安晨曦

（海南大學(xué)法學(xué)院，海南海口570228）

修憲背景下我國(guó)憲法典內(nèi)容結(jié)構(gòu)的完善
——以“憲法典宜規(guī)定哪些內(nèi)容”為視角

安晨曦

（海南大學(xué)法學(xué)院，海南?？?70228）

憲法典作為成文憲法國(guó)家政治文明的標(biāo)志，權(quán)威性與穩(wěn)定性是其內(nèi)在的根本要求。我國(guó)憲法的頻繁修改引起學(xué)界對(duì)“憲法應(yīng)該規(guī)定什么”這一應(yīng)然層面問(wèn)題的迫切思考。立足于應(yīng)然與實(shí)然兩種視角，以憲法內(nèi)容與保障人權(quán)目的之契合度以及對(duì)其穩(wěn)定性之影響為衡量標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)從刪除憲法序言中易于變遷的內(nèi)容、載入開(kāi)放性權(quán)利條款并取消公民義務(wù)條款、將兩院向人大報(bào)告工作制度及領(lǐng)土條款載入憲法等方面對(duì)我國(guó)憲法典的內(nèi)容結(jié)構(gòu)予以完善。

憲法內(nèi)容結(jié)構(gòu)；正當(dāng)性；制憲目的；穩(wěn)定性；完善建議

一、問(wèn)題的引入

我國(guó)自建國(guó)后共頒布了四部憲法，即五四憲法、七五憲法、七八憲法和八二憲法。現(xiàn)行八二憲法是依據(jù)中共十一屆三中全會(huì)確定的路線、方針、政策，在回顧和總結(jié)建國(guó)以來(lái)我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)之基礎(chǔ)上，并經(jīng)過(guò)全民討論通過(guò)的。為適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需求，使憲法達(dá)到穩(wěn)定性與適應(yīng)性的平衡，全國(guó)人大分別于1988年、1993年、1999年和2004年對(duì)現(xiàn)行憲法的個(gè)別條款進(jìn)行了修改與完善?？梢哉f(shuō)，我國(guó)憲法的優(yōu)越性和不足之處，在四部憲法及其修正案中都得到了充分的體現(xiàn)?！爸腥A人民共和國(guó)憲法是國(guó)家的根本法，是治國(guó)安邦的總章程，是保持國(guó)家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和長(zhǎng)治久安的法制基礎(chǔ)。實(shí)施證明，現(xiàn)行憲法是一部符合我國(guó)國(guó)情的好憲法，在國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)生活中發(fā)揮了極其重要的作用，保障了我國(guó)改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的順利進(jìn)行，應(yīng)該保持穩(wěn)定?！雹賲⒁?jiàn)《中國(guó)共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議公報(bào)》。我們?cè)诳隙ìF(xiàn)行憲法之先進(jìn)性及其對(duì)社會(huì)進(jìn)步發(fā)展所發(fā)揮的積極作用的同時(shí)，不得不反思從制定五四憲法開(kāi)始，一直到2004年八二憲法第四次修正案通過(guò)的五十多年中，為何立法機(jī)關(guān)立憲、修憲次數(shù)多達(dá)十余次，而且自1988年以來(lái)，八二憲法已有了31條修正案。［1］（P5）

我國(guó)如此頻繁的修憲在世界憲法史上是不多見(jiàn)的，但更深層次的思考在于“十一屆三中全會(huì)以后，不但國(guó)體、政體沒(méi)有變，就是國(guó)家總的路線、方針、目標(biāo)和任務(wù)都沒(méi)有變，為什么還要頻繁修改憲法呢……憲法到底應(yīng)該規(guī)定什么內(nèi)容？是不是把不應(yīng)規(guī)定的東西當(dāng)作憲法內(nèi)容加以規(guī)定了，把不是根本性的東西當(dāng)作根本寫進(jìn)了憲法?！保?］（P93）歷次對(duì)憲法的修改究竟修改了什么內(nèi)容，是增加還是刪除了憲法內(nèi)容，如果是增加了憲法內(nèi)容，這些內(nèi)容入憲的必要性又是什么？相反，又是基于何種理由而刪除了相關(guān)內(nèi)容。此些問(wèn)題歸根到底需要解決的是，我國(guó)憲法的內(nèi)容結(jié)構(gòu)究竟應(yīng)當(dāng)由哪些內(nèi)容構(gòu)成，哪些內(nèi)容可以或應(yīng)當(dāng)載入憲法，哪些內(nèi)容不應(yīng)該納入憲法。基于對(duì)這些問(wèn)題的考慮，筆者將從憲法典的序言、公民基本權(quán)利和義務(wù)、國(guó)家機(jī)構(gòu)等幾個(gè)方面予以研究論證，以期能對(duì)完善我國(guó)現(xiàn)行憲法提出些許建議。

