合武鐵路安徽有限公司 竇德勇

一、合資鐵路的建設(shè)歷程和發(fā)展現(xiàn)狀

合資鐵路一般指鐵道部與地方政府、企業(yè)或其他投資者合資建設(shè)和經(jīng)營(yíng)的鐵路，包括規(guī)范改制的鐵路支線有限責(zé)任公司或股份有限公司。目前地方股東一般以其管轄范圍內(nèi)征遷作為對(duì)合資鐵路的出資。根據(jù)國(guó)家管理相關(guān)規(guī)范，需要按照現(xiàn)代企業(yè)制度成立合資鐵路公司，作為合資鐵路建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理法人。

合資鐵路打破了多年來我國(guó)鐵路建設(shè)投資主體單一的局面，調(diào)動(dòng)了中央和地方兩個(gè)積極性，拓寬了籌資渠道，鐵路建設(shè)初步形成了投資主體多元化的格局。

（一）“七五”期間，是探索起步階段。在改革開放方針指引下，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)，鐵路成為制約國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的“瓶頸”。一些省、市、自治區(qū)政府為發(fā)展經(jīng)濟(jì)而修建鐵路的愿望十分迫切，這是合資鐵路建設(shè)的良好機(jī)遇。上個(gè)世紀(jì)80年代初期，廣西壯族自治區(qū)政府與鐵道部共同探索，通過合作的途徑建設(shè)南防鐵路，出現(xiàn)了合資建路的雛形?！捌呶濉蹦┢?，在三茂鐵路建設(shè)中，廣東省政府與鐵道部合作，組建了三茂鐵路公司，共同出資建成了我國(guó)第一條中央與地方合資的鐵路。

（二）“八五”期間，是快速發(fā)展階段。1991年，國(guó)家計(jì)委、鐵道部在廣東省聯(lián)合召開了全國(guó)合資鐵路工作會(huì)議，肯定了合資鐵路發(fā)展的方向。1992年，國(guó)務(wù)院對(duì)合資鐵路建設(shè)提出了“統(tǒng)籌規(guī)劃、條塊結(jié)合、分層負(fù)責(zé)、聯(lián)合建設(shè)”的方針，并頒發(fā)了《關(guān)于發(fā)展中央和地方合資建設(shè)鐵路意見的通知》，明確指出：“修建合資鐵路是對(duì)傳統(tǒng)的建設(shè)和管理體制一大突破，是深化鐵路改革的一條新路”，“國(guó)家對(duì)合資鐵路實(shí)行特殊運(yùn)價(jià)，并給予其他必要的優(yōu)惠政策”。這有力地推進(jìn)了合資鐵路的發(fā)展。這一時(shí)期，先后有達(dá)成、廣大、廣梅汕、邯濟(jì)、合九、石長(zhǎng)、橫南、金溫等13個(gè)合資鐵路項(xiàng)目開工建設(shè)。

（三）“十一五”期間是大規(guī)模發(fā)展階段。“十一五”期間，一大批合資高速鐵路正在建設(shè)之中，合寧、合武、武廣、滬寧、滬杭、京滬線鐵路相繼建成并投產(chǎn)，高速鐵路建設(shè)取得突出成就，鐵路新客站和綜合配套設(shè)施建設(shè)有序推進(jìn)，創(chuàng)造多項(xiàng)世界一流水平。高速鐵路技術(shù)達(dá)到世界一流水平，機(jī)車車輛技術(shù)達(dá)到世界一流水平，高原鐵路技術(shù)達(dá)到世界一流水平，重載運(yùn)輸技術(shù)達(dá)到世界一流水平。

（四）合資鐵路發(fā)展現(xiàn)狀。合資建設(shè)鐵路，是在中國(guó)改革開放后出現(xiàn)的新事物。對(duì)于中國(guó)鐵路建設(shè)和管理，建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的新體制，是一種有益的探索。

