柏維春 ，鐘 哲

(1.東北師范大學(xué)政法學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130024;2.吉林大學(xué)行政學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130012)

從時(shí)間上考量，我國(guó)的地方政府創(chuàng)新廣泛興起于20世紀(jì)90年代末，至今已經(jīng)歷了10 余年的歷程?？偟膩?lái)說(shuō)，近年來(lái)地方政府創(chuàng)新的數(shù)量和涵蓋面均有較大幅度的增長(zhǎng)，勢(shì)頭喜人。但是隨著時(shí)間的推移，地方政府創(chuàng)新持續(xù)力不足的現(xiàn)象也逐漸顯現(xiàn)出來(lái)，學(xué)者們?cè)趯?duì)諸多創(chuàng)新案例進(jìn)行跟蹤研究之后，得出了地方政府創(chuàng)新持續(xù)性不高的結(jié)論①如包國(guó)憲教授選取112 個(gè)案例樣本進(jìn)行研究之后，發(fā)現(xiàn)其中具有可持續(xù)性的案例和仍需后續(xù)確定的案例分別只有34 個(gè)和4個(gè)，兩者之和依舊只占全部創(chuàng)新案例的33.9%。王正緒副教授也通過(guò)對(duì)于中國(guó)象征基層民主發(fā)展的考察得到了類似的結(jié)果，雖然最終數(shù)字結(jié)果學(xué)界尚有爭(zhēng)論，但是其研究中所表明的地方政府創(chuàng)新持續(xù)性較低的現(xiàn)象在學(xué)界已經(jīng)有了一定的共識(shí)。參見包國(guó)憲、孫斐:《演化范式下中國(guó)地方政府創(chuàng)新可持續(xù)研究》，《公共管理學(xué)報(bào)》2011年第1 期;彭淑:《地方政府制度創(chuàng)新是“民主秀”?——兩位政治學(xué)者的觀點(diǎn)碰撞》，《南方人物周刊》2010年第41 期。。這其中甚至不乏影響力較大的創(chuàng)新項(xiàng)目，即便曾獲得地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)的項(xiàng)目，亦有差不多三分之一已經(jīng)名存實(shí)亡了［1］?？沙掷m(xù)性問題已經(jīng)成為地方政府創(chuàng)新發(fā)展所亟待解決的當(dāng)務(wù)之急。學(xué)者們的研究表明，地方政府創(chuàng)新的持續(xù)性不高的主要原因在于創(chuàng)新推動(dòng)者調(diào)離、創(chuàng)新成本過(guò)高和創(chuàng)新缺乏群眾基礎(chǔ)等方面［2］;并進(jìn)一步將影響創(chuàng)新可持續(xù)性的因素總結(jié)為內(nèi)生決定因素、外生決定因素和主觀決定因素三方面［3］(P185－194)。

地方政府創(chuàng)新所需的制度保障可總結(jié)為兩個(gè)方面:首先是需要一種具有彈性的制度空間，其次是需要將創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)以制度化的形式固化下來(lái)。本文認(rèn)為，在經(jīng)由十余年的發(fā)展歷程后，各級(jí)政府在眾多創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)的基礎(chǔ)上已經(jīng)逐漸認(rèn)可了“彈性制度空間”和“經(jīng)驗(yàn)制度化”對(duì)于地方政府創(chuàng)新持續(xù)性的保障作用，并在實(shí)踐中通過(guò)“劃定試點(diǎn)、制定規(guī)章”等方式放松制度約束、固化創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，并取得了一定的成效。因此本文認(rèn)為，在當(dāng)前地方政府創(chuàng)新過(guò)程中，“缺乏制度保障”有著更深層次的含義，即地方政府并非絕對(duì)性地缺乏客觀上的“制度保障”，而是在主觀上無(wú)法有效地運(yùn)用“制度保障”。這一現(xiàn)象亦體現(xiàn)在兩個(gè)方面:首先地方政府缺乏一種標(biāo)準(zhǔn)來(lái)辨別現(xiàn)有的制度導(dǎo)向是否正確，以便充分地利用彈性制度空間;其次地方政府雖然有將創(chuàng)新制度化的意愿并勇于做出嘗試，但很難從創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)中甄別出可以上升為制度并固化下來(lái)的內(nèi)容。從根本上來(lái)看，無(wú)論是對(duì)現(xiàn)行的制度導(dǎo)向加以判斷還是對(duì)創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)成果加以甄別，實(shí)質(zhì)都是對(duì)制度中倫理價(jià)值的探尋。以“人走政息”為代表的地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性問題的產(chǎn)生與制度倫理有著密切的聯(lián)系。