二、應(yīng)然與實(shí)然憲法文本的分析

法作為一系列社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、心理、道德等多因素的綜合產(chǎn)物，既包含著理想的成分，亦包含著現(xiàn)實(shí)成分。法的這種理想狀態(tài)，亦即法應(yīng)當(dāng)是什么，指的是法的應(yīng)然；法的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)，即法實(shí)際是什么，指的是法的實(shí)然?！叭魏我徊恐贫ǚ?，都存在‘法實(shí)際是什么’和‘法應(yīng)當(dāng)是什么’這一問(wèn)題”。［3］（P26）憲法作為法律的一種，同樣存在憲法應(yīng)該規(guī)定什么，而實(shí)際規(guī)定了什么的問(wèn)題。具體到我國(guó)憲法，即我國(guó)憲法應(yīng)該規(guī)定哪些內(nèi)容，而作為我國(guó)成文憲法文本的八二憲法又實(shí)際規(guī)定了哪些內(nèi)容，這正是我們研究上述問(wèn)題的一個(gè)切入點(diǎn)。雖然法的應(yīng)然與實(shí)然之間存在著內(nèi)在的邏輯關(guān)系，但我們不能必然從“憲法實(shí)際規(guī)定了什么”來(lái)推導(dǎo)出“憲法應(yīng)當(dāng)規(guī)定什么”的必然結(jié)論。不過(guò)我們從實(shí)然的角度，即“憲法實(shí)際規(guī)定了什么”，分析包括五四憲法制定以來(lái)一直到八二憲法及其四個(gè)修正案的內(nèi)容，以及兼顧比較研究世界各國(guó)憲法文本的內(nèi)容，有助于我們對(duì)應(yīng)然和實(shí)然憲法內(nèi)容有一個(gè)整體的認(rèn)識(shí)，對(duì)現(xiàn)行不適當(dāng)內(nèi)容予以批判，推動(dòng)現(xiàn)實(shí)憲法向前發(fā)展。

（一）我國(guó)憲法四次修正內(nèi)容的共性

我國(guó)憲法的內(nèi)容包括五個(gè)部分，即：序言、總綱、公民基本權(quán)利和義務(wù)、國(guó)家機(jī)構(gòu)、國(guó)家標(biāo)志。筆者對(duì)現(xiàn)行憲法歷次修改、修正的內(nèi)容對(duì)比分析后，抽象出歷次修改、修正的重點(diǎn)內(nèi)容或共性、相似之處，即經(jīng)濟(jì)問(wèn)題是歷次憲法修改修正的重點(diǎn)內(nèi)容。詳言之，1988年憲法修正案全部是對(duì)經(jīng)濟(jì)制度問(wèn)題的修正，占修正內(nèi)容比重的100%；1993年憲法修正案共五條，其中有四條涉及到經(jīng)濟(jì)方面，占修正內(nèi)容比重的75%；1999年憲法修正案共六條，其中有三項(xiàng)涉及經(jīng)濟(jì)方面，占修正內(nèi)容比重的50%；2004年憲法修正案共有十一項(xiàng)，涉及經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的內(nèi)容有兩項(xiàng)，占修正內(nèi)容比重的18%。

（二）八二憲法四次修正的主要內(nèi)容

其一，我國(guó)八二憲法及其修正案均記載了經(jīng)濟(jì)制度變遷之成果，反映了我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的歷史發(fā)展進(jìn)程；其二，把黨的指導(dǎo)思想及基本主張規(guī)定于憲法中；其三，把“依法治國(guó)”載入憲法，實(shí)現(xiàn)了從人治到法治的轉(zhuǎn)變；其四，涉及國(guó)家機(jī)構(gòu)內(nèi)容的修改。主要包括地方各級(jí)人大的任期、全國(guó)人大的組成、國(guó)家主席的職權(quán)等內(nèi)容；其五，公民基本權(quán)利的內(nèi)涵不斷擴(kuò)大，當(dāng)然包括把黨和國(guó)家的一貫方針“尊重和保障人權(quán)”載入憲法等。

（三）世界成文憲法國(guó)家憲法文本內(nèi)容的比較

1．實(shí)然憲法文本的視角?！冻晌膽椃ū容^研究》是馬爾賽文對(duì)世界142部憲法文本比較研究的成果，其中涉及到“憲法包括哪些內(nèi)容”的問(wèn)題，具體包括：“（1）關(guān)于憲法自身的規(guī)定：特別是憲法的性質(zhì)、憲法在法律體系中的地位、修改的可能性及程序；（2）關(guān)于國(guó)家組織的規(guī)定：100%的憲法都規(guī)定了中央立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)，且絕大多數(shù)規(guī)定的是這些機(jī)關(guān)的組成，同時(shí)還規(guī)定了司法制度、選舉制度、代表制度；（3）關(guān)于法制的規(guī)定：憲法沒(méi)有涉及法治或法制，但卻包含了法律制度的一些方面，例如憲法自身的規(guī)定與普通法律的關(guān)系以及和國(guó)際性立法的關(guān)系；（4）關(guān)于公民權(quán)利和政治權(quán)利的規(guī)定?！保?］（P184）

