劉 衛(wèi) ，王 志

(四川省樂山市五通橋區(qū)人民檢察院，四川 樂山 614800)

隨著社會主義新農(nóng)村建設(shè)的深入開展，圍繞著新農(nóng)村建設(shè)項目而運(yùn)作的權(quán)力空間也不時滋生出一些消極腐敗現(xiàn)象。這些消極腐敗現(xiàn)象在根源上都是權(quán)力運(yùn)行失序的結(jié)果，尤其是其中的職務(wù)犯罪行為在嚴(yán)重?fù)p害國家公職人員職務(wù)廉潔性的同時，也嚴(yán)重影響到了農(nóng)村社會穩(wěn)定，并制約了新農(nóng)村建設(shè)的有效開展。本文以檢察機(jī)關(guān)的職能為本位，以期為新農(nóng)村建設(shè)中的職務(wù)犯罪預(yù)防提供新的視角和切入點。

1 檢察機(jī)關(guān)的憲法定位

《中華人民共和國憲法》第一百二十九條明確規(guī)定:中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),第一百三十一條規(guī)定:人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉。這一體例安排及制度設(shè)計表明:第一，人民檢察院屬于國家機(jī)構(gòu)，依法享有國家權(quán)力,該國家權(quán)力的表現(xiàn)形式是法律監(jiān)督權(quán)；第二，人民檢察院行使的具體權(quán)力是檢察權(quán)。

1.1 法律監(jiān)督權(quán)的界定

雖然憲法規(guī)定人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),但何為法律監(jiān)督,其實質(zhì)內(nèi)涵是什么,法律并沒有對此予以明確界定。本文以為，所謂法律監(jiān)督權(quán)是指將社會生活特別是國家權(quán)力納入到法律的支配之下，保障國家法律完整、統(tǒng)一的實施，并對違反法律的行為予以追究的權(quán)力。其內(nèi)涵包括保障權(quán)和追究權(quán)，即保障國家法律完整、統(tǒng)一實施的權(quán)力和法律追究的權(quán)力，法律追究的權(quán)力在法律職能上主要表現(xiàn)為公訴權(quán)。這種法律監(jiān)督權(quán)具有專門性、訴訟性、程序性、事后性和最低保障性等特征[1]91。

長期以來，我們一直將法律監(jiān)督權(quán)等同于法律追究的權(quán)力，使得法律監(jiān)督的保障功能被嚴(yán)重弱化。而大量職務(wù)犯罪案例表明，在案發(fā)前就具備發(fā)案的多種主客觀條件，這是檢察機(jī)關(guān)事先預(yù)防犯罪的契機(jī)，這是單純的追究權(quán)所不能比擬的。因此，法律監(jiān)督權(quán)的存在既是檢察機(jī)關(guān)在新農(nóng)村建設(shè)中進(jìn)行職務(wù)犯罪預(yù)防大有可為的根本原因所在，也是檢察機(jī)關(guān)開展職務(wù)犯罪預(yù)防的客觀使命所在。

1.2 法律監(jiān)督權(quán)與檢察權(quán)的關(guān)系

檢察機(jī)關(guān)的憲法地位是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，但在對檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力定位上卻使用了“檢察權(quán)”這一詞語，因此，要準(zhǔn)確定位檢察機(jī)關(guān)的地位及權(quán)限，就必須厘清法律監(jiān)督權(quán)與檢察權(quán)的邏輯關(guān)系。對此，有觀點認(rèn)為，檢察權(quán)在性質(zhì)上就是法律監(jiān)督權(quán)，對全部檢察職能都可以作出法律監(jiān)督權(quán)的解讀[2]86。還有觀點認(rèn)為，法律監(jiān)督權(quán)只是檢察權(quán)的組成部分之一[3]93。

就檢察一詞的詞義而言，“檢察”既指檢視查驗，又指檢舉制止，它具有監(jiān)督之意[4]6。因此，法律監(jiān)督權(quán)與檢察權(quán)的關(guān)系既不是等同的關(guān)系，也不是包含或被包含的關(guān)系。法律監(jiān)督權(quán)是一種抽象意義上的國家權(quán)力，檢察權(quán)是一種具體的職權(quán)，或者可以說，檢察權(quán)是法律監(jiān)督權(quán)的具體化，是法律監(jiān)督權(quán)在具體權(quán)力運(yùn)作上的表現(xiàn)形式，二者的關(guān)系猶如行政權(quán)與行政職權(quán)的關(guān)系一般。這也就很好地解釋了為什么憲法將檢察機(jī)關(guān)定位為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)而不是公訴機(jī)關(guān)。