一、制度倫理的內(nèi)涵解析

(一)制度倫理的提出

作為一種規(guī)范，制度的作用就是有效地引導(dǎo)和整合公共生活秩序，但是并不是所有的制度都具有這一功能，畢竟制度也有好壞之別，正所謂“惡法不如無(wú)法”，因而確保制度的道德合理性就成為實(shí)現(xiàn)制度有效性的必要前提，制度是否“善”成為了制度能否為問題解決提供有效外部保障的關(guān)鍵所在。這種“善”并非單純地以制度的完備性與效用性為衡量標(biāo)準(zhǔn)，制度中所蘊(yùn)涵的價(jià)值導(dǎo)向才是“善”的根本所在。對(duì)此尼爾·麥考密克(N.MacCormick)和奧塔·魏因貝格爾(O.Weinberger)就曾指出:“制度道德有兩個(gè)范疇:一方面，它必須盡可能地適應(yīng)所設(shè)想的文明社會(huì)的實(shí)際法律制度和政治制度。另一方面，就符合這一關(guān)于‘適宜’的要求而言，它應(yīng)當(dāng)盡可能緊密地接近我們的‘背景’政治道德的理想。它包括一組旨在使我們現(xiàn)有的政治制度具有最大限度的道德意義的原則。因此，制度道德是相對(duì)化的——相對(duì)于一組特定的政治制度而言的——理想的道德?！保?］(P210)而就制度的本質(zhì)而言，“它是已有的社會(huì)慣例、結(jié)構(gòu)的儲(chǔ)存，通過(guò)這種儲(chǔ)存我們使集體記憶、表述、價(jià)值、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則等外部化?！保?］(P390)可見，倫理精神和倫理理念賦予了制度以存在的“意義”。實(shí)際上，制度倫理就是要彰顯制度的“善”或“好”，而制度之所以能夠?qū)崿F(xiàn)這種彰顯是因?yàn)樗岛粋€(gè)使這一內(nèi)在規(guī)定性得以成立的前提，那就是制度能夠被進(jìn)行倫理分析?！白鳛闆]有獨(dú)立存在的感性空間領(lǐng)域的倫理道德，其存在并滲透于人的一切現(xiàn)實(shí)自由意志活動(dòng)領(lǐng)域之中……而制度可以被視為人的自由意志實(shí)現(xiàn)的具體樣式，屬于自由意志的定在，所以倫理屬性是制度的內(nèi)在屬性?！保?］換言之，制度和倫理之間存在共通性，對(duì)制度的倫理分析是可能的。在此基礎(chǔ)上，以追尋制度“善”為目的的制度倫理開始逐漸成為制度研究的重要視角。學(xué)者們通過(guò)這一視角來(lái)對(duì)制度中所蘊(yùn)涵的公平、正義、民主、持續(xù)等基本價(jià)值理念的加以確證，在以“善”的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)判甄選傳統(tǒng)制度的同時(shí)，將個(gè)體“善”以制度的形式固化下來(lái)，推動(dòng)制度本身的變革與創(chuàng)新。

