袁曉燕，石樂樂

(華北水利水電學(xué)院管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)院，河南鄭州45011)

關(guān)于防范我國地方政府債務(wù)風(fēng)險的思考

袁曉燕，石樂樂

(華北水利水電學(xué)院管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)院，河南鄭州45011)

伴隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，地方政府債務(wù)風(fēng)險存在諸多的矛盾和問題，已引起了社會各界的廣泛關(guān)注。在已有的對策理論研究的基礎(chǔ)上，對地方政府債務(wù)風(fēng)險的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，針對性地提出對政府債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行防范、控制和化解的對策建議:加大政府債務(wù)信息公開，完善信息披露制度，減少政府層級，合理劃分各級政府的來權(quán)和政權(quán);拓寬政府收入來源渠道，建立并完善地方債務(wù)風(fēng)險預(yù)警和監(jiān)控體系等。

政府債務(wù);或有負(fù)債;風(fēng)險預(yù)警

截至2010年底，全國省、市、縣三級地方政府性債務(wù)余額共計107 174.91億元，占2010年GDP的1/4，超過當(dāng)年全國財政收入，已到“債務(wù)風(fēng)險較高”程度，這是審計署審計長劉家義向全國人大常委會所作審計工作報告中首次披露我國地方政府債務(wù)的情況。

地方政府債務(wù)，是指地方政府或其職能部門直接借入、提供擔(dān)保、欠賬等形成的必須由政府償還的債務(wù)，或者是那些雖然不是由政府舉債，但須由政府承擔(dān)的債務(wù)［1］。地方政府債務(wù)風(fēng)險是指地方政府債務(wù)規(guī)模過大，未來擁有的公共資源不足以履行其未來應(yīng)承擔(dān)的支出責(zé)任和義務(wù)，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)、社會的穩(wěn)定與發(fā)展受到損害的可能性［2］。當(dāng)?shù)胤秸畟鶆?wù)風(fēng)險過大時，就會爆發(fā)地方政府債務(wù)危機(jī)，甚至可能導(dǎo)致公共財政體系癱瘓。伴隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，地方政府債務(wù)風(fēng)險問題存在諸多的矛盾和問題，因此也引起了社會各界的廣泛關(guān)注。

一、地方政府債務(wù)風(fēng)險的現(xiàn)狀

就目前情況來看，我國地方政府債務(wù)的總體規(guī)模已相當(dāng)龐大，且上升趨勢明顯，同時潛在風(fēng)險很大，形勢非常嚴(yán)峻，不容樂觀。具體主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

(一)地方政府債務(wù)總量數(shù)額巨大，且擴(kuò)張速度較快，潛在風(fēng)險較大。

從橫向的債務(wù)規(guī)?？偭縼砜?，大量的調(diào)研報告以及財政部的報告可以看出，我國大多數(shù)省份出現(xiàn)了債務(wù)數(shù)額巨大的情況，而且這種情況越演越烈，債務(wù)余額比較巨大。有的省份，債務(wù)余額甚至超過了其財政收入，債務(wù)負(fù)擔(dān)率比較高。而且債務(wù)的規(guī)模蔓延比較快，近年來，政府的債務(wù)規(guī)模增長速度幾乎都超越了國內(nèi)生產(chǎn)總值和財政收入的增長速度。但是地方政府爆發(fā)全面?zhèn)鶆?wù)危機(jī)的風(fēng)險并不大，仍然處于可控階段。如果從縱向的政府級次來看，政府債務(wù)風(fēng)險主要集中在基層政府，而不是省、市級政府，縣鄉(xiāng)政府一直存在償債困難、債務(wù)沉重的問題，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，盡管它在債務(wù)總額中所占的比重不高，但從長遠(yuǎn)來看潛伏著較大的風(fēng)險隱患。就各級政府來說，基礎(chǔ)設(shè)施以及社會事業(yè)建設(shè)責(zé)任比較重大，政府由于本身財源較少，貸款歸還比較困難，巨大的地方政府債務(wù)規(guī)模對政府財政的長效穩(wěn)健運行構(gòu)成了潛在的威脅。