2．近現(xiàn)代憲法文本的視角。近現(xiàn)代世界各成文憲法國(guó)家憲法文本的內(nèi)容雖不盡相同，但均可抽象出一些共性。一般而言，成文憲法文本內(nèi)容主要包括序言、總綱、公民基本權(quán)利與基本義務(wù)、國(guó)家機(jī)構(gòu)、憲法修改、違憲審查等。其中，近代憲法的內(nèi)容結(jié)構(gòu)主要表現(xiàn)為以對(duì)國(guó)家公權(quán)力的配置與控制為主，賦予和保障公民權(quán)利為輔的結(jié)構(gòu)；而現(xiàn)代憲法的內(nèi)容是在近代憲法內(nèi)容基礎(chǔ)上的發(fā)展，主要表現(xiàn)在公民權(quán)利內(nèi)容的逐步擴(kuò)張和在憲法中占據(jù)主導(dǎo)地位的加強(qiáng)。

三、憲法“應(yīng)當(dāng)規(guī)定哪些內(nèi)容”的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)

（一）憲法正當(dāng)性問(wèn)題

“憲法正當(dāng)性首先表現(xiàn)在憲法制定權(quán)的正當(dāng)性……也就是國(guó)家權(quán)力成立與組織的合法性”，“憲法正當(dāng)性同時(shí)表現(xiàn)為內(nèi)容的正當(dāng)性，即憲法規(guī)定的內(nèi)容要正確地反映一國(guó)的實(shí)際情況，包括歷史傳統(tǒng)、現(xiàn)實(shí)要求與權(quán)力平衡狀況?！保?］（P3）筆者暫且不論制憲權(quán)的正當(dāng)性問(wèn)題，就憲法內(nèi)容的正當(dāng)性而言，其要求在現(xiàn)實(shí)生活中憲法能夠得到民眾的普遍尊崇和有效執(zhí)行，亦即意味著“只要憲法沒(méi)有被大規(guī)模的改變或者被經(jīng)常地改變，我們就認(rèn)為憲法是被人們所認(rèn)可的，正當(dāng)?shù)?。反之，則說(shuō)明可接受性程度低，憲法的正當(dāng)性受到了挑戰(zhàn)。”“法國(guó)從1791年到1958年不到二百年的時(shí)間，憲法卻被修改了12次；新中國(guó)之后的憲法，大大小小也被修改了9次之多。這種頻繁地修改與改變憲法，恰好反映了憲法的可接受性程度低，或者說(shuō)憲法的正當(dāng)性程度不高。”［6］（P84）從這種意義上而言，憲法的正當(dāng)性又要求憲法的穩(wěn)定性有一定的保障。此外，有學(xué)者從憲法學(xué)的角度理解憲法的正當(dāng)性，認(rèn)為應(yīng)從人民性、科學(xué)性、實(shí)踐性、權(quán)威性四個(gè)方面進(jìn)行探究。［7］（P139）從上述學(xué)界對(duì)“憲法正當(dāng)性”研究的成果可以看出，應(yīng)然層面的憲法內(nèi)容實(shí)質(zhì)上與憲法的正當(dāng)性相契合，而憲法的正當(dāng)性又主要通過(guò)憲法的目的或者憲法的價(jià)值、憲法的穩(wěn)定性而間接予以證明。

（二）衡量與判定“哪些內(nèi)容應(yīng)納入憲法典”的標(biāo)準(zhǔn)

國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定憲法的目的，是我們研究和解決“哪些內(nèi)容應(yīng)當(dāng)載入憲法，哪些內(nèi)容不宜進(jìn)入憲法”的一個(gè)根本衡量標(biāo)準(zhǔn)。若沒(méi)有這樣一個(gè)評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，我們對(duì)于這一問(wèn)題的研究就只能停留在因人、因時(shí)、因地而異的狀態(tài)。正如有學(xué)者在論證“憲法是什么”這一命題時(shí)所言，“我們對(duì)憲法的解讀，應(yīng)該有一種歷史的觀念。你不能用近現(xiàn)代的這個(gè)經(jīng)典憲法，把它作為一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量或判斷別的憲法，或者說(shuō)某一個(gè)國(guó)家它有沒(méi)有憲法，或某一個(gè)國(guó)家的憲法是好的還是不好的。你不能用美國(guó)憲法為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量中國(guó)憲法，說(shuō)美國(guó)的憲法是如何如何之好，中國(guó)的憲法是如何如何的沒(méi)用，這個(gè)觀點(diǎn)我是不同意的?！保?］（P9）還有學(xué)者在研究憲法的結(jié)構(gòu)時(shí)指出，“英美法系各國(guó)憲法一般結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，少于六個(gè)部分，屬于結(jié)構(gòu)不完整憲法……大陸法系國(guó)家憲法結(jié)構(gòu)一般比較完整，屬于完整結(jié)構(gòu)憲法?！痹搶W(xué)者得出此結(jié)論無(wú)非是基于多數(shù)國(guó)家憲法或者現(xiàn)代憲法之標(biāo)準(zhǔn)，而多數(shù)的未必是合理的，現(xiàn)代的也未必就是優(yōu)越先進(jìn)的，這只能是作為一個(gè)參考因素，而不能將其作為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。