(二)制度倫理的內(nèi)涵

雖然學(xué)者們出于不同的學(xué)科背景與研究切入點(diǎn)，對(duì)于制度有著不同的理解和表述，但是制度本身所包含的雙重含義則是為大家所公認(rèn)的，即制度可以理解為:一定歷史與社會(huì)條件下所形成的對(duì)群體性行為的約束、規(guī)范與準(zhǔn)則;以及人們制定、執(zhí)行并完善約束、規(guī)范與準(zhǔn)則的活動(dòng)。制度的雙重含義有助于我們深入地分析制度倫理的內(nèi)涵特點(diǎn)。

我們可以依照羅爾斯所給出的相關(guān)建議對(duì)制度倫理的內(nèi)涵進(jìn)行探究，他指出:“一種制度可以從兩個(gè)方面考慮:首先是作為一種抽象目標(biāo)，即由一個(gè)規(guī)范體系表示的一種可能的行為形式;其次是這些規(guī)范指定的行動(dòng)在某個(gè)時(shí)間和地點(diǎn)，在某些人的思想和行為中的實(shí)現(xiàn)?！保?］(P51)羅爾斯分析制度的這一邏輯思路同樣適用我們對(duì)于制度倫理的分析。也就是說(shuō)，制度倫理涉及抽象和具體兩個(gè)層面上的內(nèi)容?！俺橄蟮闹贫葌惱砩婕暗闹饕侵贫鹊膫惱砘A(chǔ)和制度的道德論證等問題;而具體的制度倫理則主要關(guān)注制度如何在社會(huì)的不斷發(fā)展變化過(guò)程中保持自身的自我同一性，及其實(shí)際運(yùn)行與功能的實(shí)現(xiàn)等問題。”［8］基于這一思路，方軍教授將制度倫理的內(nèi)涵區(qū)分為“制度的倫理”與“制度中的倫理”兩類，前者指“對(duì)于制度本身是否正當(dāng)與合理的倫理評(píng)價(jià)”，后者則指“制度本身所蘊(yùn)含著的倫理追求、道德原則與價(jià)值判斷”。［9］學(xué)界在制度倫理研究過(guò)程中所廣泛使用的“制度倫理化”與“倫理制度化”的雙重涵義即由此而來(lái)。

制度倫理化是指對(duì)既已存在的制度中所蘊(yùn)涵的合倫理性的道德價(jià)值和規(guī)范進(jìn)行考察，或以倫理道德為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)既有的制度進(jìn)行評(píng)判。制度倫理化的內(nèi)核在于對(duì)于制度中所蘊(yùn)涵的道德觀念和道德意識(shí)等“道德性”進(jìn)行解讀。這種解讀既包括對(duì)社會(huì)制度安排的道德省察，也包括對(duì)于制度本身所蘊(yùn)涵的倫理追求與道德價(jià)值思想的追尋，而更重要的是可以幫助人們可以在考察“道德性”的基礎(chǔ)上對(duì)于制度作出倫理判斷，真正甄別出制度的“惡與善”。這是制度倫理化的三重內(nèi)涵所在。［10］(P37)

倫理制度化是指將一定的社會(huì)倫理要求提升到制度層面，以制度化的形式在社會(huì)生活中加以貫徹執(zhí)行的過(guò)程。倫理制度化的實(shí)質(zhì)是對(duì)于倫理的規(guī)范化與法治化，其目的在于為社會(huì)倫理道德問題提供外在的制度方面的解決途徑?？梢哉f(shuō)，倫理制度化(以及同義的道德法制化)是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，社會(huì)持續(xù)轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)情況下所提出的，這種外部化的道德保障與政府等權(quán)威機(jī)構(gòu)的強(qiáng)制力后盾相結(jié)合所形成的“制度化規(guī)范力量”，使其成為了道德重建的歷史選擇。

