■羅道勝

新形勢下基層財政監(jiān)督機(jī)制建設(shè)的對策

■羅道勝

財政監(jiān)督機(jī)制建設(shè)的實質(zhì)就是根據(jù)財政管理和改革發(fā)展的需要，適時地對財政監(jiān)督制度建設(shè)、監(jiān)督工作程序及監(jiān)督內(nèi)容方式進(jìn)行必要的調(diào)整和規(guī)范。自從1998年我國提出建立公共財政框架以來，財政監(jiān)督工作進(jìn)入一個新的發(fā)展時期，逐步建立了一套中央與地方分級的財政監(jiān)督體系。十幾年來，財政改革穩(wěn)步推進(jìn)，財政宏觀管理的職能日益突顯，地方基層財政監(jiān)督的發(fā)展也得到鞏固和加強(qiáng)，在規(guī)范地方經(jīng)濟(jì)秩序、維護(hù)財稅政策的全面執(zhí)行、保障預(yù)算執(zhí)行與財政正常運(yùn)行以及嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律方面起到了重要的作用。隨著財政改革的深入，舊有的財政監(jiān)督體制與理念已很難適應(yīng)新的形勢，必須積極探索財政監(jiān)督工作新的發(fā)展方向和思路，推進(jìn)財政監(jiān)督機(jī)制建設(shè)取得新成效。

一、當(dāng)前基層財政監(jiān)督體制存在的主要問題

（一）監(jiān)督力量薄弱，財政監(jiān)督的嚴(yán)肅性與威懾力不足

基層財政監(jiān)督大部分都隸屬于財政部門，人員少，力量薄弱，對財政收支監(jiān)管乏力。加之缺乏必要的獨(dú)立性，為平衡政府部門之間的管理，即使查出問題，在處罰與處理上也很難真正做到依律辦事，依法懲處。在處理過程中往往是對事不對人，處理力度不到位，在客觀上容易導(dǎo)致邊查邊犯、屢查屢犯等問題的發(fā)生，嚴(yán)重影響了財政監(jiān)督的嚴(yán)肅性與威懾力。

（二）監(jiān)督方式與監(jiān)督的切入點(diǎn)不符合財政改革的需求

現(xiàn)行基層財政監(jiān)督方式主要是以集中性、突擊性、階段性為主的事后檢查階段。隨著部門預(yù)算的廣泛實施、國庫集中支付制度與政府采購制度的深入、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財縣（區(qū)）管制度等各項財政改革的推進(jìn)，很多資金管理重心已移至財政部門，資金管理也全部實現(xiàn)信息化。原有的財政監(jiān)督手工查賬、事后監(jiān)督以及客觀存在的以經(jīng)濟(jì)處罰為目的的檢查方式已不能適應(yīng)新的財政改革的需要。

（三）預(yù)算監(jiān)督乏力，監(jiān)督方式單一，各監(jiān)督環(huán)節(jié)不能有效統(tǒng)一

基層財政部門往往在預(yù)算編制與下達(dá)中做了大量的工作，但是對預(yù)算執(zhí)行情況的分析與監(jiān)督，往往只注重對各項資金數(shù)據(jù)邏輯合理性的核對，而忽視其使用合理性的分析；注重對財政資金使用去向合法性的控制，而忽視其使用效益與使用效果的分析。財政部門各業(yè)務(wù)口日常事務(wù)繁雜，很難有足夠的精力對財政資金實施全面的事前、事中監(jiān)督，僅僅依靠專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)的事后檢查，很難將財政監(jiān)督的事前、事中、事后三個環(huán)節(jié)有效地統(tǒng)一，造成各個環(huán)節(jié)相互脫節(jié)，監(jiān)督的效率與效果偏低。