制定憲法的目的究竟是什么，學(xué)界的觀點(diǎn)也不盡一致。例如胡錦光教授在探討“憲法是什么”這一論題時(shí)指出，“憲法是一個(gè)最大的控權(quán)法，利用它去把國(guó)家權(quán)力控制起來(lái)……憲法的另外一個(gè)目的就是，憲法不僅僅是把國(guó)家權(quán)力控制起來(lái)，還要使得國(guó)家權(quán)力更為有效地、充分的行使，讓它用一種特殊的功能來(lái)達(dá)到保障人權(quán)的一種效果?！保?］（P7）蔡定劍教授在研究“關(guān)于什么是憲法”一文中認(rèn)為，“憲法是一種以專門調(diào)整政府與公民關(guān)系的法律，它以規(guī)定政府的組織、結(jié)構(gòu)、職權(quán)、行使職權(quán)的方式和公民的基本權(quán)利為主要內(nèi)容，以規(guī)范和限制政府的權(quán)力和保障公民的基本權(quán)利為目的?！保?］（P96）董和平先生則認(rèn)為，憲法的價(jià)值在于以民主的方式規(guī)范政治秩序，民主是衡量一部憲法是好是壞的唯一標(biāo)準(zhǔn)。［10］（P3）周葉中教授認(rèn)為“憲法所追求的根本理想，應(yīng)該在于不斷推動(dòng)社會(huì)政治關(guān)系的進(jìn)步，保護(hù)和增進(jìn)公民的自由和民主權(quán)利，逐步消除人們對(duì)國(guó)家的依附，最終在政治和社會(huì)生活上實(shí)現(xiàn)人民主權(quán)。這正是憲法的根本目的之所在?！保?1］（P152）筆者認(rèn)為，上述學(xué)者的觀點(diǎn)雖不盡一致，但不存在實(shí)質(zhì)性分歧，均表明了立法機(jī)關(guān)制定憲法的目的在于保障人權(quán)、自由和民主。

四、完善我國(guó)憲法典內(nèi)容結(jié)構(gòu)的建議

（一）刪除憲法序言中易于變遷的內(nèi)容

我國(guó)學(xué)界對(duì)憲法序言部分的研究主要集中于序言存在的必要性、序言應(yīng)當(dāng)包括的內(nèi)容、序言的法律效力等方面。從應(yīng)然憲法的角度分析，大多數(shù)學(xué)者對(duì)于憲法序言的必要性并無(wú)太大分歧，基本傾向于憲法應(yīng)當(dāng)有序言；從實(shí)然憲法文本的內(nèi)容看，我國(guó)四部憲法都有序言部分，而且在域外各成文憲法國(guó)家中，141部憲法中有序言的憲法有94部，［9］（P48）馬爾賽文的統(tǒng)計(jì)結(jié)果是67．6%的憲法有序言。［12］（P195）但憲法序言不夠簡(jiǎn)潔、明了、篇幅過(guò)長(zhǎng)是多數(shù)學(xué)者認(rèn)為的序言弊端。①我國(guó)現(xiàn)行憲法序言共13個(gè)自然段，1700余字，約占全文的10%。從其內(nèi)容來(lái)看，除最后一段關(guān)于憲法地位的規(guī)定外，其余都是圍繞國(guó)家自身展開(kāi)的，大體涉及歷史回顧、若干的重要政策等。因此，有學(xué)者建議回顧、描述歷史的部分，除第一自然段予以保留外，其他自然段可以大幅度精簡(jiǎn)或刪除，寫入歷史教科書(shū)中，不必規(guī)定在憲法里。［13］（P2）還有學(xué)者建議，有關(guān)階級(jí)斗爭(zhēng)的內(nèi)容應(yīng)予刪除，［14］（P4）因?yàn)檫@些內(nèi)容與保障人權(quán)的制憲目的沒(méi)有必然聯(lián)系。同時(shí)，序言應(yīng)當(dāng)是憲法最具穩(wěn)定性的部分，而從四部憲法序言的修改中可以看出，序言是我國(guó)憲法中變動(dòng)最頻繁、最不穩(wěn)定的部分。其中第七自然段從1993年到1999年，6年間就修正了兩次。因此，序言所累也是造成憲法頻繁修改的原因之一，為了維護(hù)憲法的穩(wěn)定性與最高權(quán)威性，即使我們不能像部分國(guó)家那樣取消序言，但至少應(yīng)當(dāng)對(duì)其內(nèi)容進(jìn)行鑒別判斷，刪除那些容易變遷的內(nèi)容。