由此可見，制度倫理是指對(duì)社會(huì)性組織的規(guī)范體系和運(yùn)行機(jī)制的倫理要求和反思，即對(duì)社會(huì)組織制度化、規(guī)范化的倫理的思考與建構(gòu)［11］(P13)，制度中所蘊(yùn)涵的倫理要求與倫理道德制度化的辨證統(tǒng)一構(gòu)成了制度倫理的內(nèi)涵所在。制度倫理的二重性的內(nèi)涵構(gòu)成是在方軍教授所提出的“制度的倫理與制度中的倫理”的分析基礎(chǔ)上概括形成的。當(dāng)然，這一內(nèi)涵界定在學(xué)界中不乏批評(píng)者①高兆明教授認(rèn)為，方軍教授為制度倫理所下的“制度的倫理和制度中的倫理”的定義并不嚴(yán)謹(jǐn)，而學(xué)者們?cè)谄浠A(chǔ)上所發(fā)展出來(lái)的“制度倫理化”與“倫理制度化”的解讀進(jìn)一步忽視了方軍教授所界定概念中居于核心地位的“對(duì)于制度的價(jià)值分析批判”內(nèi)容，是更加模糊而不可取的。高兆明教授認(rèn)為，制度倫理是對(duì)制度的倫理分析，其核心是揭示制度的倫理屬性及其倫理功能，其主旨是指向“何為善的制度”、“一個(gè)善的制度應(yīng)當(dāng)是怎樣的”、“何以可能”、“有何倫理價(jià)值”等問題，是中國(guó)語(yǔ)境下的“制度正義”問題。本文認(rèn)為，高兆明教授的這種區(qū)分方法與方軍教授相較，更多地是注重對(duì)于制度的規(guī)范研究，而對(duì)經(jīng)驗(yàn)研究涉及較少，在倫理學(xué)方面的理論意義要大于在公共管理方面的實(shí)踐指導(dǎo)意義，故本文依舊采取傳統(tǒng)的二重性界定方法來(lái)表述制度倫理的內(nèi)涵。參見高兆明:《制度倫理與制度“善”》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2007年第6 期。，但其中所凸顯的“對(duì)于制度進(jìn)行價(jià)值分析批判”的核心內(nèi)容依舊為廣大學(xué)者提供了嶄新的研究視角。以制度倫理概念的提出為標(biāo)志，倫理學(xué)逐漸開始醞釀“個(gè)體美德向社會(huì)倫理、個(gè)體善向制度善”的歷史轉(zhuǎn)向。

二、制度倫理缺失:引發(fā)地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性問題的根本原因

無(wú)論是學(xué)界還是創(chuàng)新實(shí)踐者本身都深刻地認(rèn)識(shí)到了制度化對(duì)于創(chuàng)新可持續(xù)性的重要作用。因此在這里我們并不準(zhǔn)備對(duì)于地方政府創(chuàng)新成果是否應(yīng)該制度化進(jìn)行重復(fù)論證，而是將注意力放在“應(yīng)該將怎樣的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)制度化”方能保障創(chuàng)新持續(xù)性方面。

對(duì)于如何保障創(chuàng)新可持續(xù)性的探索是在理論界和實(shí)踐界同時(shí)展開的。在探尋答案的過(guò)程中，學(xué)者們發(fā)現(xiàn)“推行創(chuàng)新行為的領(lǐng)導(dǎo)者調(diào)任或?qū)?chuàng)新失去興趣”是影響創(chuàng)新可持續(xù)性的重要因素，“人走政息”是地方政府創(chuàng)新持續(xù)性不高的最鮮明寫照。在這個(gè)方面，地方政府本身也進(jìn)行了一系列的調(diào)整，使用了包括“制度化”在內(nèi)的諸多措施來(lái)進(jìn)行應(yīng)對(duì)，但效果參差不齊，并沒有形成一般性的解決方案。

本文認(rèn)為，“人走政息”這一現(xiàn)象的產(chǎn)生是地方政府創(chuàng)新過(guò)程中“領(lǐng)導(dǎo)個(gè)體偏好導(dǎo)向”與“民眾社會(huì)需求導(dǎo)向”之間的差異造成的。在這里我們?cè)噷?duì)兩者進(jìn)行分析，尋找出以“人走政息”現(xiàn)象為代表的地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性問題產(chǎn)生的根源所在。