（四）監(jiān)督范圍過小，往往局限于對部門單位的監(jiān)督

隨著財政職能的轉(zhuǎn)變，企業(yè)逐步淡出財政監(jiān)督的范圍，基層財政監(jiān)督受限于監(jiān)督力量與習(xí)慣性思維的影響，往往局限于對財政資金使用部門的監(jiān)督，且以事后監(jiān)督為主，財政業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)對財政資金的管理也是以本業(yè)務(wù)口日常業(yè)務(wù)為限，財政性資金的使用結(jié)果如何并未全部納入監(jiān)督的范圍，財政監(jiān)督對財政活動及財政資金的影響范圍較小。

二、改變思路，創(chuàng)新方法，推進(jìn)基層財政監(jiān)督機(jī)制建設(shè)

（一）樹立“大監(jiān)督”的理念，推進(jìn)監(jiān)督與管理相融相促

隨著財政改革的深入，部門預(yù)算的推廣，國庫集中收付制度、政府采購制度、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財縣（區(qū)）管等制度的實施，財政資金的管理工作重心由單位轉(zhuǎn)移至財政部門自身，各財政業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)在實施各項具體政策時，通過改進(jìn)工作能夠順利實施對資金使用的第一層監(jiān)督，開展事前、事中監(jiān)督，將違規(guī)違法行為杜絕在萌芽狀態(tài)。樹立“大監(jiān)督”的理念，有助于充分發(fā)揮財政各業(yè)務(wù)部門的優(yōu)勢，綜合專職財政監(jiān)督機(jī)構(gòu)力量，促進(jìn)監(jiān)督與管理相結(jié)合，從而做到事前、事中、事后監(jiān)督的完整統(tǒng)一。

要正確處理日常管理與專職監(jiān)督的關(guān)系，既要明確財政內(nèi)部各業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理職能，也要確立專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)在財政監(jiān)督工作中的主導(dǎo)地位和組織協(xié)調(diào)作用，實現(xiàn)財政監(jiān)督的經(jīng)?；?、制度化，最大限度地減少漏洞，提高財政監(jiān)督管理的效果。

（二）擴(kuò)大財政監(jiān)督的覆蓋面，從外部監(jiān)督延伸到內(nèi)外兼顧，將財政監(jiān)督覆蓋到公共財政活動的各個領(lǐng)域

傳統(tǒng)意義上的基層監(jiān)督往往注重的是對其他單位部門的監(jiān)督，但財政監(jiān)督對財政管理活動的制約實際上包括兩方面的內(nèi)容：一方面是財政部門自身的理財行為，財政監(jiān)督不但要監(jiān)督財政部門自身的財務(wù)活動，更重要的是對部門單位資金分配過程中的合法合規(guī)性的監(jiān)督。只有規(guī)范好內(nèi)部管理，真正實現(xiàn)依法理財，才能更好地履行對其他部門單位的監(jiān)管職能。另一方面，為實現(xiàn)政府的公共管理職能，財政監(jiān)督必須延伸到與公共財政活動相關(guān)的各個領(lǐng)域和各個環(huán)節(jié)，不但要監(jiān)督各單位各部門的資金使用情況，還要監(jiān)督各項財政補(bǔ)助、專項資金及其他惠民政策與惠農(nóng)政策的實施，監(jiān)督其使用效果?；鶎迂斦歉黜椮斦呗鋵嵟c實施的最終環(huán)節(jié)，財政監(jiān)督是否到位很大程度上影響到公共財政政策的執(zhí)行程度。