截至2011年末，共組建合資鐵路公司達(dá)180余家，建設(shè)規(guī)模達(dá)5萬多公里，投資總額近4萬億元，資本金近2萬億元，吸引社會(huì)資本協(xié)議出資6500億元。目前已有50多家鐵路控股的合資公司投入運(yùn)營(yíng)，合資鐵路的運(yùn)營(yíng)里程超過1萬多公里、占全國(guó)路網(wǎng)總里程十分之一。合資鐵路已成為我國(guó)鐵路網(wǎng)的重要組成部分，成為鐵路運(yùn)輸體系中一支重要力量，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)、地方經(jīng)濟(jì)以及鐵路自身的發(fā)展做出了應(yīng)有的貢獻(xiàn)。有效地緩解鐵路運(yùn)力與運(yùn)能的不足，有力促進(jìn)國(guó)家和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

二、合資鐵路建設(shè)資金管理中存在的問題

一直以來，鐵路建設(shè)以及合資鐵路建設(shè)資金來源都是采用國(guó)家財(cái)政投資、鐵路建設(shè)基金和銀行貸款作為鐵路建設(shè)資金的主要來源，資金缺口大、融資渠道窄，融資數(shù)量有限，嚴(yán)重束縛了鐵路的發(fā)展，成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”。上世紀(jì)90年代后，在國(guó)家大力支持下，鐵路行業(yè)按照“政府主導(dǎo)、多元化投資、市場(chǎng)化動(dòng)作”的運(yùn)作模式，不斷拓展合資鐵路投融資渠道，鼓勵(lì)和支持地方政府財(cái)政資金、法人資本、民營(yíng)資本等多種資金進(jìn)入鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，大力發(fā)展合資建設(shè)鐵路。

合資鐵路公司在鐵道部、合資股東方、沿線地方政府通力合作和積極協(xié)助下，積極籌措建設(shè)資金，管好、用好建設(shè)資金，規(guī)避資金風(fēng)險(xiǎn)、確保合資鐵路建設(shè)資金安全，努力提高合資公司投資效益，達(dá)到社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的共同提升。在實(shí)踐中，合資鐵路建設(shè)資金管理也面臨著一些困難，影響了合資鐵路建設(shè)的順利進(jìn)行，降低了地方股東對(duì)合資建設(shè)鐵路的信心和積極性，影響鐵路建設(shè)的融資環(huán)境和大規(guī)模鐵路建設(shè)。

（一）建設(shè)期資金籌集規(guī)模大、難度高。鐵路屬于資金密集型投入行業(yè)，建設(shè)一條鐵路的投資規(guī)模非常龐大，如京滬高速鐵路投資額達(dá)2200億元，平均每公里建設(shè)成本約1.7億。目前，合資鐵路的建設(shè)模式基本上實(shí)行項(xiàng)目法人制，國(guó)家發(fā)改委對(duì)鐵路項(xiàng)目資本金的批復(fù)一般只占國(guó)家對(duì)項(xiàng)目可行性研究批復(fù)總投資的50%，甚至更低，其余由合資鐵路公司負(fù)責(zé)籌集債務(wù)性資金。在國(guó)家財(cái)力不足、銀根收緊的情況下，投資規(guī)模之巨、債務(wù)性資金比例之高，讓合資鐵路籌資壓力倍增，顯示出合資鐵路資金籌集難度非常大。