首先，“領(lǐng)導(dǎo)個(gè)體偏好”創(chuàng)新導(dǎo)向。

中國(guó)地方政府創(chuàng)新實(shí)踐中，發(fā)揮主要作用的是各級(jí)地方政府的領(lǐng)導(dǎo)干部。“‘領(lǐng)導(dǎo)和上級(jí)’是貫穿于創(chuàng)新過(guò)程中的首要因素”［12］。我國(guó)的地方政府創(chuàng)新項(xiàng)目多呈現(xiàn)為帶有“一把手工程(負(fù)責(zé)制)”的色彩［13］。

“一把手負(fù)責(zé)制”是指以各級(jí)政府或者職能部門的行政首長(zhǎng)為首要負(fù)責(zé)人對(duì)某項(xiàng)具體事務(wù)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)工作的制度。從性質(zhì)上來(lái)看，“一把手負(fù)責(zé)制”應(yīng)被視為對(duì)于某項(xiàng)具體事務(wù)進(jìn)行負(fù)責(zé)的集權(quán)化制度安排，其實(shí)質(zhì)是一種“政治——行政”承包機(jī)制。當(dāng)前，我國(guó)政府部門的職能劃分和權(quán)責(zé)歸屬尚不完善，條塊分割、權(quán)屬不對(duì)稱的現(xiàn)象大量存在，因此當(dāng)某一具體工作涉及多個(gè)職能部門的時(shí)候，往往會(huì)面對(duì)因權(quán)屬不明、職能重疊所產(chǎn)生的無(wú)人理睬或重復(fù)管轄的低效問題。在這種情況下，單一的職能部門已不能順利地完成工作任務(wù)，因此政府開始傾向于將行政①在有些情況下亦會(huì)有黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)某項(xiàng)“一把手工程”?！耙话咽帧币氲骄唧w工作中，以便運(yùn)用其在行政系統(tǒng)內(nèi)的權(quán)威和影響力來(lái)協(xié)調(diào)各部門間關(guān)系，調(diào)動(dòng)更多的行政資源來(lái)確保任務(wù)的有效完成。［14］(P260－262)

從組織特征來(lái)看，“一把手負(fù)責(zé)制”是區(qū)別于常規(guī)性的政府職能運(yùn)行機(jī)制的非常規(guī)制度安排，其本身通過(guò)地方政府所設(shè)置的一種臨時(shí)性領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)來(lái)發(fā)揮作用。這就將“一把手負(fù)責(zé)制”同“行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”區(qū)分開來(lái):前者是對(duì)于某項(xiàng)具體事項(xiàng)進(jìn)行集權(quán)化管理的非常規(guī)制度安排，而后者則是對(duì)于法定職權(quán)范圍進(jìn)行集權(quán)化管理的常規(guī)制度安排。從作用領(lǐng)域來(lái)看，“一把手負(fù)責(zé)制”一般被廣泛運(yùn)用于跨部門的復(fù)雜事項(xiàng)、較為迫切的突發(fā)事項(xiàng)或長(zhǎng)期未見效的歷史沉積事項(xiàng)的管理中。無(wú)疑，這些事項(xiàng)也都是民眾訴求較為集中的地方政府創(chuàng)新熱點(diǎn)所在。因此，我國(guó)的地方政府創(chuàng)新多采用“一把手負(fù)責(zé)制”的形式展開。

