石 利

(河南師范大學(xué) 法學(xué)院，河南新鄉(xiāng)453007)

住房是人類賴以生存的必要條件之一，不僅關(guān)系到社會成員的基本生活，也關(guān)系到整個(gè)社會的穩(wěn)定和發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，每個(gè)國家都存在一部分由于收入較低而無法完全依靠市場解決住房的家庭，這就需要政府通過建設(shè)保障性住房加以解決。目前，我國已建立起經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房為主的住房保障基本框架。但是由于缺乏必要的監(jiān)督機(jī)制，這一政策在實(shí)施過程中出現(xiàn)了一系列問題，尤其是住房分配環(huán)節(jié)的監(jiān)管不力，造成其中不合理現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)。這不僅在社會中造成了惡劣影響，而且嚴(yán)重阻礙了我國保障房政策的順利實(shí)施。因此，完善我國保障性住房分配環(huán)節(jié)的監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)保障房合理分配勢在必行。

一、完善我國社會保障性住房保障范圍的監(jiān)督機(jī)制

(一)現(xiàn)狀及存在的問題

2004年5月13日，建設(shè)部、發(fā)展改革委、國土資源部、人民銀行發(fā)布《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》(建住房［2004］77號)明確規(guī)定了經(jīng)濟(jì)適用住房的適用對象，2007年11月8日建設(shè)部、發(fā)展改革委等部委發(fā)布的《廉租住房保障辦法》明確規(guī)定保障對象為城市低收入住房困難家庭。顯然，我國住房保障范圍限于擁有當(dāng)?shù)貞艨诘闹械鸵韵率杖爰彝ァ?/p>

我國處于社會主義初級階段，中低收入群體人數(shù)多，住房保障需求量較大，而各級政府在出臺解決中低收入家庭住房保障的有關(guān)規(guī)定中，并沒有明確地體現(xiàn)出不同收入層次的保障對象應(yīng)當(dāng)被提供的保障房類型，導(dǎo)致出現(xiàn)了不少“夾心層”家庭。特別是隨著我國城市化進(jìn)程的加快，出現(xiàn)了大量既買不起房又非低保的流動人口，如農(nóng)民工、下崗職工等，他們的住房狀況比城鎮(zhèn)低收入家庭更加困難，但并沒有被納入到住房保障范圍。由于我國對保障范圍的規(guī)定層次過于籠統(tǒng)，不可避免地造成監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)可操作性的欠缺、監(jiān)督過程中無法準(zhǔn)確定位、監(jiān)督主體無所適從的混亂局面。

(二)對策措施

有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)清晰劃分保障范圍，將符合條件的保障對象劃分為城市低收入困難家庭、城市流動人口和城市中低收入家庭三個(gè)保障層次。其中，城市低收入困難家庭主要包括不可能擁有住房自我改善能力的家庭，如孤寡老人、殘障人員和喪失勞動能力者，其家庭收入通常只能滿足基本吃、穿、用，且存在較為嚴(yán)重的住房困難，缺少住房改善能力。城市流動人口是指以農(nóng)民工為主體的農(nóng)村流動人口到城鎮(zhèn)就業(yè)以后仍處于低收入的人群。對于這兩個(gè)層次的保障應(yīng)當(dāng)以政府“救濟(jì)性”保障，特別是以廉租住房保障為主。第三個(gè)保障層次指的是擁有一定購買能力，但無力承受商品房價(jià)格的中低收入家庭。對此，政府應(yīng)當(dāng)通過貼息、減稅、貼租等多種方式，以“援助性”保障為主幫助他們解決住房問題。