（二）招投標(biāo)不夠規(guī)范，不利于投資控制和資金籌集供應(yīng)。在工程實(shí)施過程中，由于工期緊張，部分鐵路工程項(xiàng)目（包括很多合資鐵路）未等施工圖設(shè)計(jì)到位就根據(jù)初步設(shè)計(jì)組織招標(biāo)（有些項(xiàng)目更早，甚至在初設(shè)批復(fù)前招標(biāo)），這就與建設(shè)程序有關(guān)規(guī)定相悖（如鐵道部規(guī)定，客運(yùn)專線必需根據(jù)施工圖組織招標(biāo)），而且由于初步設(shè)計(jì)深度有限，與施工圖設(shè)計(jì)存在較大差異，與施工單位簽訂合同均為開口合同，投資控制風(fēng)險(xiǎn)基本由建設(shè)單位承擔(dān)，帶來資金籌集、使用的困難，在施工補(bǔ)充合同未調(diào)整到位情況下容易造成超合同支付工程款。目前，未按照工程招標(biāo)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行招標(biāo)，一是直接組織施工單位施工，不進(jìn)行工程招投標(biāo)；二是把工程項(xiàng)目進(jìn)行分解，逃避工程招標(biāo)規(guī)定，躲避監(jiān)管。

根據(jù)《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》必須實(shí)行招投標(biāo)：①施工單項(xiàng)合同估算價(jià)在200萬元人民幣以上的；②重要設(shè)備、材料等貨物的采購(gòu)，單項(xiàng)合同估算價(jià)在100萬元人民幣以上的；③勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等服務(wù)的采購(gòu)，單項(xiàng)合同估算價(jià)在50萬元人民幣以上的；④單項(xiàng)合同估算價(jià)低于第①②③項(xiàng)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，但項(xiàng)目總投資額在3000萬元人民幣以上的。

（三）初步設(shè)計(jì)概算偏低，影響項(xiàng)目資金周轉(zhuǎn)。鐵路建設(shè)項(xiàng)目周期較長(zhǎng)，鐵路基本建設(shè)項(xiàng)目一般是從預(yù)可研、可研、初步設(shè)計(jì)，到施工圖設(shè)計(jì)、工程招投標(biāo)等程序，等到項(xiàng)目真正開工建設(shè)時(shí)，會(huì)發(fā)現(xiàn)鐵路初步設(shè)計(jì)概算偏低，另外由于中國(guó)經(jīng)濟(jì)近年來的飛躍發(fā)展、物價(jià)上漲更加劇了這一現(xiàn)象，初步設(shè)計(jì)概算偏低現(xiàn)象也就屬于正常情況了。如合武鐵路建設(shè)項(xiàng)目，編制初步設(shè)計(jì)概算時(shí)參考的是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)物價(jià)水平2000年價(jià)格水平作為基期，2003年價(jià)格水平作為編制期，材料以及人工價(jià)格與工程實(shí)施時(shí)期的價(jià)格差距太大，大宗材料屬于賣方市場(chǎng)，必須款到發(fā)貨。在實(shí)際執(zhí)行中，投資計(jì)劃的下達(dá)根據(jù)已經(jīng)批準(zhǔn)的概算總額分批下達(dá) （資本金與貸款配比下達(dá)），由于材料價(jià)差部分概算資金調(diào)整部分不能及時(shí)下達(dá)，造成無法及時(shí)計(jì)價(jià)，從而影響工程施工和建設(shè)資金的支付。

（四）設(shè)計(jì)變更多，給鐵路建設(shè)資金的籌集、配置帶來不確定性，增加財(cái)務(wù)籌集資金難度。合資鐵路尤其是客運(yùn)專線，“高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求”，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)一般高于國(guó)家初步設(shè)計(jì)批復(fù)，造成后期變更設(shè)計(jì)多。如合武鐵路自開工以來經(jīng)歷了隧道設(shè)計(jì)變更、橋梁樁基混凝土等級(jí)變化、六安古墓保護(hù)區(qū)改線等47個(gè)重大I類變更，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)家可研批復(fù)時(shí)速200公里變更為時(shí)速250公里以上，工期也由4年改為3年半，另外由于設(shè)計(jì)深度不夠甚至存在差、錯(cuò)、漏、碰現(xiàn)象，引起項(xiàng)目實(shí)施過程中大量的II類、III類變更設(shè)計(jì)。由于Ⅰ類設(shè)計(jì)變更概算調(diào)整批復(fù)不及時(shí)，造成合資公司無法及時(shí)籌集到相應(yīng)的建設(shè)資金；同時(shí)，施工單位因無法及時(shí)對(duì)一些設(shè)計(jì)變更產(chǎn)生的已完工程計(jì)價(jià)并取得結(jié)算資金，墊付大量的資金，甚至拖欠了部分民工工資，不但影響了工程整體施工進(jìn)度，而且造成了不穩(wěn)定因素，造成后期影響單位工程決算。