（二）將兩院向人大報(bào)告工作制度載入憲法

人民法院和人民檢察院是我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)的重要組成部分。根據(jù)憲法規(guī)定，法院、檢察院（以下簡(jiǎn)稱兩院）、政府均由人大產(chǎn)生，向人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督。實(shí)踐中，兩院向人大報(bào)告工作是人大對(duì)兩院監(jiān)督的一項(xiàng)工作制度。而我國(guó)憲法只規(guī)定最高人民法院、最高人民檢察院對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)；地方各級(jí)人民法院對(duì)產(chǎn)生它的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，地方各級(jí)人民檢察院對(duì)產(chǎn)生它的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和上級(jí)人民檢察院負(fù)責(zé)。②參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)憲法》第128條、第133條。憲法并沒(méi)有規(guī)定兩院要向人大報(bào)告工作，只規(guī)定是“負(fù)責(zé)”，而兩院向人大報(bào)告工作是依據(jù)人民法院組織法、人民檢察院組織法和全國(guó)人大議事規(guī)則等法律規(guī)定。③《中華人民共和國(guó)人民法院組織法》第16條規(guī)定：“最高人民法院對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。地方各級(jí)人民法院對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作?！薄吨腥A人民共和國(guó)人民檢察院組織法》第10條規(guī)定：“最高人民檢察院對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。地方各級(jí)人民檢察院對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)和本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作?！薄吨腥A人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》第30條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)每年舉行會(huì)議的時(shí)候，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、國(guó)務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院向會(huì)議提出的工作報(bào)告，經(jīng)各代表團(tuán)審議后，會(huì)議可以作出相應(yīng)的決議?！倍胀⒎ú坏门c憲法相抵觸是立法的一個(gè)根本原則，此三項(xiàng)立法是否有違憲法規(guī)范或憲法精神？五四憲法、七五憲法、七八憲法在規(guī)定人大與兩院的關(guān)系時(shí)都規(guī)定兩院應(yīng)向人大負(fù)責(zé)并報(bào)告工作而為何八二憲法不再規(guī)定報(bào)告工作？八二憲法經(jīng)過(guò)四次修改，為何沒(méi)有對(duì)此作出回應(yīng)？此些問(wèn)題不得不引起我們對(duì)“報(bào)告工作制度”的反思。鑒于本文研究范圍的局限性，筆者只從我國(guó)憲法內(nèi)容的應(yīng)然角度，分析兩院向人大報(bào)告工作的制度是否應(yīng)當(dāng)載入憲法。

筆者認(rèn)為，憲法既然規(guī)定了兩院應(yīng)當(dāng)向人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)，而“負(fù)責(zé)”的形式可以是多樣化的，報(bào)告工作制度只是其向人大及其常委會(huì)“負(fù)責(zé)”的形式之一。我國(guó)憲法雖然沒(méi)有報(bào)告工作制度的規(guī)定，但實(shí)踐中兩院所作的工作報(bào)告并非是對(duì)憲法精神的違背（至于上述三部法律是否違背憲法規(guī)范筆者在此不做評(píng)價(jià)），因?yàn)槲匆?guī)定并不意味著對(duì)報(bào)告工作的完全否定或者說(shuō)不得報(bào)告工作。正如張友漁教授所言：“現(xiàn)行憲法沒(méi)有規(guī)定‘兩高’應(yīng)提出報(bào)告，不是憲法起草委員會(huì)遺漏，而是經(jīng)過(guò)考慮有意不作規(guī)定?！碑?dāng)時(shí)認(rèn)為“兩高”雖同國(guó)務(wù)院一樣，都是由全國(guó)人大產(chǎn)生、對(duì)它負(fù)責(zé)、受它監(jiān)督。但“兩高”的任務(wù)和工作都同作為全國(guó)人大執(zhí)行機(jī)關(guān)的國(guó)務(wù)院不同，不一定要硬性規(guī)定它們報(bào)告工作。在當(dāng)時(shí)情況下，“兩高”工作中，很少有重大問(wèn)題，何必硬性規(guī)定形式主義地作例行公事的報(bào)告呢？當(dāng)然，不作硬性規(guī)定，就等于說(shuō)可報(bào)告也可不報(bào)告，而不等于不可報(bào)告工作。在“兩高”自己認(rèn)為有必要報(bào)告或全國(guó)人大及其常委會(huì)要求他們報(bào)告時(shí)，就可以或應(yīng)當(dāng)報(bào)告?！保?5］（P525－526）筆者贊同上述觀點(diǎn)，并認(rèn)為我國(guó)憲法應(yīng)當(dāng)明確人大對(duì)兩院工作監(jiān)督的形式，或者說(shuō)兩院向人大負(fù)責(zé)的形式。鑒于兩院向人大報(bào)告工作已成為常態(tài)，憲法可以非強(qiáng)制性規(guī)范的形式對(duì)報(bào)告工作制度予以明確，但這并非意味著現(xiàn)實(shí)中有了常態(tài)的做法，我們的憲法就必須與其契合而加以規(guī)定，只是該制度的運(yùn)作在目前來(lái)說(shuō)是一種比較可行的監(jiān)督或負(fù)責(zé)形式，當(dāng)然不排除在條件成熟時(shí)創(chuàng)新出其他的制度或形式。同時(shí)，鑒于有些地方人大及其常委會(huì)否決“一府兩院”工作報(bào)告所引起的法律問(wèn)題，建議不宜對(duì)工作報(bào)告制度做強(qiáng)制性規(guī)定。

（三）載入開(kāi)放性權(quán)利條款并取消公民義務(wù)條款

憲法的核心價(jià)值在于通過(guò)對(duì)公民基本權(quán)利的確認(rèn)與保障，使憲法成為公民權(quán)利的保障書(shū)。有學(xué)者把憲法條文分為“實(shí)體法”和“程序法”兩部分，其中的“實(shí)體法”即指憲法有關(guān)公民基本權(quán)利的規(guī)范內(nèi)容。［16］（P140）

