■李樹榮 趙干球

專員辦在防控政府及金融債務(wù)風險中的職能作用分析
——基于歐美債務(wù)危機對財政影響的視角

■李樹榮 趙干球

從2008年開始，歐美國家發(fā)生一系列債務(wù)危機對世界政治經(jīng)濟產(chǎn)生重大影響，有關(guān)國家為復(fù)蘇經(jīng)濟投入大量財力，但收效甚微。中國為了保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快增長，實施積極財政政策，保持經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展態(tài)勢，但同時財政赤字和政府債務(wù)也逐年增加，2010年底地方政府債務(wù)已達10萬億元，超過當年全國財政收入規(guī)模。近年由于受房地產(chǎn)泡沫影響，銀行信貸風險加劇。如此大規(guī)模的政府債務(wù)和金融債務(wù)風險，對財政負面影響不可估量。對我國政府直接債務(wù)和隱性債務(wù)、金融風險的動態(tài)監(jiān)控特別是對各?。▍^(qū)）市的債務(wù)監(jiān)控很有必要。財政部可以充分利用專員辦的優(yōu)勢，結(jié)合專員辦的職能定位，明確賦予專員辦對地方債務(wù)和金融風險監(jiān)管職能，進行動態(tài)監(jiān)管，隨時了解、評估風險情況，及時向財政部提供債務(wù)風險情況及建議，保障國家財政安全和經(jīng)濟安全。

一、歐美債務(wù)危機對財政影響

（一）歐美債務(wù)危機情況

2001年，小布什接替比爾·克林頓入主白宮時，美國財政狀況健康，還頗有盈余。但到2005年1月，小布什連任時，美國國債為7.6萬億美元，而現(xiàn)任總統(tǒng)奧巴馬上任后已升至10.6萬億美元。 2008年金融危機后，經(jīng)濟急轉(zhuǎn)直下，稅收大受影響。奧巴馬敦促國會通過的7000億美元刺激計劃，將財政赤字推高至經(jīng)濟總產(chǎn)出的10%以上。2010年，國會預(yù)算辦公室(CBO)就已警告稱，到2021年，聯(lián)邦政府的債務(wù)總額可能達到美國經(jīng)濟年產(chǎn)值的100%，而到2035年，可能達到近190%。

2008年國際金融危機爆發(fā)以來，歐元區(qū)各國相繼出臺一系列經(jīng)濟刺激計劃。這些措施雖然有效地維持了歐元區(qū)金融市場穩(wěn)定，支持了歐元區(qū)經(jīng)濟復(fù)蘇，但同時也導(dǎo)致了歐元區(qū)各國，尤其是葡萄牙、愛爾蘭、意大利、希臘、西班牙五國政府資產(chǎn)負債表嚴重惡化，表現(xiàn)為國債占GDP比例和政府赤字占GDP比例大幅上升，成為歐債危機的導(dǎo)火索。1999-2009年間希臘每年財政赤字占GDP比例均遠超《馬約》3%的規(guī)定，造成財政支出負擔過重，財政入不敷出，政府無法有效利用國內(nèi)儲蓄為財政赤字融資，只能依靠發(fā)行外債，但到期無力償還債務(wù)，導(dǎo)致債務(wù)危機發(fā)生。

（二）歐美債務(wù)危機對財政影響

財政赤字是國家宏觀調(diào)控的重要手段，它能促進經(jīng)濟實現(xiàn)充分增長。全球金融危機爆發(fā)后，世界主要國家開展了大規(guī)模的經(jīng)濟刺激計劃，據(jù)估算，截至2010年底全球財政刺激方案規(guī)模達5萬億美元。但是，如果財政赤字規(guī)模過大，會引發(fā)國家信用危機。因此，許多國家都仿照歐盟規(guī)定，將一國財政赤字率的警戒線定在3%，超過3%就被視為存在財政風險。實際上，2009年，美國財政赤字總額已相當于美國國內(nèi)生產(chǎn)總值 （GDP） 的 10%， 愛爾蘭達14.3%，希臘13.6%，法國居中等水平，也達7.5%，財政風險極大。

二、中國當前財政赤字及債務(wù)情況對財政影響

目前來看，在我國，可能導(dǎo)致財政風險的因素有：國債，地方政府債務(wù)，金融企業(yè)債務(wù)等，其中國債是由國家按規(guī)定發(fā)行的，數(shù)據(jù)可控，但對地方政府債務(wù)，金融企業(yè)債務(wù)等債務(wù)，包括風險程度，可以說，數(shù)據(jù)掌握并不全面。

一方面，中國金融體系有風險，其中目前最大的風險就在于房產(chǎn)泡沫破滅的信貸風險。截至2011年6月末，全國主要金融機構(gòu)房地產(chǎn)貸款余額10.26萬億元，其中個人住房貸款余額6.26萬億元，這兩個指標都比2008年年底增長了1倍。房價上漲時，這些貸款風險自然隱蔽起來，但如果房價下跌，其風險有多高，目前難以測算。2008年雷曼兄弟的倒閉，并非是個體金融機構(gòu)的風險暴露，而在于某個金融環(huán)節(jié)流動性斷裂導(dǎo)致整個金融體系的崩塌。

