楊娜

(中共哈爾濱市委黨校，哈爾濱 150080)

如何規(guī)范政府招商引資執(zhí)法行為

楊娜

(中共哈爾濱市委黨校，哈爾濱 150080)

規(guī)范政府招商引資執(zhí)法行為有利于實現(xiàn)招商引資根本目標(biāo)，有利于提高招商引資水平，有利于預(yù)防腐敗。目前地方政府在招商引資執(zhí)法活動中還存在著法律意識淡薄、執(zhí)法行為不規(guī)范、監(jiān)督機制實效不高等情況。對此，地方政府應(yīng)當(dāng)通過增強執(zhí)法人員的法律意識、嚴格按照法定權(quán)限和程序行使行政權(quán)力、強化監(jiān)督機制等途徑，來實現(xiàn)對政府招商引資執(zhí)法行為的規(guī)范。

政府;招商引資;執(zhí)法行為

著名經(jīng)濟學(xué)家錢穎一曾指出:“現(xiàn)代市場經(jīng)濟作為一種體制的根本游戲規(guī)則就是基于法治的規(guī)則，而法治則是通過其兩個經(jīng)濟作用來為市場經(jīng)濟提供制度保障的。法治的第一個作用是約束政府，約束的是政府對經(jīng)濟活動的任意干預(yù)。法治的第二個作用是約束經(jīng)濟人行為，其中包括產(chǎn)權(quán)界定和保護，合同和法律的執(zhí)行，公平裁判，維護市場競爭。”法治的首要作用是約束政府行為。在招商引資的過程中，政府部門在制定、完善招商引資法律、政策的同時，還要保持這些法律、政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性，努力為投資者創(chuàng)造統(tǒng)一、穩(wěn)定、透明、可預(yù)見的法律環(huán)境和政策環(huán)境。目前地方政府在招商引資執(zhí)法活動中還存在著法律權(quán)威性不高、執(zhí)法行為不規(guī)范、監(jiān)督機制實效不高等情況，因此地方政府應(yīng)當(dāng)規(guī)范招商引資執(zhí)法行為，由此建立政府招商引資工作展開的合法性平臺。

一、規(guī)范政府招商引資執(zhí)法行為的重要意義

1.規(guī)范政府招商引資執(zhí)法行為有利于實現(xiàn)招商引資的根本目標(biāo)。地方政府招商引資的最終目標(biāo)就是增加地方財政收入和發(fā)展地方經(jīng)濟，從而提高群眾的生活水平，維護最廣大人民的根本利益。要實現(xiàn)招商引資的這一根本目標(biāo)就必須規(guī)范政府招商引資執(zhí)法行為。只有嚴格依據(jù)法律的規(guī)定實施的招商引資行為才能切實保證實現(xiàn)最廣大人民的根本利益，從而防止招商引資行為演變成謀求部門利益或個人利益的行為，防止招商引資行為演變成損害群眾利益的行為，防止招商引資行為演變成損害法律權(quán)威、政府形象的行為。

2.規(guī)范政府招商引資執(zhí)法行為有利于提高招商引資水平。從現(xiàn)實情況看，我國大多數(shù)地方政府都在從事招商引資行為，但各地區(qū)招商引資的水平差距很大，招商引資的效果也大相徑庭。導(dǎo)致這種情況發(fā)生的原因很多，其中一個很重要的原因就是政府執(zhí)法水平的差異。政府在執(zhí)法的過程中是否為投資者營造了公平、公正、誠信的市場環(huán)境，是否為投資者營造了程序正當(dāng)、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的法制環(huán)境，是否為投資者營造了穩(wěn)定、和諧的社會環(huán)境，這些都直接關(guān)系到招商引資的效果。政府不僅是招商引資活動的發(fā)起者，更應(yīng)該是招商引資活動的秩序維護者，只有嚴格、規(guī)范的執(zhí)法行為才能保證招商引資活動的順利進行。

3.規(guī)范政府招商引資執(zhí)法行為有利于預(yù)防腐敗。近些年來，一些地方政府在招商引資的過程中，由于法律意識淡薄、招商引資執(zhí)法行為不規(guī)范，腐敗行為時有發(fā)生。有些公職人員在招商推介過程中，吃拿卡要、鋪張浪費、公款私用、中飽私囊;有些公職人員在談判簽約過程中，利用公權(quán)力向投資商索取好處;有些公職人員在審批服務(wù)過程中，唯利是圖，沒有好處不審批，給了好處亂審批。這些腐敗行為助長了不良社會風(fēng)氣，嚴重影響了黨群、干群關(guān)系，影響了招商引資活動的健康有序運行。規(guī)范政府招商引資執(zhí)法行為，既是保障招商引資工作順利進行的客觀需要，也是懲治和預(yù)防腐敗的內(nèi)在要求。地方政府要把反腐倡廉要求落實到招商引資工作中，不斷規(guī)范招商引資執(zhí)法行為，優(yōu)化招商引資法制環(huán)境。