（五）地方股東資本金不能按計(jì)劃及時(shí)、足額到位，影響項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度。由于鐵路對(duì)于推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的發(fā)展重要貢獻(xiàn)，“1小時(shí)經(jīng)濟(jì)生活圈”、“2小時(shí)經(jīng)濟(jì)生活圈”對(duì)于鐵路沿線公共設(shè)施的配置，加速人才、物質(zhì)的流動(dòng)，信息的大量交換，城市產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的更新?lián)Q代，刺激資源和技術(shù)的快速傳播，從而帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此地方各級(jí)政府對(duì)推進(jìn)和參與鐵路建設(shè)均有一定的積極性，不僅在規(guī)劃選址、征地拆遷方面給予大力支持與配合，還投入大量資金合資參與鐵路建設(shè)。按照合資公司各合資方制定公司章程，各出資方應(yīng)及時(shí)足額履行出資義務(wù)。由于受到財(cái)力、投資計(jì)劃調(diào)整、預(yù)算安排、融資能力等影響，地方股東資金往往不能按照協(xié)議約定、投資計(jì)劃和建設(shè)進(jìn)度要求及時(shí)、足額到位，甚至出現(xiàn)了不嚴(yán)格按照協(xié)議約定的出資方式撥付建設(shè)資金的現(xiàn)象 （如將公司合同章程約定的現(xiàn)金出資未通過合資公司而直接撥付給地方征地拆遷部門的現(xiàn)象）。

（六）銀行等金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對(duì)鐵路建設(shè)貸款資金控制。近年來，國(guó)家實(shí)施積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策,加大了宏觀調(diào)控力度,采取眾多措施抑制通貨膨脹。受此影響,全國(guó)基建規(guī)模投入放緩,特別是鐵路建設(shè)項(xiàng)目資金壓力驟然加劇,為此鐵道部對(duì)建設(shè)工程計(jì)劃和進(jìn)度進(jìn)行了重大調(diào)整,大量新建或在建項(xiàng)目停工或緩建,給鐵路工程建設(shè)項(xiàng)目資金的籌集和配置造成很大的影響，同時(shí)也給鐵路施工企業(yè)帶來前所未有的壓力,企業(yè)前期投入的資源不可避免地出現(xiàn)部分浪費(fèi)和損失,息工待工損失的不斷擴(kuò)大,農(nóng)民工工資得不到保障，造成很大的不安定因素。

三、資金困難原因分析

綜合對(duì)以上問題產(chǎn)生的分析，主要有以下幾個(gè)方面原因：

（一）項(xiàng)目前期工作不夠細(xì)致，造成投資概算總額不斷變化，給項(xiàng)目建設(shè)資金籌集帶來不確定性。如征地拆遷等前期工作量、建筑材料調(diào)查不細(xì)致，線路走向方案等外部環(huán)境調(diào)查研究不深入，地質(zhì)鉆探的深度和密度不夠等，造成投資概算不準(zhǔn)，引起施工過程中大量的設(shè)計(jì)變更，造成項(xiàng)目最終投資總額較設(shè)計(jì)概算變化較大，留下風(fēng)險(xiǎn)隱患。如合武鐵路項(xiàng)目，由于前期調(diào)查不細(xì)致，造成六安古墓保護(hù)區(qū)改線，線路走向發(fā)生變化，增加投資4058萬元。