“一把手負(fù)責(zé)制”產(chǎn)生的立意就在于對(duì)于職能部門界限和常規(guī)工作程序的超越，所以目前并無(wú)相應(yīng)的配套制度對(duì)其進(jìn)行管轄，其運(yùn)行過(guò)程中所依靠的合法性則多來(lái)源于領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威和產(chǎn)生的績(jī)效。因而就目前來(lái)看，在以“一把手負(fù)責(zé)制”形式展開的地方政府創(chuàng)新活動(dòng)中，作為總負(fù)責(zé)人的行政領(lǐng)導(dǎo)的效用偏好和行政意圖將極大地影響到創(chuàng)新所展現(xiàn)的形態(tài)，并貫穿于創(chuàng)新方案的制定、實(shí)施以及推廣的整個(gè)過(guò)程之中。這樣，在相對(duì)缺少制度約束的情況下，負(fù)責(zé)創(chuàng)新項(xiàng)目的行政領(lǐng)導(dǎo)的角色特征開始逐漸向制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中所界定的“政治企業(yè)家”②政治企業(yè)家是指“在政治市場(chǎng)上提供政治方案、權(quán)威和績(jī)效，以換取職位、聲望或關(guān)系的政治家”。參見蕭樓:《載體:通向制度抑或回歸事件——“民主懇談”個(gè)案與東南沿海的有限政治市場(chǎng)研究》，《開放時(shí)代》2003年第6 期。方向靠攏，其效用偏好多表現(xiàn)為“追求績(jī)效”以保障“政治晉升機(jī)會(huì)最大化”和“地方利益最大化”。

其次，“民眾社會(huì)需求”創(chuàng)新導(dǎo)向。

從宏觀的角度來(lái)看，民眾需求是一種超越了個(gè)人層面的社會(huì)需求，具體而言是指“在一定的社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，人們?yōu)榱藵M足當(dāng)前與未來(lái)發(fā)展需要而形成的占主導(dǎo)地位的需求意識(shí)”［15］。作為一個(gè)廣泛的總括式概念，民眾是包括著不同的社會(huì)身份、收入水平和職業(yè)分工的個(gè)體的總稱。因此，民眾需求的內(nèi)容層次豐富、種類多樣，體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)的方方面面，在此不一一列舉。

對(duì)于政府而言，滿足民眾需求是其獲取合法性基礎(chǔ)的必要條件。地方政府創(chuàng)新亦可被視為政府為滿足民眾需求(雖然這種需求往往以“民眾訴求”的形式表達(dá)出來(lái))而采取的應(yīng)對(duì)措施，因此民眾需求自然地成為了創(chuàng)新的重要導(dǎo)向。雖然民眾需求的內(nèi)容呈現(xiàn)出多元化的態(tài)勢(shì)，但是我們依舊可以從中總結(jié)出具有共性的價(jià)值性內(nèi)核來(lái)對(duì)地方政府創(chuàng)新進(jìn)行指導(dǎo)。

在對(duì)“領(lǐng)導(dǎo)個(gè)體偏好”和“民眾社會(huì)需求”進(jìn)行分析后，我們可以嘗試性地找出以“人走政息”為代表的地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性問題的原因所在。

