展的責(zé)任，所以應(yīng)承擔(dān)廣大中等和低收入家庭的住房保障責(zé)任。由于我國人口數(shù)量多、各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，導(dǎo)致廣大中等和低收入家庭無法通過自力解決住房問題，必須加強(qiáng)政府的主導(dǎo)作用，通過政府履行住房保障義務(wù)，解決居民的住房問題。但是在我國的住房保障法律的規(guī)定中，缺乏對政府責(zé)任的規(guī)定，很不利于住房保障的建設(shè)。因此，需要通過法律的形式明確各級(jí)政府的具體職責(zé)，明確其住房保障的主體地位。建議將住房保障建設(shè)作為各級(jí)地方政績考核指標(biāo)，將住房保障工作納入各級(jí)地方政府工作目標(biāo)，制定考核辦法，進(jìn)行考核，加強(qiáng)問責(zé)制。

2.2 加強(qiáng)政府干預(yù)

因?yàn)槭袌鰴C(jī)制無法解決廣大中等和低收入家庭因支付能力不足而無法解決的住房問題，尤其是在當(dāng)前城市化進(jìn)程加快而居民的收入水平普遍較低等原因從而出現(xiàn)的住房緊張的情況下，沒有政府強(qiáng)有力的干預(yù)，就不可能緩解尖銳的住房矛盾。

政府的住房政策是建立在充分利用市場機(jī)制配置住房資源的基礎(chǔ)上，政府干預(yù)住房市場是市場經(jīng)濟(jì)國家不可避免的選擇。我國政府應(yīng)該成為構(gòu)建住房保障制度的主體，要在市場機(jī)制無法發(fā)揮作用或者是無法充分發(fā)揮作用的情況下引導(dǎo)市場，是對市場機(jī)制的補(bǔ)充和選擇，而不是完全取代或者是破壞市場機(jī)制的運(yùn)行。政府在進(jìn)入住房市場時(shí)，要避免扭曲市場信息和破壞市場在住房資源配置中的基礎(chǔ)性功能。因此，我國政府要對住房市場進(jìn)行干預(yù)，發(fā)揮市場機(jī)制在供應(yīng)與配置住房資源中的作用，保障廣大中等和低收入家庭的住房權(quán)。

3 健全監(jiān)督機(jī)制

住房保障法律制度的有效實(shí)施，離不開健全的監(jiān)督機(jī)制。為了保證我國住房保障法律制度的公開、公正、透明，必須建立多渠道的監(jiān)督體系，對住房保障項(xiàng)目的建設(shè)質(zhì)量和住房保障對象實(shí)施監(jiān)督。

3.1 加強(qiáng)對住房保障建設(shè)項(xiàng)目質(zhì)量的監(jiān)督

國家權(quán)力機(jī)關(guān)要制定相關(guān)的住房保障項(xiàng)目住房質(zhì)量的法律，做到有法可依;加大對住房保障項(xiàng)目的建設(shè)情況進(jìn)行監(jiān)督，審議各級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告。國家住房保障行政部門要加強(qiáng)對參與住房保障項(xiàng)目的建設(shè)方的質(zhì)量意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，建立和完善住房保障項(xiàng)目工程質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制，將住房保障項(xiàng)目的質(zhì)量問題消除在萌芽狀態(tài)，保障住房保障法律制度的實(shí)施。

提高建筑企業(yè)的質(zhì)量意識(shí)，建立企業(yè)誠信制度。通過企業(yè)的誠信制度，政府可以選擇資質(zhì)較好的建筑企業(yè)參與住房保障項(xiàng)目建設(shè)，保證住房保障項(xiàng)目的建設(shè)質(zhì)量。對不講誠信的建筑企業(yè)，嚴(yán)厲查處，并向社會(huì)通報(bào)，禁止其再涉足建筑行業(yè)。