（三）改變監(jiān)督手段，以“金財工程”為基礎(chǔ)，充分利用財政信息化技術(shù)，提高財政監(jiān)督水平

部門預(yù)算與國庫集中支付制度的實施，使財政管理工作基本實現(xiàn)信息化管理。信息化建設(shè)對財政監(jiān)督機(jī)制建設(shè)具有極大的推動作用。一方面，可以通過建立與業(yè)務(wù)部門電子信息接口，實現(xiàn)信息資源共享。使財政專職監(jiān)督部門能隨時掌握資金使用的情況，實現(xiàn)業(yè)務(wù)部門日常監(jiān)督與專項監(jiān)督相結(jié)合。業(yè)務(wù)部門也能及時反饋信息，處理發(fā)現(xiàn)的違規(guī)問題，最終實現(xiàn)財政監(jiān)管信息共享。逐步實現(xiàn)與稅收、銀行等信息的對接與共享，從而達(dá)到對財政收入征管的監(jiān)督，確保財政收入的完整性與真實性。另一方面，積極引進(jìn)財政監(jiān)督專業(yè)信息化軟件，規(guī)范監(jiān)督程序，提高工作效率，逐步建立財政數(shù)據(jù)中心，全面開發(fā)綜合的財政監(jiān)督平臺。在財政監(jiān)督的信息化建設(shè)方面，廣州等地已經(jīng)進(jìn)行了成功的嘗試。

（四）創(chuàng)新監(jiān)督方式，在繼續(xù)加強(qiáng)財政資金安全性和合規(guī)性監(jiān)督的同時，探索財政資金有效性監(jiān)督，對財政資金的使用情況進(jìn)行績效監(jiān)督

事實上，隨著財政改革的推進(jìn)，財政管理的細(xì)化，財政監(jiān)督越來越注重財政資金的使用效率，不斷提高財政管理水平。傳統(tǒng)的監(jiān)督模式已經(jīng)實施了多年，積累了一定的經(jīng)驗，其注重的是財政資金使用的合規(guī)性與合法性，然而，從實踐來看，很多支出是合規(guī)的，但是資金使用效果并不好，甚至沒有任何效果。公共財政要求有更多財政資金使用在與公眾密切相關(guān)的公共支出上，而以績效評估為基礎(chǔ)的績效監(jiān)督，注重的正是財政支出的實際效果，也即是財政支出到底有否給公眾帶來實惠?？冃ПO(jiān)督以合規(guī)性監(jiān)督為基礎(chǔ)，是更高層次的財政監(jiān)督。由于基層財政財力有限，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定、政府機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)、完善社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等各方面對財政資金的需求逐年增長，積極探索與開展績效監(jiān)督有助于提高財政管理水平，使有限的財政資金真正使用在刀刃上。

（五）爭取各方支持，強(qiáng)化查處力度，樹立財政監(jiān)督的威信

首先，要爭取領(lǐng)導(dǎo)的支持，依法賦予財政監(jiān)督部門適當(dāng)?shù)臋?quán)力，保持監(jiān)督機(jī)構(gòu)相對的獨(dú)立性，加強(qiáng)財政監(jiān)督自身的隊伍建設(shè)，提高財政監(jiān)督隊伍的業(yè)務(wù)素質(zhì)與政治素質(zhì)。嚴(yán)格監(jiān)督查處力度，按照 《財政違法行為處罰處分條例》的相關(guān)要求，做到嚴(yán)格執(zhí)法，既對事也對人，追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，樹立財政監(jiān)督的威懾力。其次，要協(xié)調(diào)好與審計監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督、社會監(jiān)督等其他經(jīng)濟(jì)監(jiān)督主體的關(guān)系。整合監(jiān)督資源，實現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，提高工作效率，建立財政監(jiān)督與審計監(jiān)督之間的互補(bǔ)關(guān)系；建立財政監(jiān)督與紀(jì)檢、監(jiān)察等部門的案件移送制度，強(qiáng)化財政違紀(jì)行為的懲處力度。

（六）發(fā)揮財政監(jiān)督部門的優(yōu)勢，為完善公共財政體制建言獻(xiàn)策

財政監(jiān)督與財政管理相結(jié)合，有著與政府審計、社會審計相結(jié)合不可比擬的優(yōu)勢，財政監(jiān)督不能為了監(jiān)督而監(jiān)督，其更高的要求在于通過檢查發(fā)現(xiàn)財政體制運(yùn)行中的問題，提出有針對性的改進(jìn)意見，在監(jiān)督過程中逐步完善財政管理工作，從發(fā)現(xiàn)問題、處理問題的實踐中提高財政管理水平。

江西省寧都縣財政局）