既然檢察權(quán)是法律監(jiān)督權(quán)的具體化，那么檢察權(quán)的內(nèi)容就必然包含了法律監(jiān)督的內(nèi)容。甚至可以說，檢察權(quán)的行使就是保障國家法律完整、統(tǒng)一實施的活動，這種活動本質(zhì)上必然要求對職務(wù)犯罪行為予以預(yù)防與懲處。從這個意義上講，職務(wù)犯罪預(yù)防是檢察機(jī)關(guān)的一項基本職責(zé)，當(dāng)然，職責(zé)是與職權(quán)相對應(yīng)的，檢察機(jī)關(guān)在職務(wù)犯罪預(yù)防中的具體職權(quán)主要有以下幾點。

2 檢察機(jī)關(guān)在職務(wù)犯罪預(yù)防中的職權(quán)

如前文所述,檢察權(quán)是檢察機(jī)關(guān)的具體職權(quán),一般認(rèn)為它的外延包括有限的偵查權(quán)、完整的公訴權(quán)和訴訟監(jiān)督權(quán)[5]。當(dāng)然,本文以為將監(jiān)督權(quán)限定于訴訟監(jiān)督是不符合憲法關(guān)于檢察機(jī)關(guān)的定位的,也不符合檢察權(quán)本身的內(nèi)涵及特征,是一種人為的對檢察工作的束縛。

2.1 檢察機(jī)關(guān)在職務(wù)犯罪預(yù)防中的職權(quán)依據(jù)及內(nèi)容

根據(jù) 《中華人民共和國人民檢察院組織法》第五條的規(guī)定，各級人民檢察院行使下列職權(quán):對于叛國案、分裂國家案以及嚴(yán)重破壞國家的政策、法律、法令、政令統(tǒng)一實施的重大犯罪案件，行使檢察權(quán)；對于直接受理的刑事案件，進(jìn)行偵查；對于公安機(jī)關(guān)偵查的案件，進(jìn)行審查，決定是否逮捕、起訴或者免予起訴；對于公安機(jī)關(guān)的偵查活動是否合法，實行監(jiān)督；對于刑事案件提起公訴，支持公訴；對于人民法院的審判活動是否合法，實行監(jiān)督；對于刑事案件判決、裁定的執(zhí)行和監(jiān)獄、看守所、勞動改造機(jī)關(guān)的活動是否合法，實行監(jiān)督。從以上關(guān)于職權(quán)的規(guī)定中，并不能明顯地看出檢察機(jī)關(guān)在職務(wù)犯罪預(yù)防中有何職權(quán)，但是基于檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位以及《中華人民共和國人民檢察院組織法》第四條的規(guī)定，可以得出檢察機(jī)關(guān)對職務(wù)犯罪預(yù)防具有法定職責(zé)和相應(yīng)職權(quán)的結(jié)論。根據(jù)《最高人民檢察院關(guān)于檢察機(jī)關(guān)有關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)預(yù)防職務(wù)犯罪工作職責(zé)分工的規(guī)定》，檢察機(jī)關(guān)在職務(wù)犯罪預(yù)防中的職權(quán)包括:預(yù)防職務(wù)犯罪信息的收集、研究和利用；預(yù)防綜合技術(shù)的推廣利用；開展預(yù)防職務(wù)犯罪宣傳、教育和咨詢；對工作中發(fā)現(xiàn)的問題提出預(yù)防職務(wù)犯罪的檢察建議等。下文重點探討檢察建議在職務(wù)犯罪預(yù)防中的運(yùn)用問題。

2.2 檢察建議在職務(wù)犯罪預(yù)防中的運(yùn)用

檢察建議是檢察機(jī)關(guān)履行檢察監(jiān)督權(quán)的有效途徑，是開展預(yù)防犯罪的具體方法[6]51。近年來，檢察建議得到了全國各級檢察機(jī)關(guān)的高度重視，逐漸成為檢察機(jī)關(guān)對職務(wù)犯罪問題標(biāo)本兼治的一項重要舉措。但是，在具體運(yùn)作中，也存在一些需要正視并予以解決的問題。

2.2.1 檢察建議的適用范圍問題

由于目前并無專門的法律對檢察建議予以規(guī)范，使得檢察建議在適用范圍上存在一定的混亂。我們以為，在以下情況中可以向有關(guān)部門發(fā)出檢察建議書:行政管理和刑事案件監(jiān)督管理中存在漏洞，需要建章立制的；行政執(zhí)法、刑事偵查和司法審判存在苗頭性、傾向性的不規(guī)范問題，需要改進(jìn)的；需要追究有關(guān)國家工作人員違紀(jì)違法責(zé)任的等。