公民的基本權(quán)利是憲法賦予公民的最基本、最重要的權(quán)利，表明了公民的憲法地位，反映了國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利的相互關(guān)系，在整個(gè)權(quán)利體系中處于核心與基礎(chǔ)地位。正如蔡定劍教授所言：“如果說(shuō)憲法只規(guī)定一項(xiàng)內(nèi)容，那就是規(guī)定政府權(quán)力的范圍，國(guó)家機(jī)關(guān)的設(shè)立、組織及其職權(quán)，以及各國(guó)家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。如果憲法要規(guī)定兩項(xiàng)內(nèi)容，那就是規(guī)定公民享有的基本權(quán)利?！保?］（P95）同時(shí)，為了彰顯國(guó)家重視公民基本權(quán)利的價(jià)值取向，“國(guó)家機(jī)構(gòu)之前的公民權(quán)結(jié)構(gòu)”是大多數(shù)國(guó)家的憲法所采取的方式。對(duì)于如何完善公民的基本權(quán)利體系，學(xué)者們提出了不同的見(jiàn)解。有學(xué)者認(rèn)為，憲法不是政治綱領(lǐng)，不應(yīng)規(guī)定太過(guò)的積極權(quán)利；［17］（P26）還有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)憲法應(yīng)該對(duì)公民的遷徙自由權(quán)、罷工權(quán)予以確認(rèn)，并且應(yīng)當(dāng)構(gòu)建一個(gè)較為完善的公民基本權(quán)利體系。［18］（P78）另有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)增加一條對(duì)公民基本權(quán)利保護(hù)的概括性規(guī)定，即“法無(wú)禁止即自由”，憲法未作列舉性規(guī)定的權(quán)利，不能理解為公民無(wú)權(quán)享有，也不能認(rèn)為政府可以隨意剝奪，同時(shí)就公民基本權(quán)利的憲法規(guī)范本身而言，至少應(yīng)當(dāng)包含對(duì)權(quán)利的確認(rèn)、保障與限制三個(gè)方面，才具有完整性。［19］（P7）筆者認(rèn)為，雖然我國(guó)四部憲法中公民基本權(quán)利條款在不斷增加，但在實(shí)踐中有些權(quán)利是無(wú)法實(shí)施或兌現(xiàn)的。比如：憲法規(guī)定了國(guó)家尊重和保障人權(quán)，而在刑事案件中刑事被害人的權(quán)利又在多大程度上得到了保障呢？包括刑事被害人權(quán)利被遺忘在內(nèi)的種種現(xiàn)實(shí)表明，公民基本權(quán)利在實(shí)現(xiàn)過(guò)程中缺乏有力的制度保障。憲法不應(yīng)該是一個(gè)政治文件，它應(yīng)具有法律的一般特性，其中尤為重要的是可訴性，即可以通過(guò)訴訟的途徑得以實(shí)施。對(duì)社會(huì)民眾而言，更愿把憲法作為保護(hù)權(quán)利的手段，而不希望它是一種政治宣言。憲法的這一特性以及權(quán)利保護(hù)條款的激活要求在我國(guó)建立憲法訴訟制度。

我國(guó)憲法在社會(huì)中之所以沒(méi)有對(duì)社會(huì)民眾發(fā)生什么作用或影響，憲法的政治性過(guò)強(qiáng)且不具有可訴性是其原因之一?！皯椃☉?yīng)該是這樣一種法律，當(dāng)公民和社會(huì)組織的權(quán)利受侵害時(shí)，可通過(guò)社會(huì)的、行政的手段解決。如果認(rèn)為解決不當(dāng)，可訴諸法院，通過(guò)普通的司法訴訟解決。訴訟還有一審、二審救濟(jì)保障。如果在窮盡上述一切救濟(jì)手段以后，公民的基本權(quán)利還沒(méi)有得到保護(hù)時(shí)，而這種權(quán)利又是非常重要的涉及憲法保護(hù)的公民的基本權(quán)利時(shí)，公民最后可以求助于憲法的救助手段來(lái)保護(hù)自己。”［2］（P97）因此，關(guān)于公民的基本權(quán)利，由于人認(rèn)識(shí)能力的有限性、憲法本身的局限性以及基本權(quán)利內(nèi)容的發(fā)展性，立法者不可能在憲法文本中將應(yīng)當(dāng)受到保障的基本權(quán)利一一列舉。而未列舉的權(quán)利并不意味著公民不可以行使，正如美國(guó)憲法第九修正案所規(guī)定：“本憲法對(duì)某些權(quán)利的列舉，不得被解釋為否定或忽視由人民保留的其他權(quán)利?！惫窕緳?quán)利體系的構(gòu)建，不在于規(guī)定多少項(xiàng)公民的基本權(quán)利，而在于此些權(quán)利能夠通過(guò)何種制度來(lái)實(shí)現(xiàn)，使社會(huì)民眾真正領(lǐng)悟憲法究竟是干什么的，使憲法能為公民權(quán)利救濟(jì)提供最后的保護(hù)手段，可以作為司法機(jī)關(guān)維護(hù)正義的依據(jù)。

我國(guó)憲法的“人權(quán)條款”能否起到類似美國(guó)第九條修正案的權(quán)利源泉作用暫且不論，但至少應(yīng)當(dāng)在列舉重要權(quán)利的同時(shí)有這樣一個(gè)不斷接納新權(quán)利的條款，以保持公民基本權(quán)利體系的開(kāi)放性，同時(shí)也有利于避免頻繁修改憲法，以保持憲法持久的生命力和穩(wěn)定性。同時(shí)，從權(quán)利保障的角度而言，憲法訴訟制度應(yīng)當(dāng)成為我國(guó)憲法的重要制度納入憲法之中。