通過以上保障層次的清晰劃分，有利于監(jiān)督主體準(zhǔn)確把握保障范圍，對我國社會保障性住房的分配實(shí)施有效監(jiān)督。

二、完善我國社會保障性住房申請人準(zhǔn)入資格審查的監(jiān)督機(jī)制

(一)現(xiàn)狀及存在的問題

我國住房保障的前提條件就是家庭收入處于中低以下水平，保障房申請人的收入狀況則成為其是否能夠獲得住房保障資格的關(guān)鍵。目前，由于許多保障范圍內(nèi)的居民工作不穩(wěn)定，收入不明朗，給監(jiān)督審查工作造成了很大障礙。尤其是我國目前仍沒有建立起有效個(gè)人收入申報(bào)機(jī)制和個(gè)人信用制度，這些制度的缺失導(dǎo)致監(jiān)督主體對保障房申請居民的收入審查形同虛設(shè)。這種準(zhǔn)入門檻在執(zhí)行過程中的漏洞帶來的不良影響不容忽視，甚至在一定程度上還促使很多人隱瞞、虛報(bào)收入，造成大量保障性住房被保障范圍之外的家庭獲得的局面。

(二)對策措施

首先，應(yīng)建立詳細(xì)的審查監(jiān)督機(jī)制。各地政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)地方實(shí)際情況完善包括申請人個(gè)人收入申報(bào)和個(gè)人信用在內(nèi)的詳細(xì)準(zhǔn)入資格監(jiān)督審查機(jī)制。一方面規(guī)定全面的個(gè)人收入申報(bào)范圍。包括:申請人的工資收入、工資外收入、個(gè)人資產(chǎn)、家庭消費(fèi)等;另一方面，為有效監(jiān)督申請人是否真實(shí)申報(bào)個(gè)人收入，實(shí)施多方位的個(gè)人信用調(diào)查機(jī)制。包括:房地產(chǎn)、工資、稅收、個(gè)人銀行信用、工商、公安戶籍、證券投資、人力社保以及消費(fèi)領(lǐng)域的管理機(jī)制。通過審查監(jiān)督機(jī)制的完善和貫徹實(shí)施，幫助監(jiān)督主體切實(shí)掌握申請人的家庭經(jīng)濟(jì)情況。

其次，增加審查監(jiān)督的透明度。監(jiān)督主體應(yīng)當(dāng)將審查結(jié)果通過媒體、政務(wù)公開等形式進(jìn)行公示，接受社會監(jiān)督，確保審查結(jié)果的公正性。

三、完善我國保障性住房取得程序的監(jiān)督機(jī)制

(一)現(xiàn)狀及存在的問題

由于我國保障房需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于供給，不能保證每個(gè)符合資格的家庭都能夠及時(shí)獲得保障房。所以，科學(xué)的保障房取得程序監(jiān)督制度對我國保障性住房的合理分配來說必不可少。目前，我國對此采取的做法是大規(guī)模搖號或抽簽，甚至按照排隊(duì)的順序先到先得。這種做法很容易造成不公平分配甚至群體事件的發(fā)生。

(二)對策建議

各級政府應(yīng)制定科學(xué)合理的保障性住房分配輪候制度。即在本級政府監(jiān)管范圍內(nèi)，以符合條件申請人及家庭經(jīng)濟(jì)狀況為基礎(chǔ)，家庭結(jié)構(gòu)、年齡、優(yōu)撫條件等其他綜合情況為補(bǔ)充，按照申請的保障房類型統(tǒng)一排序，通過排列好的先后順序分配保障房。這種科學(xué)輪候制度能夠有效解決我國保障性住房分配在取得程序上出現(xiàn)的問題。

四、完善我國社會保障性住房退出的監(jiān)督機(jī)制

(一)現(xiàn)狀及存在的問題

保障性住房的退出與申請人準(zhǔn)入資格審查對我國保障房建設(shè)的重要性是對等的，這項(xiàng)監(jiān)督機(jī)制的完善有利于保障房政策的健康可持續(xù)發(fā)展。一個(gè)家庭的收入狀況不是一成不變的，因此保障對象應(yīng)該隨著家庭經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相應(yīng)調(diào)整。而我國現(xiàn)行的保障房供應(yīng)由于缺乏有效退出的監(jiān)督機(jī)制，則處于相對靜止?fàn)顟B(tài)，即保障性住房的取得者將終身享有保障權(quán)益。即使家庭經(jīng)濟(jì)狀況發(fā)生根本變化，超出了規(guī)定保障范圍，仍長期占據(jù)保障房，甚至將保障房作為營利工具。這導(dǎo)致保障房保障功能的缺失，影響了保障房政策的健康可持續(xù)發(fā)展。尤其是一些人通過不正當(dāng)手段獲得保障房，由于退出監(jiān)督機(jī)制的不完善，在社會上造成了惡劣影響。