2.2.2 檢察建議的效力問題

作為建議，自然不具有強(qiáng)制力，但如果認(rèn)為檢察建議不具有強(qiáng)制力就可以虛與委蛇，那么將使檢察建議流于形式，成為擺設(shè)。因此，在不改變檢察建議性質(zhì)的情況下，也必須賦予檢察建議一定的執(zhí)行力。具體的要求是，在檢察建議中載明被建議單位應(yīng)在一定的時限提交書面回復(fù)，并對被建議單位的整改落實情況進(jìn)行檢查、督促。檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為被建議單位書面回復(fù)未全面、客觀地對檢察建議予以回應(yīng)的，可以要求被建議單位作出書面說明，必要的時候，檢察機(jī)關(guān)可以就該檢察建議所涉及的問題或被建議單位的回復(fù)情況向同級人大常委會和上級檢察機(jī)關(guān)報告。

3 社會管理創(chuàng)新背景下的檢察職務(wù)犯罪預(yù)防

社會管理創(chuàng)新是指在現(xiàn)有社會管理條件下，運(yùn)用現(xiàn)有資源和經(jīng)驗，依據(jù)政治、經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展態(tài)勢，尤其是依據(jù)社會自身運(yùn)行規(guī)律，乃至社會管理的相關(guān)理念和規(guī)范，對現(xiàn)行社會管理理念、方法和機(jī)制進(jìn)行改造、改進(jìn)、改革，構(gòu)建新的社會管理機(jī)制和制度，健全社會管理體系，以實現(xiàn)社會管理目標(biāo)及一系列活動的過程[7]。對于社會管理創(chuàng)新中的檢察功能，有學(xué)者作了深入分析論證，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理中承擔(dān)著化解矛盾沖突、規(guī)范引導(dǎo)民眾行為、維護(hù)社會秩序、監(jiān)督制約權(quán)力、推動規(guī)則或者政策的形成等功能[8]18?；趯W(xué)界對該問題已有很豐富的研究成果，本文將側(cè)重于探討社會管理創(chuàng)新背景下如何創(chuàng)新職務(wù)犯罪預(yù)防的方式、方法和機(jī)制等問題。

3.1 基層檢察室——預(yù)防職務(wù)犯罪的新載體

基層檢察室是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能向基層延伸的載體和觸角，對于檢察機(jī)關(guān)及時了解社情民意、暢通基層民眾訴求渠道，維護(hù)廣大弱勢民眾的切身利益與社會穩(wěn)定具有重要意義。在社會管理創(chuàng)新的大背景下，充分發(fā)揮基層檢察室對于新農(nóng)村建設(shè)中職務(wù)犯罪的預(yù)防作用就顯得更加突出?；鶎訖z察室不屬于檢察機(jī)關(guān)的具體業(yè)務(wù)部門，不具體辦理案件，其職責(zé)以化解矛盾為主體、以強(qiáng)化法律監(jiān)督職能為支撐[9]15。其中職務(wù)犯罪預(yù)防是其重要職能之一。

3.1.1 充分發(fā)揮基層檢察室在職務(wù)犯罪預(yù)防方面的信息收集功能

基層檢察室具有近距離接觸基層執(zhí)法、近距離傾聽群眾呼聲的優(yōu)勢。通過大量接觸基層民眾，可以及時了解各種可能涉及職務(wù)犯罪的信息和線索。同時，基層檢察室還應(yīng)自覺爭取當(dāng)?shù)攸h委、政府的領(lǐng)導(dǎo)和支持，主動加強(qiáng)與“二所一庭”（基層派出所、司法所和派出法庭）的配合、協(xié)調(diào)。深入推進(jìn)執(zhí)法信息的銜接工作，探索建立執(zhí)法信息定期通報機(jī)制，不斷推進(jìn)與其他機(jī)關(guān)、單位的信息共享工作。

3.1.2 充分發(fā)揮基層檢察室在職務(wù)犯罪預(yù)防方面的宣傳、教育功能

基層檢察室作為檢察機(jī)關(guān)面向基層的一個窗口，在接待基層民眾信訪的同時，可以大力開展職務(wù)犯罪預(yù)防的宣傳、教育工作，變固定日期的宣傳、教育為日常例行的宣傳、教育?；鶎訖z察室人員還應(yīng)該主動深入機(jī)關(guān)、學(xué)校、廠礦、企業(yè)進(jìn)行法制宣傳、教育，提高全民的法制意識和水平，提高基層國家工作人員的廉政意識，促進(jìn)基層政務(wù)廉潔。