公民的義務(wù)是否應(yīng)當(dāng)在憲法中予以規(guī)定，學(xué)界也一直存在著激烈的爭(zhēng)議。從當(dāng)今世界各國(guó)憲法比較中可以看出，規(guī)范國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力和保障公民的基本權(quán)利構(gòu)成各國(guó)憲法基本的、必不可少的內(nèi)容，而對(duì)公民義務(wù)的規(guī)定則不在其列。馬克思曾說(shuō)“憲法是人權(quán)保障書(shū)?！倍袑幐俚闹赋觥皯椃ㄊ且粡垖憹M人民權(quán)利的紙?！蔽覈?guó)的憲法學(xué)教科書(shū)以及各類憲法學(xué)著作中均可以看到“憲法是公民權(quán)利的保障書(shū)”的闡述。筆者認(rèn)為，憲法作為一個(gè)以約束國(guó)家權(quán)力，而不是以要求公民履行義務(wù)為目的的法律，約束的對(duì)象應(yīng)是公權(quán)力或準(zhǔn)公權(quán)力，而不是普通公民，約束普通公民的只能是一般法律、法規(guī)。從憲法保障人權(quán)的價(jià)值目標(biāo)來(lái)考量，公民義務(wù)并非必須在憲法中予以規(guī)定，而且從實(shí)然的憲法義務(wù)內(nèi)容來(lái)看，由于憲法的特殊性，公民憲法義務(wù)中的絕大部分內(nèi)容都在其他部門法中予以規(guī)定，而且憲法義務(wù)并不總是直接發(fā)生效力，更多顯示的是其宣示性功能。國(guó)家要規(guī)范公民的行為，實(shí)現(xiàn)管理社會(huì)之目的，只要不違背憲法的規(guī)范可以制定任何法律來(lái)設(shè)定公民的義務(wù)，完全可以由普通法律規(guī)定的內(nèi)容不必在憲法中予以重復(fù)規(guī)定。而且諸如眾所周知、普法意義的公民義務(wù)也無(wú)規(guī)定的必要，如憲法第5條。①《中華人民共和國(guó)憲法》第5條：“任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)?！贝送猓瑧椃ㄖ屑热灰?guī)定了公民的義務(wù)，是否意味著公民應(yīng)當(dāng)承擔(dān)憲法責(zé)任？若肯定，那么在公民未履行憲法義務(wù)的情況下，是否意味著公民違憲呢？和違反普通法律應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任一樣，公民未履行憲法義務(wù)的法律后果是什么？而憲法并沒(méi)有像普通法律那樣設(shè)置有“法律責(zé)任”的內(nèi)容。規(guī)定了法律義務(wù)，而沒(méi)有設(shè)置違反義務(wù)的法律責(zé)任，那么憲法義務(wù)的規(guī)定只能是一個(gè)具有象征性或宣示性的擺設(shè)，發(fā)揮不了作為義務(wù)條款本身的作用。從這種意義上而言，憲法也不應(yīng)該規(guī)定公民義務(wù)。

（四）將領(lǐng)土條款納入憲法

領(lǐng)土是國(guó)家構(gòu)成的基本要素之一，我國(guó)憲法對(duì)國(guó)籍、國(guó)家主權(quán)都做了明確規(guī)定，雖然憲法中的部分條款也涉及到領(lǐng)土問(wèn)題，①參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)憲法》序言第九自然段：“臺(tái)灣是中華人民共和國(guó)的神圣領(lǐng)土的一部分。”第十二自然段：“……中國(guó)堅(jiān)持獨(dú)立自主的對(duì)外政策，堅(jiān)持互相尊重主權(quán)和領(lǐng)土完整、互不侵犯、互不干涉內(nèi)政、平等互利、和平共處的五項(xiàng)原則……”。但專門的領(lǐng)土條款卻一直未納入憲法之中。從世界各國(guó)的憲法文本來(lái)看，許多國(guó)家的憲法都對(duì)領(lǐng)土做了規(guī)定，以亞洲45個(gè)國(guó)家的憲法為例，有25部憲法明確規(guī)定了國(guó)家疆域，約占總數(shù)的56%，在歐洲42個(gè)國(guó)家中，有22部憲法明確規(guī)定了國(guó)家疆域，約占總數(shù)的53%。［20］（P93）領(lǐng)土是國(guó)家的重要因素，而憲法是規(guī)定國(guó)家制度和原則的法律，因此領(lǐng)土條款應(yīng)當(dāng)是憲法內(nèi)容的重要組成部分。