(二)地方政府債務(wù)增長缺乏長效控制機(jī)制，債務(wù)風(fēng)險缺乏有效預(yù)警機(jī)制和監(jiān)控制度。

西方發(fā)達(dá)國家中央政府都制定了地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，對地方政府債務(wù)進(jìn)行監(jiān)控。盡管我國法律也明確禁止地方政府自行發(fā)行債券和提供擔(dān)保，不包括中央轉(zhuǎn)貸債務(wù)。但是地方政府仍會出于種種需要，采取各種變通辦法，規(guī)避法律約束，從而導(dǎo)致地方政府債務(wù)迅速膨脹。我國地方政府債務(wù)形式多樣，而且往往具有隱蔽性強、透明度低的特點，同時政府對地方政府的負(fù)債項目又缺乏統(tǒng)一的計量標(biāo)準(zhǔn)，沒有準(zhǔn)確的統(tǒng)計資料，其負(fù)債的真實規(guī)模也沒有辦法進(jìn)行確切的計量，負(fù)債率、債務(wù)率和償債率等各種比率指標(biāo)也無法核準(zhǔn)。以上因素導(dǎo)致了中央政府對地方債務(wù)風(fēng)險的監(jiān)控難度。

(三)地方政府債務(wù)主體呈現(xiàn)多樣性，加大了債務(wù)風(fēng)險控制的難度。

政府債務(wù)不僅僅指各級地方政府所承擔(dān)的債務(wù)，還包括各級政府下屬職能部門、企事業(yè)單位、公益性單位的債務(wù)，甚至還包括一些由政府間接負(fù)責(zé)的單位負(fù)債。當(dāng)前各地政府間也存在著競爭的激烈，為了使本地企業(yè)做大做強，或者對引進(jìn)一些優(yōu)秀的企業(yè)，往往采取諸多財稅優(yōu)惠或者稅收減免政策，地方政府甚至?xí)活欙L(fēng)險，利用自己控股的企業(yè)或公司為這些企業(yè)的貸款做擔(dān)保，即隱形擔(dān)保，一旦被擔(dān)保的企業(yè)經(jīng)營不善，其債務(wù)都需地方政府來償還，也就加重了地方政府的財政負(fù)擔(dān)。因此各級次的地方政府基本上都有來自不同渠道的數(shù)額較大的債務(wù)。導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險監(jiān)控的難度不斷加大，同時也存在某些潛在的債務(wù)威脅處于失控狀態(tài)。

(四)地方政府債務(wù)隱蔽性強，透明度低。

我國《預(yù)算法》關(guān)于地方政府債務(wù)有以下明確的規(guī)定:地方各級政府需要制定各級預(yù)算，各級預(yù)算必須遵循量入為出、收支平衡的原則，不得列赤字。除了法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方債券。雖然該法律規(guī)定對地方政府債務(wù)進(jìn)行了明確的限制，但是地方政府基于各種來源的沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，不會通過顯性債務(wù)的方式進(jìn)行舉債，逐漸轉(zhuǎn)變成了間接舉債，造成隱形債務(wù)或者或有負(fù)債的大量存在。這些或有負(fù)債的借款人在無法償還債務(wù)的情況下，政府出于公眾壓力或者其他原因?qū)蛴袀鶆?wù)予以承擔(dān)，或有負(fù)債則會轉(zhuǎn)變成政府的顯性債務(wù)，最終還是由政府來負(fù)擔(dān)，無形中加重了政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。

二、對防范、控制和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的建議

防范、控制和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險是一項任重道遠(yuǎn)的系統(tǒng)工程，我們需要認(rèn)真分析、深入研究地方政府債務(wù)風(fēng)險的現(xiàn)狀，然后采取具體有效的措施。

(一)加大政府債務(wù)信息公開程度，完善信息披露制度。

目前我國地方政府債務(wù)存在多樣性，結(jié)構(gòu)復(fù)雜，隱性債務(wù)與或有債務(wù)數(shù)額較大，與此同時政府債務(wù)相關(guān)信息的公開程度較低等問題，這些阻礙了對地方政府債務(wù)的實際情況的準(zhǔn)確控制。因此地方政府需要不斷地完善債務(wù)信息披露制度，加大政府債務(wù)信息的公開程度，努力做到公開透明。具體做法有:各級地方政府在預(yù)算決算報告中要設(shè)置政府債務(wù)這一項，政府財務(wù)報告體系需要對負(fù)債狀況相關(guān)信息進(jìn)行重點披露，不僅要對中央和當(dāng)?shù)厝舜蟮壬霞壷鞴軝C(jī)構(gòu)進(jìn)行披露，還要通過大眾傳媒進(jìn)行完整、全面的披露，發(fā)揮社會輿論的監(jiān)督作用，同時制定出相應(yīng)的懲罰機(jī)制。在進(jìn)行信息披露時，還要說明解決問題的措施。各級政府要編制政府債務(wù)收支預(yù)算，為政府決策提供依據(jù);要制定直接顯性債務(wù)中長期償債計劃;制定直接隱性債務(wù)彌補支出缺口計劃;制定顯性債務(wù)償債主體的責(zé)任計劃書;針對隱蔽性強的或有債務(wù)，應(yīng)該嚴(yán)格管制，及時處理。