（二）前期決策缺乏前瞻性，造成工程實(shí)施過程中技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、工期變化、線路方案的不頻繁調(diào)整，引起項(xiàng)目投資不斷地變化。如合武鐵路項(xiàng)目，可行性研究費(fèi)用87.17億元，鐵道部批復(fù)核備概算、修改初步設(shè)計(jì)為92.27億元，因征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高以及多次重大設(shè)計(jì)變更、金寨站房規(guī)模擴(kuò)大等原因引起概算不斷變化，最后概算清理批復(fù)達(dá)117.17億元，超過初設(shè)概算27%，約為24.9億元。

（三）資金款源配置在合資鐵路項(xiàng)目不夠科學(xué)。權(quán)益性資金比例過低，一般最多為可研批復(fù)總投資50%，且對(duì)工程后期增加投資部分的一般是由債務(wù)性資金解決，造成合資鐵路資本金比例過低，債務(wù)負(fù)擔(dān)過重，存在巨大的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。合資鐵路開通運(yùn)營(yíng)初期，收入能力不足，另外又要承擔(dān)巨額還本付息支出，造成資金緊張，財(cái)務(wù)困難。

（四）機(jī)制不完善，致使投資計(jì)劃調(diào)整下達(dá)不及時(shí)。

鐵路行業(yè)主管部門批復(fù)較為遲緩，概算不能及時(shí)反映項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)際情況，材料價(jià)格、人工費(fèi)用價(jià)差不能及時(shí)得到調(diào)整，變更設(shè)計(jì)、概算清理批復(fù)不及時(shí)，容易造成建設(shè)過程中資金不能有效銜接、驗(yàn)工計(jì)價(jià)不及時(shí)，造成投資完成不真實(shí)、超付工程款等問題。

四、強(qiáng)化建設(shè)資金管理的建議和主要對(duì)策措施

為應(yīng)對(duì)建設(shè)資金緊張的實(shí)際情況，合資鐵路公司應(yīng)加強(qiáng)資金籌劃，積極拓展融資渠道，采取一切可能的措施，既要做到確保項(xiàng)目建設(shè)資金供應(yīng)，更要保證建設(shè)資金的絕對(duì)安全和規(guī)范使用。

（一）加強(qiáng)項(xiàng)目前期工作的介入，提高概算編制的科學(xué)性和合理性。概算是投資控制的關(guān)鍵。一是要加強(qiáng)與工程設(shè)計(jì)、勘測(cè)部門的聯(lián)系，加大前期工作力度和深度，把前期工作特別是征地拆遷工作量調(diào)查、地質(zhì)勘探等做深、做細(xì)；二是加強(qiáng)合作和交流，項(xiàng)目建設(shè)單位要與設(shè)計(jì)單位一道共同搞好項(xiàng)目設(shè)計(jì)工作，強(qiáng)化設(shè)計(jì)審核審查，確保設(shè)計(jì)的科學(xué)性和概算的準(zhǔn)確性；三是要穩(wěn)定項(xiàng)目技術(shù)方案，把好線路選址、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)計(jì)項(xiàng)目不能存在漏、差、錯(cuò)項(xiàng)，減少建設(shè)過程中的設(shè)計(jì)變更，減少項(xiàng)目投資概算變化，提高概算編制水平。

（二）優(yōu)化、提高合資鐵路公司項(xiàng)目資本金比例。優(yōu)化資金結(jié)構(gòu)對(duì)于合資公司建設(shè)資金籌集提供保證，也為其今后的經(jīng)營(yíng)發(fā)展創(chuàng)造條件，可盡量增加公司權(quán)益性資金，減少債務(wù)性融資額度，從而減少投資成本，降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)公司未來償債能力。