3.2 加強(qiáng)對保障對象的監(jiān)督

加強(qiáng)對住房保障對象的監(jiān)督，要求加強(qiáng)個(gè)人收入監(jiān)管和建立個(gè)人信用制度。只有合理界定住房保障對象，才能保障住房法律制度的公平，合理的配置住房保障資源，杜絕住房保障投機(jī)現(xiàn)象的發(fā)生。筆者認(rèn)為:我國必須要全面建立個(gè)人收入監(jiān)管制度，將個(gè)人的身份證號(hào)與作為永久的納稅號(hào)碼，建立個(gè)人收入檔案。在個(gè)人申報(bào)收入方面，低于不報(bào)、瞞報(bào)、少報(bào)的，一旦發(fā)現(xiàn)，應(yīng)該加大處罰力度，并將其計(jì)入個(gè)人收入檔案，督促個(gè)人誠實(shí)申報(bào)收入。建立個(gè)人信用制度，保證住房保障法律制度的有效實(shí)施。個(gè)人信用制度包括個(gè)人資信檔案登記制度、個(gè)人信用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制、個(gè)人資信評(píng)估制度等。通過個(gè)人信用制度，國家可以掌握全社會(huì)每個(gè)經(jīng)濟(jì)人的活動(dòng)狀況，準(zhǔn)確反映其經(jīng)濟(jì)情況，減輕住房保障管理機(jī)構(gòu)的審核成本，確保住房保障資源的合理有效使用。加大法律處罰力度，保證住房保障的公平。對于捏造事實(shí)、故意隱瞞收入和財(cái)產(chǎn)，騙取住房保障補(bǔ)貼和住房的，應(yīng)重點(diǎn)打擊，依法追究其刑事責(zé)任并承擔(dān)經(jīng)濟(jì)賠償。

4 完善住房公積金制度

隨著社會(huì)的變化，現(xiàn)行的《住房公積金繳交辦法》已經(jīng)不適合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，應(yīng)該對其重新規(guī)定。

4.1 擴(kuò)大住房公積金的繳交范圍

(1)重新規(guī)定住房公積金的繳交范圍

將進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工和城市自謀職業(yè)者納入住房公積金繳交范圍，使其享受到住房公積金制度的低息購房貸款，解決其住房問題。為進(jìn)城農(nóng)民工建立住房公積金制度，有利于改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口，推進(jìn)城市化進(jìn)程，使進(jìn)城農(nóng)民工享受到改革和發(fā)展帶來的成果，有利于農(nóng)民工盡快融入城市，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

(2)降低住房公積金的征繳比例

國家應(yīng)該修改《住房公積金管理?xiàng)l例》，明確規(guī)定職工和單位的住房公積金的最低和最高繳存比例，使住房公積金真正發(fā)揮作用。降低住房公積金的繳存比例，可以減輕經(jīng)濟(jì)效益不好的企業(yè)和收入較低的職工的經(jīng)濟(jì)壓力，使他們享受到住房公積金的優(yōu)越性。

4.2 改革住房公積金使用辦法

嚴(yán)格規(guī)定住房公積金的使用范圍，將重點(diǎn)向繳納住房公積金的廣大中等和低收入家庭傾斜，僅對定第一套房購買者發(fā)放住房公積金貸款。住房公積金管理機(jī)構(gòu)要將各地的結(jié)余住房公積金及時(shí)結(jié)算，集中上存到國家的專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理運(yùn)作，增加住房公積金的收益。另外，縮小住房公積金的支取范圍。

對于支取本人住房公積金的，只允許對購買、建造第一套房自住的職工。凡不是購買首套房或者是不購買住房的職工，只能等到退休后或者是法律規(guī)定的其他情形才可以一次性支取其住房公積金。這樣才符合住房公積金制度建立的目的，使住房公積金制度為住房保障制度發(fā)揮更大的作用。

5 結(jié)語

建立健全住房保障法律制度是國家履行其住房保障義務(wù)的重要舉措，完善我國的住房保障制度并使其走上法制化的軌道，對于解決住房問題、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定有重要的現(xiàn)實(shí)意義。因?yàn)槲覈》勘Ｕ现贫鹊陌l(fā)展歷程比較短，所以住房保障法律制度還不完善。有關(guān)的住房保障法律制度建設(shè)現(xiàn)在也處于探索階段，本文以住房保障為切入點(diǎn)，從經(jīng)濟(jì)法的角度論述了我國的住房保障法律制度，要求強(qiáng)化政府職責(zé)，切實(shí)履行住房保障義務(wù)，對住房市場進(jìn)行適度干預(yù)，并對我國住房保障法律制度提出了一些筆者的見解。

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