由于地方政府的創(chuàng)新實(shí)踐具有時(shí)間上的緊迫性與內(nèi)容上的復(fù)雜性，無(wú)法藉由傳統(tǒng)的政府運(yùn)行機(jī)制及時(shí)、順利地完成，故地方政府多采取“一把手負(fù)責(zé)制”這一非常規(guī)制度安排，借助行政領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威和影響力來(lái)促成創(chuàng)新的順利完成。在此類的創(chuàng)新活動(dòng)中，行政領(lǐng)導(dǎo)本身的個(gè)體偏好將是左右創(chuàng)新走向的重要影響因素。一般而言，因缺少明確的制度規(guī)范，所以作為創(chuàng)新主要負(fù)責(zé)人的行政領(lǐng)導(dǎo)更加傾向于追求政績(jī)的提升以保障自身或者所處“地方”的最大利益。雖然這種個(gè)體偏好所衍生的創(chuàng)新走向在很大程度上可能與“在發(fā)展基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)公平與正義”的民眾社會(huì)需求相左，但是由于在此種行政模式中領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威是維持地方政府創(chuàng)新的最重要合法性來(lái)源，所以創(chuàng)新仍舊可以持續(xù)下去，甚至以制度的形式固化下來(lái)。但是這樣產(chǎn)生的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)或制度必然是以領(lǐng)導(dǎo)者權(quán)威的存續(xù)為前提的，一旦推動(dòng)創(chuàng)新的領(lǐng)導(dǎo)者離職或者對(duì)創(chuàng)新方案失去興趣，除個(gè)別情況外③于建嶸認(rèn)為，創(chuàng)新成果可以存續(xù)下來(lái)的誘因主要有三種:1.繼任者的繼續(xù)推行;2.推動(dòng)改革的領(lǐng)導(dǎo)者升遷后對(duì)原有創(chuàng)新事項(xiàng)持續(xù)關(guān)注;3.新聞媒體的跟蹤關(guān)注與報(bào)道。參見于建嶸:《當(dāng)前中國(guó)基層政治改革的困境和出路》，《當(dāng)代世界社會(huì)主義問題》2010年第2 期。，大多數(shù)創(chuàng)新活動(dòng)均會(huì)出現(xiàn)停滯現(xiàn)象，甚至逐漸消聲覓跡，人走政息?？偟膩?lái)說(shuō)，領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)體偏好對(duì)于民眾社會(huì)需求——即對(duì)于以“公平、正義、秩序、民主”等倫理精神的背離是“人走政息”現(xiàn)象產(chǎn)生的根源所在。江蘇省徐州市“公眾全程監(jiān)督政務(wù)”制度創(chuàng)新的名存實(shí)亡從現(xiàn)實(shí)層面證明了“制度化”并非是提升地方政府創(chuàng)新持續(xù)性的萬(wàn)用靈丹①曾獲第三屆中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)提名的江蘇省徐州市賈汪區(qū)所施行的“公共全程監(jiān)督政務(wù)”項(xiàng)目在實(shí)行過(guò)程中形成了一整套詳盡、具體的制度，但是在其主持領(lǐng)導(dǎo)王天琦書記升任之后，創(chuàng)新已經(jīng)名存實(shí)亡，并未因其創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的制度化而繼續(xù)存續(xù)下來(lái)。參見高新軍:《地方政府創(chuàng)新緣何難持續(xù)》，《中國(guó)改革》2008年第5 期。。創(chuàng)新想要持續(xù)下來(lái)不僅要依靠制度化的外在固化力量，同時(shí)還要保證創(chuàng)新主體(行政領(lǐng)導(dǎo)及下屬)和客體(民眾)間對(duì)于創(chuàng)新內(nèi)容與導(dǎo)向的一致認(rèn)同。行政領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威僅能帶來(lái)服從，而制度本身的“善”才是其獲取廣泛認(rèn)同的根源。這種“善”可以直觀地理解為“合倫理性”，因而民眾社會(huì)需求相較于領(lǐng)導(dǎo)個(gè)體偏好而言具有更大的制度化價(jià)值。創(chuàng)新能否持續(xù)并不完全取決于創(chuàng)新的內(nèi)容(或短期效果)和制度化程度，而在于內(nèi)化于其中的價(jià)值實(shí)質(zhì)是否為創(chuàng)新主體和客體廣泛認(rèn)可，蘊(yùn)涵“公平、正義、秩序、民主等社會(huì)倫理價(jià)值觀念”的創(chuàng)新方案所形成的制度才是真正可以持續(xù)前行的。以“人走政息”為代表的地方政府創(chuàng)新持續(xù)性問題產(chǎn)生的根源在于創(chuàng)新方案的制度化過(guò)程中忽略了根本性的“合倫理性”導(dǎo)向。制度倫理的缺失是造成地方政府創(chuàng)新陷入“人在政在、人走政息”，“有制度、無(wú)保障”尷尬境遇的根本原因所在。

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