（三）加強(qiáng)過程管理，嚴(yán)格投資控制。財(cái)務(wù)人員要主動(dòng)介入到建設(shè)過程中去，掌握第一手資料，充分履行資金監(jiān)督職能。一是加強(qiáng)和規(guī)范合同管理，通過合同有效化解投資控制風(fēng)險(xiǎn)；二是要嚴(yán)格驗(yàn)工計(jì)價(jià)管理，嚴(yán)格規(guī)范控制過程中的投資，要充分發(fā)揮審價(jià)等中介機(jī)構(gòu)的作用，確保投資真實(shí)、準(zhǔn)確、規(guī)范，杜絕虛、假、冒驗(yàn)問題。三是在過程中要多和審價(jià)、審計(jì)單位溝通，防范風(fēng)險(xiǎn)。

（四）多渠道籌措資金，確保項(xiàng)目建設(shè)資金需求。一是在資金籌集過程中，堅(jiān)持先使用權(quán)益性資金，后使用債務(wù)性資金的原則，減少資金成本支出，降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。二是加大協(xié)調(diào)、溝通力度，特別是督促地方資金及時(shí)、足額到位。促進(jìn)其嚴(yán)格履行公司發(fā)起人協(xié)議和公司章程、股東大會(huì)決議，及時(shí)、足額、規(guī)范撥付各類建設(shè)資金；三是要盡量使用鐵道部統(tǒng)借統(tǒng)還債務(wù)性資金（利率較低，鎖定風(fēng)險(xiǎn)）；四是要加強(qiáng)與銀行等金融機(jī)構(gòu)的聯(lián)系與溝通，在不影響資金銜接的前提下，注意“長(zhǎng)短結(jié)合”，盡量使用短期周轉(zhuǎn)借款，減少借款利息支出，積極籌劃確保債務(wù)性資金的及時(shí)落實(shí)和建設(shè)資金的有效銜接，避免資金斷鏈，影響工程建設(shè)順利進(jìn)行；五是妥善安排銀行借款提款時(shí)機(jī)，大力壓縮月末資金余額，提高資金使用效率，降低資金成本。六是積極研究，對(duì)于臨時(shí)閑置的工程建設(shè)資金在銀行開展七天通知存款、臨時(shí)定期存款有效措施的探索，沖減貸款利息，節(jié)約建設(shè)成本支出。

（五）強(qiáng)化建設(shè)資金監(jiān)管，確保資金安全和使用規(guī)范。一是要完善內(nèi)部控制制度建設(shè)，使資金安全監(jiān)控監(jiān)管工作制度化、規(guī)范化；二是嚴(yán)格執(zhí)行賬戶審批開立制度，與銀行簽訂資金監(jiān)管協(xié)議；三是堅(jiān)持大額資金使用聯(lián)簽制度，資金流向監(jiān)管制度，保證對(duì)施工單位資金使用的檢查，確保建設(shè)資金安全，對(duì)資金流轉(zhuǎn)全過程控制；四是嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目概算和投資計(jì)劃，嚴(yán)格履行各項(xiàng)合同、協(xié)議，按合同支付建設(shè)資金；五是設(shè)立農(nóng)民工工資專戶，保證資金安全，保持穩(wěn)定團(tuán)結(jié)和社會(huì)和諧。確保項(xiàng)目建設(shè)資金的管理和使用的規(guī)范，是合資鐵路建設(shè)順利進(jìn)行的保證。

五、結(jié)束語

當(dāng)前，合資鐵路新一輪建設(shè)高潮又將全面地展開，現(xiàn)場(chǎng)建設(shè)資金需求巨大，資金流動(dòng)極為頻繁，如何管好資金，確保建設(shè)資金安全，滿足國(guó)民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展需要，滿足地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，滿足人民大眾出行的需要，任務(wù)艱巨、責(zé)任重大。對(duì)此，鐵路建設(shè)工作者一定要有充分的思想認(rèn)識(shí)，在科學(xué)發(fā)展觀的正確指引下，以強(qiáng)烈的政治責(zé)任心、歷史使命感和現(xiàn)實(shí)緊迫性，進(jìn)一步認(rèn)清形勢(shì)，強(qiáng)化建設(shè)資金管理，積極拓展融資渠道，為建設(shè)世界一流鐵路提供有力的后勤保障。

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