我國(guó)現(xiàn)行憲法未對(duì)領(lǐng)土問(wèn)題做出規(guī)定，是基于特定歷史條件下的特殊考慮。但是隨著國(guó)際局勢(shì)的復(fù)雜化，我國(guó)面臨的領(lǐng)土問(wèn)題也日益突出，如臺(tái)灣問(wèn)題、東海釣魚(yú)島問(wèn)題、南海問(wèn)題、“東突”“藏獨(dú)”組織分裂國(guó)家的活動(dòng)等等。因此，筆者建議借鑒域外憲法，將領(lǐng)土條款納入憲法并以?？钜?guī)定于總綱中，對(duì)歷史上的領(lǐng)土疆域范圍予以法律確認(rèn)，為上述領(lǐng)土問(wèn)題提供法律依據(jù)，同時(shí)也可以向世界宣示中國(guó)維護(hù)主權(quán)獨(dú)立、領(lǐng)土完整的態(tài)度、立場(chǎng)和決心。領(lǐng)土條款的內(nèi)容，筆者認(rèn)為至少應(yīng)當(dāng)包括領(lǐng)土的范圍以及領(lǐng)土的變更程序等。

五、結(jié)語(yǔ)

憲法作為人類社會(huì)發(fā)展之產(chǎn)物，隨社會(huì)的變遷而發(fā)展，且每一時(shí)代的憲法都有其鮮明的時(shí)代品格。憲法是一部以專門規(guī)范國(guó)家機(jī)構(gòu)與公民關(guān)系的法律，它以規(guī)定政府的組織、結(jié)構(gòu)、職權(quán)以及公民的基本權(quán)利等為主要內(nèi)容，是公民權(quán)利保障的最后手段。因此，憲法內(nèi)容結(jié)構(gòu)的建構(gòu)與設(shè)計(jì)，不僅僅是一個(gè)立憲或修憲的技術(shù)問(wèn)題，而應(yīng)以滿足公民的需求為價(jià)值目標(biāo)。從應(yīng)然與實(shí)然憲法的角度分析后可以看出，究竟將哪些內(nèi)容納入憲法典，應(yīng)當(dāng)以憲法的人權(quán)保障目標(biāo)或價(jià)值取向以及憲法最高法律效力所要求的自身穩(wěn)定性和權(quán)威性作為衡量或評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)未來(lái)修改憲法時(shí)應(yīng)當(dāng)據(jù)此為標(biāo)準(zhǔn)，并考慮吸納筆者提出的增刪建議對(duì)憲法典的內(nèi)容進(jìn)行必要的增加、刪減和調(diào)整，使內(nèi)容合理、結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽椃ú粩嗤苿?dòng)我國(guó)憲政事業(yè)向前發(fā)展。

［1］許崇德．共和國(guó)憲法六十年［J］．法學(xué)家，2009，（5）．

［2］蔡定劍．關(guān)于什么是憲法［J］．中外法學(xué)，2002，（1）．

［3］徐剛．論法及法律的應(yīng)然與實(shí)然［J］．貴州大學(xué)學(xué)報(bào)，2001，（4）．

［4］〔荷〕亨克·范·馬爾賽文，格爾·范·德·唐．成文憲法—通過(guò)計(jì)算機(jī)進(jìn)行的比較研究［M］．陳云生，譯．北京：北京大學(xué)出版社，2007．

［5］韓大元．略論憲法正當(dāng)性［J］．法學(xué)雜志，1995，（2）．

［6］陳馳．憲法正當(dāng)性的證明途徑［J］．甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)，2009，（9）．

［7］吳新平．憲法的正當(dāng)性問(wèn)題［A］．中國(guó)人民大學(xué)憲政與行政法治研究中心．憲政與行政法治演講集［C］．北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007．

［8］范進(jìn)學(xué)．憲法是什么（憲法學(xué)教授六人談）［J］．山東社會(huì)科學(xué)，2006，（8）．

［9］崔為中．憲法結(jié)構(gòu)的比較研究［J］．法學(xué)評(píng)論，1996，（1）．

［10］董和平．論憲法的價(jià)值及其評(píng)價(jià)［J］．當(dāng)代法學(xué)，1999，（2）．

［11］周葉中．憲法［M］．北京：北京大學(xué)出版社、高等教育出版社，2001．

［12］〔荷〕亨克·范·馬爾賽文，格爾·范·德·唐．成文憲法的比較研究［M］．陳云生，譯，北京：華夏出版社，1987．

［13］李金國(guó)．對(duì)《憲法》“序言”的修改建議［A］．2003年貴州省憲法法理學(xué)研究會(huì)年會(huì)論文集［C］．2003．

［14］馬嶺．對(duì)《憲法》“序言”和“總綱”的修改建議［J］．法律科學(xué)，2003，（4）．

［15］周旺生．立法研究（第4卷）［M］．北京：法律出版社，2004．

［16］許崇德．憲法［M］．北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，1999．

［17］張千帆．憲法不應(yīng)該規(guī)定什么［J］．華東政法學(xué)院學(xué)報(bào)，2005，（3）．

［18］王廣輝．論我國(guó)憲法典結(jié)構(gòu)的完善［J］．法商研究，2000，（5）．

［19］曾萍．憲法修改問(wèn)題研究綜述［J］．人大研究，2003，（9）．

［20］劉小冰．中國(guó)國(guó)家疆域的憲法定位［J］．學(xué)海，2004，（3）．

安晨曦（1982－），男，法學(xué)碩士，海南大學(xué)法學(xué)院助教，主要從事行政法學(xué)、行政訴訟法學(xué)研究。