(二)減少政府層級，合理劃分各級政府的事權(quán)與財權(quán)

我國是五級政府體制，與世界上其他國家相比是最多的。為了滿足各層級政府的稅收需要，相應(yīng)的會比其他國家稅種多些，稅種在各層級之間合理分配，以滿足各級政府的財政需要。我國的地方政府債務(wù)規(guī)模如此龐大，與政府層級以及稅種的有限性是有必然聯(lián)系的。我國的公共財政體系是以分稅制為基礎(chǔ)的，要對政府債務(wù)進(jìn)行有效的管理，就必須完善分稅制改革。為了減少政府不必要的債務(wù)，我們必須進(jìn)一步理順政府與市場的關(guān)系，具體應(yīng)該做到以下幾點。

1.簡化政府層級和財政級次，可嘗試實施三級政府體制，即中央、省、縣三級政府，為完善分稅制改革奠定良好的基礎(chǔ)。與此同時，在不違反國家稅收政策的基礎(chǔ)上，可以適當(dāng)放寬省級政府的一些稅收權(quán)利，如地方稅的征收管理權(quán)、部分稅收政策進(jìn)行調(diào)整的權(quán)力、適度的稅收立法權(quán)等，使省級政府在適當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)因地制宜的增加稅收收入。

2.對各級政府間的事權(quán)進(jìn)行明確合理的劃分。各級政府負(fù)責(zé)各級范圍內(nèi)公共產(chǎn)品的供給，各級政府的事權(quán)要以法律形式明文規(guī)定，禁止上級政府任意變更下級政府的事權(quán)。

3.建立規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度。公共產(chǎn)品的分配要盡量做到各地方均等化，對于專項轉(zhuǎn)移支付中央應(yīng)該適當(dāng)?shù)目s減。對于貧困地區(qū)的一般轉(zhuǎn)移支付要適當(dāng)予以增加。因為貧困地區(qū)一般是事權(quán)大于財權(quán)，通過這些制度的實施，達(dá)到地方政府支出負(fù)擔(dān)與財政能力相對稱，一定程度上減輕地方政府負(fù)債的目的［3］。

4.科學(xué)合理地劃分各級地方政府的稅種。理論上應(yīng)該根據(jù)稅種的屬性來劃分各級政府的稅種:能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和分配的公平的稅種、稅基大的稅種、稅源流動性大的稅種、在各地區(qū)間分布不均勻的稅種應(yīng)該分配給中央;在各地區(qū)間分布均勻的稅種、稅基流動性小的稅種應(yīng)該分配給地方;省級政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)負(fù)擔(dān)重，應(yīng)該以流動性小的稅種為主體稅種，以保證基礎(chǔ)建設(shè)所需的財政收入。在科學(xué)劃分各級政府的稅種、合理界定政府間事權(quán)范圍和建立規(guī)范的政府財政轉(zhuǎn)移支付制度的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)各級政府財力與事權(quán)的相匹配。

(三)拓寬政府收入來源渠道

首先建立合理的分稅制度，確保各級政府有其比較穩(wěn)定的收入，保證各級政府最基本的財政支出。適當(dāng)采取一些措施拓寬政府的收入渠道，增加政府的可支配收入才是化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的根本途徑。可以通過重點扶持有特色、有優(yōu)勢、有發(fā)展?jié)摿Φ漠a(chǎn)業(yè)，使其做大做強，使地方的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，以支柱產(chǎn)業(yè)為中心，以特色產(chǎn)業(yè)為輔助，加大政策支持和引導(dǎo)，擴(kuò)大收入來源渠道。