根據(jù)國家審計署報告，截至2010年底，除54個縣級政府沒有政府性債務(wù)外，全國省、市、縣三級地方政府性債務(wù)余額共計10.7萬億元，其中：政府負有償還責任的6.71萬億元，占62.62%；擔保責任的2.34萬億元，占21.80%；可能承擔一定救助責任的1.67萬億元，占15.58%。

此外，地方政府融資平臺公司數(shù)量多，管理不規(guī)范。地方政府的一些債務(wù)并不反映在政府報表上，有些債務(wù)根本沒有記錄，如反映的地方政府一些招待費、汽車修理費等，政府這邊并沒有記賬，此類由政府官員簽單債務(wù)也不少，沒有統(tǒng)計在國家審計署上述審計報告數(shù)據(jù)之內(nèi)。

從上面反映的情況看，中國政府債務(wù)、金融債務(wù)風險已經(jīng)大量聚集，而且沒有一個準確統(tǒng)計數(shù)據(jù)，影響國家有關(guān)部門對財政風險狀況正確評估，對于國家政策層面正確制定經(jīng)濟政策是極其不利的。一旦爆發(fā)危機，從穩(wěn)定大局出發(fā)，國家財政必須拿出大量資金應(yīng)對解決，這些風險就會轉(zhuǎn)化為財政風險，危害極大，因此需采取措施及時預(yù)警。

三、對策建議

當前歐美債務(wù)危機，造成世界經(jīng)濟發(fā)展趨勢不確定性增加，我國經(jīng)濟也出現(xiàn)出口下滑的態(tài)勢，因此，在拉動內(nèi)需、增加消費的同時，也要控制好赤字，防止債務(wù)規(guī)模過大影響經(jīng)濟發(fā)展，進而因債務(wù)過重影響財政安全，造成社會經(jīng)濟的不穩(wěn)定，影響中國現(xiàn)代化進程。認為，應(yīng)結(jié)合財政部職能，明確財政專員辦對地方政府債務(wù)和金融債務(wù)進行動態(tài)性監(jiān)管的責任，掌握政府債務(wù)及或有債務(wù)情況，為國家經(jīng)濟決策提出建議。

（一）對各級地方政府債務(wù)進行經(jīng)常性監(jiān)管

根據(jù)國務(wù)院確定的財政部職能，財政部負責擬定和執(zhí)行政府國內(nèi)外債務(wù)管理的方針政策、規(guī)章制度和管理辦法，監(jiān)督財稅方針政策、法律法規(guī)的執(zhí)行情況。專員辦作為財政部派出機構(gòu)，理應(yīng)動態(tài)掌握各地債務(wù)情況，并對如何管理好債務(wù)問題提出意見建議，因此，建議財政部授權(quán)專員辦對上述債務(wù)進行經(jīng)常性監(jiān)管，通過調(diào)研、檢查，隨時了解分析各省市政府債務(wù)負擔情況。

（二）以出資人身份對銀行債務(wù)進行監(jiān)管

國內(nèi)金融市場方面，工、農(nóng)、中、建、交等五大國家控股銀行存貸市場份額占銀行業(yè)的絕大部分，其債務(wù)情況對國家經(jīng)濟影響很大，因此，財政部門有必要及時了解五大銀行債務(wù)情況。目前，財政部履行金融政策制定者和出資人角色，財政部可以授權(quán)專員辦對金融企業(yè)債務(wù)情況進行監(jiān)管。

1、通過績效工資考核管理層薪酬發(fā)放、公用經(jīng)費開支來控制、掌握銀行經(jīng)營情況。財政部印發(fā)了《金融類國有及國有控股企業(yè)績效評價暫行辦法》（財金[2009]3號）的通知，財政部可以授權(quán)專員辦通過對各省分行績效工資考核，對管理層薪酬發(fā)放、公用經(jīng)費開支情況進行監(jiān)管。通過監(jiān)管，解決金融高管高工資、三公經(jīng)費開支過大等當前社會反映熱點問題，另外也可以掌握銀行經(jīng)營情況，制定相應(yīng)政策，保持金融企業(yè)正常健康發(fā)展。

2、向五大國有控股銀行省級分行派出獨立董事代表，了解銀行經(jīng)營情況，對制定金融財稅重大政策發(fā)表意見。財政部已經(jīng)向五大國有控股銀行派出獨立董事。國有及國有控股銀行與一般上市公司不一樣，對國計民生影響重大，財政部作為金融政策制定者或出資人，獨立董事工作應(yīng)當加強，不能削弱。專員辦作為派出機構(gòu)，也應(yīng)派員進駐各省級分行，在財政部統(tǒng)一部署下對金融企業(yè)執(zhí)行國家重大方針政策進行監(jiān)督，或?qū)Σ粐栏駡?zhí)行國家政策方面進行干預(yù)，不能因為有些看法不一致就放松對銀行監(jiān)管，導(dǎo)致國家政策得不到全面貫徹執(zhí)行。

財政部駐廣西專員辦）