(二)對策措施

為實(shí)現(xiàn)保障房的循環(huán)保障功能和健康可持續(xù)發(fā)展，各級政府應(yīng)制定有效的保障性住房退出監(jiān)督機(jī)制，實(shí)施保障房的動態(tài)管理。

首先，應(yīng)實(shí)行嚴(yán)格的定期審核制度。一方面，受保障家庭應(yīng)當(dāng)按規(guī)定定期向監(jiān)管部門如實(shí)申報(bào)家庭經(jīng)濟(jì)狀況;另一方面，監(jiān)管部門也應(yīng)同時(shí)對申報(bào)家庭的申報(bào)內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)核實(shí)。根據(jù)定期審核情況，幫助監(jiān)管部門及時(shí)掌握受惠家庭的收入變化，為保障房的動態(tài)管理提供數(shù)據(jù)支持。

其次，制定有效的退出制度。不同類型的保障房應(yīng)當(dāng)采用不同的退出方式:針對經(jīng)濟(jì)適用房，當(dāng)受保障家庭收入增加，超出保障范圍時(shí)，政府應(yīng)依據(jù)規(guī)定或合同約定以保障性投資比例行使保障房的收益權(quán)和處分權(quán)，可以向?qū)Ψ睫D(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)收回投資、按市場價(jià)格收取租金，或在市場公開出售;雙方可按產(chǎn)權(quán)比例分配收益，也可以收購對方產(chǎn)權(quán)，收回房屋的全部占用權(quán)和使用權(quán)，以此實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)適用房保障的順利退出。并且，政府應(yīng)將獲得的收益或回購的房屋再次投入到保障中，便于保障房的健康可持續(xù)發(fā)展;當(dāng)廉租房租房家庭不再符合廉租條件時(shí)，必須對其實(shí)行強(qiáng)制性退出制度，也可以通過一些優(yōu)惠政策如優(yōu)先購買經(jīng)濟(jì)適用房、減免購房稅費(fèi)等，鼓勵(lì)其主動退出。

五、完善我國社會保障性住房分配中違法行為懲罰的監(jiān)督機(jī)制

(一)現(xiàn)狀及存在的問題

目前，保障性住房分配環(huán)節(jié)虛假申報(bào)，甚至行賄受賄等違法行為屢禁不止，監(jiān)督機(jī)制不完善是一方面原因，根本原因還在于有關(guān)部門對于這類行為的懲罰監(jiān)督措施不到位或缺乏應(yīng)有的力度。

(二)對策措施

有關(guān)部門應(yīng)加大對保障房分配中違法行為的處罰力度，堅(jiān)持兩手抓方針。一方面取消申請人的申請資格，并追究其相應(yīng)法律責(zé)任，如處以較高額度罰款等;另一方面，如果監(jiān)管機(jī)構(gòu)工作人員在保障房分配中從事違法行為，除開除其公職之外，還應(yīng)依法追究刑事責(zé)任。

［1］張梅荷，張學(xué)高，扶濤.我國經(jīng)濟(jì)適用房市場存在的問題及對策研究［J］.云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2010(3):148.

［2］符啟林.房地產(chǎn)法(第四版)［M］.法律出版社，2009:375.

［3］中國發(fā)展基金會.中國發(fā)展報(bào)告2008/2009:構(gòu)建全民共享的發(fā)展型社會福利體系［EB/OL］.鳳凰網(wǎng)http://finance.ifena.com/news/hgjj/20090403/ 509226.shtml，2009-04-03.

［4］張占錄.我國保障性住房建設(shè)存在問題、發(fā)展障礙與制度建設(shè)［J］.理論與改革，2011(3):75.