(四)建立并完善地方債務(wù)風(fēng)險預(yù)警和監(jiān)控體系

建立該體系需要從我國現(xiàn)實情況出發(fā)，加強國家債務(wù)體系監(jiān)測，以政府債務(wù)為監(jiān)測主體。建立全面、系統(tǒng)的指標(biāo)體系，包括各種直接、間接、顯性、隱形的債務(wù)，預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外支出，同時要考慮社會經(jīng)濟(jì)等各方面的相關(guān)指標(biāo)，爭取做到全面、完整、嚴(yán)格的控制。尤其是對或有負(fù)債的控制，因為它的隱蔽性太高，比如地方政府或者國有投融資公司所提供的擔(dān)?；蛘唠[性擔(dān)保。同時對預(yù)算外的支出以及借貸活動也應(yīng)該予以高度重視。運用預(yù)警監(jiān)控體系的指標(biāo)，對各級地方政府的債務(wù)情況進(jìn)行評估，根據(jù)評估結(jié)果定期進(jìn)行匯總，分析原因，分析新債務(wù)出現(xiàn)的源頭，預(yù)測未來債務(wù)的發(fā)展趨勢，以做到遏制現(xiàn)有的債務(wù)，對未來債務(wù)進(jìn)行提前預(yù)防措施，對債務(wù)出現(xiàn)的源頭要及時防范。通過綜合性的分析以及預(yù)測，量入為出，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，增加財政收入，改善地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)重的現(xiàn)狀。

(五)規(guī)范地方投融資平臺，控制政府債務(wù)風(fēng)險

地方政府投融資平臺的增多，加大了對地方政府債務(wù)的監(jiān)管難度，化解由此產(chǎn)生的債務(wù)風(fēng)險，根本是需要合理劃分中央和地方的事權(quán)與財權(quán)，完善分稅制改革，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，從政策上方便地方政府進(jìn)行基礎(chǔ)建設(shè)資金的籌措。另外，地方政府要廣開財路，針對地方特色，發(fā)展當(dāng)?shù)赜袧摿?、有?yōu)勢的企業(yè)。政府應(yīng)該控制債務(wù)風(fēng)險，采取措施減輕政府本身的擔(dān)保負(fù)擔(dān)。要建立明確的制度規(guī)范投融資的操作步驟，對信貸資金要實行分項管理，銀行信貸資金的投放要嚴(yán)格按照監(jiān)管部門的要求。

(六)推進(jìn)政府債務(wù)管理立法，有效管制地方政府債務(wù)

政府債務(wù)目前仍然沒有確切的法律框架，各級政府之間事權(quán)與財權(quán)劃分不明確，政府之間轉(zhuǎn)移支付效率不高，規(guī)章不明，這些問題都丞需我國立法部門來解決。因此，立法部門不但要針對我國的基本情況，修改和完善現(xiàn)有的相關(guān)法律，如《預(yù)算法》、《擔(dān)保法》等，同時要不斷學(xué)習(xí)和借鑒西方國家成功的法律措施，探討適合我國地方政府管理的制度和規(guī)范。

［1］桑子涵.地方政府債務(wù)風(fēng)險分析及預(yù)警體系的建立［J］.現(xiàn)代商業(yè)，2010，(6).

［2］陳冠佑.地方政府債務(wù)風(fēng)險及預(yù)警研究［D］.長沙:湖南大學(xué)，2007.

［3］王萍.我國地方政府債務(wù)風(fēng)險及防范［D］.合肥:安徽大學(xué)，2007.

(責(zé)任編輯:王 晶)

Abstract:Along with the deepening reform of our country economic system，the local government debt risk problem is very acute in many contradictions and problems.It has caused wide attention of all social members.On the basis of the numerous scholars’research theory，this paper analyzed the risk of the local government debt situation，the emphasis is to give proposals of preventing，controlling and eliminating the government debt risk.I hope this paper will help controlling the local government debt risk.

Key words:government debt;contingent liability;risk warning

On the Debt Risks of Chinese Local Government

YUAN Xiao-yan，SHI Le-le
(School of Management and Economics，North China Institute of Water Conservancy and Hydroelectric Power，Zhengzhou 450011，China)

F810.7

A

1008—4444(2012)04—0070—03

2012-04-26

河南省政府決策研究招標(biāo)課題《河南省地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警研究》(2011B413)階級性成果

袁曉燕(1968—)，女，河南內(nèi)鄉(xiāng)人，華北水利水電學(xué)院管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授。