二、政府招商引資執(zhí)法行為存在的問題

1.法律意識淡薄。地方政府在招商引資過程中法律意識淡薄，行政法、經(jīng)濟法等法律、法規(guī)沒有得到應(yīng)有的尊重和重視。法律意識淡薄具體表現(xiàn)在兩個方面:一是忽視政府自身利益。地方政府在招商引資的過程中為了吸引投資者，不惜損害當(dāng)?shù)囟愂?、土地出讓金等利益，以此追求招商引資目標(biāo)的完成。二是對投資者權(quán)益保護的意識不強。由于法律意識淡薄，導(dǎo)致政府及工作人員在招商引資中存在執(zhí)法不嚴、服務(wù)意識差、以權(quán)謀私、工作效率低下、隨意分割或封鎖市場、地方保護主義突出等一系列問題，這些不規(guī)范執(zhí)法行為的存在不僅損害法律與政府的權(quán)威，也嚴重損害了投資者的利益，降低了這一地區(qū)招商引資的吸引力。

2.執(zhí)法行為不規(guī)范。招商引資執(zhí)法行為不規(guī)范在稅收、環(huán)保、土地管理部門表現(xiàn)得較為典型，這些部門執(zhí)法行為的不規(guī)范造成了地方政府稅收利益受損、環(huán)境污染加重、土地資源浪費等嚴重問題。

一是稅收執(zhí)法行為不規(guī)范。稅收執(zhí)法行為不規(guī)范在稅務(wù)部門實施的抽象行政行為和具體行政行為兩個方面都有體現(xiàn)。首先，在稅務(wù)部門實施的抽象行政行為方面，不少地方政府的稅務(wù)部門在制定稅收優(yōu)惠政策時突破了國家稅收法律法規(guī)及中央政策的底線，由此導(dǎo)致稅收優(yōu)惠政策本身違法。其次，在稅務(wù)部門實施的具體行政行為方面，也存在著執(zhí)法程序不規(guī)范、監(jiān)督查處不力、納稅評估不到位、核定征收稅負不平衡或畸重畸輕等情況。

二是環(huán)保執(zhí)法行為不規(guī)范。目前，人事權(quán)、財權(quán)都掌握在地方政府手中的環(huán)保部門在招商引資中只能服從地方的“大局”，執(zhí)法時很難做到依法行政。地方保護主義和行政干預(yù)阻礙環(huán)保執(zhí)法的情況普遍存在。一些地方政府擅自放寬環(huán)保準入標(biāo)準，繞開環(huán)保審查，引進了一些明令淘汰的落后工藝或污染項目，形成了引進容易治理難、關(guān)停更難的局面。一些地方政府以保護企業(yè)為借口，給予環(huán)保部門或明或暗的打壓，阻礙環(huán)境執(zhí)法部門現(xiàn)場執(zhí)法。環(huán)保部門的執(zhí)法不到位，直接導(dǎo)致當(dāng)?shù)卣誀奚h(huán)境為代價換取經(jīng)濟發(fā)展。這種只顧眼前的做法，使生態(tài)環(huán)境受到了嚴重破壞，給人民生活和健康帶來嚴重威脅，同時也難以滿足人民群眾日益提高的環(huán)保需求。

三是土地管理部門執(zhí)法行為不規(guī)范。土地管理部門在執(zhí)法的過程中違反、規(guī)避土地管理法律法規(guī)的情況呈現(xiàn)出多樣化的特點。有的地方政府“以租代征”，以此規(guī)避建設(shè)用地審查報批、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批和新增建設(shè)用地有償使用費的繳納。有的地方政府搞假招拍掛、假投資，在掛牌出讓中按照事先指定的開發(fā)商，量身定做競爭條件，排擠其他競標(biāo)者。有的地方政府通過修改土地利用總體規(guī)劃和采用拆分手段，化整為零批地，逃避國務(wù)院對于占用基本農(nóng)田的審批。這些違法行為違反了土地利用總體規(guī)劃，破壞了土地市場秩序。

3.監(jiān)督機制實效不高。作為地方政府發(fā)展經(jīng)濟的主要手段，招商引資一直被各級地方政府當(dāng)做快速發(fā)展經(jīng)濟的“法寶”。然而，再重要的經(jīng)濟活動都不應(yīng)該成為法律監(jiān)督的空白地帶。政府的招商引資行為必須接受廣泛的法律監(jiān)督。目前，一些地方政府招商引資法律監(jiān)督的狀況不盡如人意，甚至出現(xiàn)監(jiān)督缺位的情況。主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

一是招商引資法律監(jiān)督主體缺位。法律監(jiān)督的主體應(yīng)當(dāng)包括國家機關(guān)、社會組織、公民。目前，在招商引資過程中發(fā)揮法律監(jiān)督作用的主要是紀檢監(jiān)察部門、公檢法部門，社會組織、公民個人對招商引資行為進行的監(jiān)督數(shù)量較少。紀檢監(jiān)察部門、公檢法部門對招商引資活動進行的法律監(jiān)督更多情況下是事后監(jiān)督，這種監(jiān)督形式的使用往往是出現(xiàn)違法犯罪行為時才會啟動，而此時違法犯罪行為的危害后果已經(jīng)產(chǎn)生。