3.1.3 充分發(fā)揮基層檢察室在職務(wù)犯罪預(yù)防方面的處置功能

基層檢察室在職務(wù)犯罪預(yù)防方面的處置功能包括三個方面的內(nèi)容，其一是對收集的信息進(jìn)行排查和分析；其二是對排查和分析出的問題及時向有關(guān)部門發(fā)出檢察建議，特別是就制度、監(jiān)督不到位的問題，要有針對性地向有關(guān)部門提出建制堵漏的建議，強(qiáng)化源頭預(yù)防；其三是對發(fā)現(xiàn)的職務(wù)犯罪線索上報派駐院反貪、反瀆部門，并配合自偵部門進(jìn)行初查和偵查。對涉嫌違紀(jì)違法的及時移送有關(guān)部門。

3.2 派駐檢察聯(lián)絡(luò)員——預(yù)防職務(wù)犯罪的新力量

如果說基層檢察室的設(shè)立解決了職務(wù)犯罪預(yù)防面上的問題，那么派駐檢察聯(lián)絡(luò)員的設(shè)立就是解決職務(wù)犯罪預(yù)防點上的問題。所謂派駐檢察聯(lián)絡(luò)員是指檢察機(jī)關(guān)將本院的檢察員派駐到其他國家機(jī)關(guān)，代表檢察機(jī)關(guān)對所派駐的單位進(jìn)行職務(wù)犯罪預(yù)防的工作人員。

由于檢察機(jī)關(guān)的人員編制問題，同時也為了避免檢察機(jī)關(guān)人員冗余，可以考慮以兼職的方式解決派駐檢察聯(lián)絡(luò)員的人事編制問題。派駐檢察聯(lián)絡(luò)員的工作接受本院的領(lǐng)導(dǎo)，對派駐工作中發(fā)現(xiàn)的問題應(yīng)及時向本院匯報。同時，也不是所有國家機(jī)關(guān)都派駐檢察聯(lián)絡(luò)員，而是對職務(wù)犯罪多發(fā)、易發(fā)部門，如國土、交通、建設(shè)等部門派駐檢察聯(lián)絡(luò)員。

對于派駐檢察聯(lián)絡(luò)員的職權(quán)問題，初步考慮可以賦予其以下職權(quán):列席被派駐單位的辦公會；查閱被派駐單位制定的規(guī)范性文件；了解被派駐單位作出的重大決策；參與被派駐單位信訪接待工作；對被派駐單位進(jìn)行職務(wù)犯罪預(yù)防方面的法制宣傳、教育；對派駐工作中發(fā)現(xiàn)的問題以檢察機(jī)關(guān)的名義提出檢察建議等。

3.3 聯(lián)席會議制度——預(yù)防職務(wù)犯罪的新途徑

檢察機(jī)關(guān)在職務(wù)犯罪預(yù)防中應(yīng)發(fā)揮主體作用，但并不排除其他機(jī)關(guān)在職務(wù)犯罪預(yù)防工作占據(jù)一席之地。因此，要確保職務(wù)犯罪預(yù)防工作的成效，加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)與其他機(jī)關(guān)的協(xié)作就成為不可或缺的一個環(huán)節(jié)，特別是在一些專業(yè)性比較強(qiáng)的領(lǐng)域更需要相關(guān)部門的協(xié)作。這種協(xié)作不應(yīng)是臨時的、隨機(jī)的、松散的協(xié)作，而是正式的、規(guī)范的、日常的協(xié)作，這就是聯(lián)系會議制度。

聯(lián)系會議制度設(shè)計首先必須充分考慮參與聯(lián)系會議的單位，就目前國家體制來講，必然要包含審計部門、監(jiān)察部門、預(yù)防腐敗部門、人事部門等單位，同時適當(dāng)吸納其他部門參與。其次要合理設(shè)計會議制度，聯(lián)系會議可以分為例行會議和特別會議。例行會議可以一個季度召開一次，在發(fā)生特別情況需要通報、溝通、協(xié)調(diào)的時候可以召開特別會議。最后應(yīng)對聯(lián)系會議制度的開展情況進(jìn)行動態(tài)評估，保證聯(lián)系會議制度在職務(wù)犯罪預(yù)防上真正發(fā)揮作用，避免走過場，淪為形式。

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