二是招商引資法律監(jiān)督內(nèi)容缺位。招商引資法律監(jiān)督的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括對招商引資規(guī)范性法律文件的合法性監(jiān)督、對招商引資行政執(zhí)法活動的合法性監(jiān)督和招商引資司法活動的合法性監(jiān)督。而目前比較突出的表現(xiàn)是，由于對地方政府制定的法定權(quán)限外的優(yōu)惠政策缺乏有效的法律監(jiān)督，致使一些違法的優(yōu)惠政策得以實施;由于對招商引資執(zhí)法部門執(zhí)法中出現(xiàn)的不作為、亂作為的情況監(jiān)督薄弱，致使一些執(zhí)法部門在執(zhí)法過程中存在缺位、越位、錯位的情況。

三是招商引資法律監(jiān)督客體缺位。招商引資法律監(jiān)督的主要客體是國家機關(guān)及其公職人員的招商引資行為，即公權(quán)力的擁有者與運用者具體操作公權(quán)力的行為。為確保招商引資順利落地，很多地方政府針對具體項目成立了協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，甚至還有很多地方建立了領(lǐng)導(dǎo)包保制，由當(dāng)?shù)刂饕I(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)項目落實，這在客觀上給一些招商引資項目提供了護身符，不利于對項目進行監(jiān)管。此外，對于主要領(lǐng)導(dǎo)包保項目監(jiān)督的缺失，也使一些由領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)協(xié)調(diào)的招商引資項目很容易演變成牟取個人利益的工具。

三、如何規(guī)范政府招商引資執(zhí)法行為

1.增強執(zhí)法人員的法律意識。良好的法治環(huán)境是實現(xiàn)招商引資的關(guān)鍵，而增強執(zhí)法人員的法律意識是營造良好法治環(huán)境的重要因素。當(dāng)前，很多投資者對過去那種“法外施惠”的形式已經(jīng)失去了興趣，投資者更多關(guān)注的是執(zhí)法的公正與效率，希望通過法律來約束投資者和政府的行為，從法律制度的實施上切實保障投資者和經(jīng)營者的合法權(quán)益。對于招商引資過程中執(zhí)法人員法律意識淡薄的問題，我們應(yīng)當(dāng)加強對執(zhí)法人員的法律知識培訓(xùn)，使執(zhí)法人員不僅要學(xué)法、懂法、熟練掌握相關(guān)法律規(guī)定，更要理解法的精神。同時，各執(zhí)法隊伍也應(yīng)該錄用法律專業(yè)人才，充實執(zhí)法隊伍，提高執(zhí)法人員的整體法律素養(yǎng)。

2.嚴格按照法定權(quán)限和程序行使行政權(quán)力。

市場經(jīng)濟體制下的政府必須是法治政府。政府既要保護企業(yè)和客商的合法權(quán)益，又要支持職能部門依法行使職權(quán)。

一是招商引資過程中要嚴格遵守實體法規(guī)定。招商引資過程中涉及多個政府部門的多項執(zhí)法行為，這些政府部門都應(yīng)嚴格執(zhí)行相關(guān)法律、認真履行法定職責(zé)。在招商引資項目的審批階段，規(guī)劃部門、環(huán)保部門、財政部門等要嚴格依照《行政許可法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《環(huán)境保護法》等法律的規(guī)定依法行使審批權(quán)。嚴格遵守自己的審批權(quán)限，嚴禁違反法律規(guī)定越權(quán)審批，或規(guī)避法律規(guī)定變相越權(quán)審批。在招商引資項目土地供應(yīng)階段，土地管理部門要嚴格遵守土地管理法律法規(guī)規(guī)定的審批權(quán)限，搞好項目建設(shè)所需土地的審批工作。在土地供應(yīng)階段，除涉及政府的土地審批問題外，其中一些土地的供應(yīng)還會涉及房屋拆遷問題。房屋拆遷問題近些年已經(jīng)成為各地區(qū)招商引資項目建設(shè)過程中的難點問題，地方政府部門在處理拆遷問題時必須依照《國有土地上房屋征收與補償條例》、《土地管理法》等法律規(guī)定進行拆遷補償、安置工作。盡管拆遷工作的法律依據(jù)很多，但在復(fù)雜、具體的拆遷過程中仍然存在著有些問題無法可依的情況，這種情況就要求我們的執(zhí)法人員根據(jù)公平正義的法律精神發(fā)揮自己的執(zhí)法智慧來予以解決，畢竟“依法行政”中的“法”不僅包括具體的法律條款，也包括法律精神。在招商引資項目建設(shè)階段，執(zhí)法人員要認真貫徹執(zhí)行《建筑法》、《招投標(biāo)法》等法律，切實避免工程建設(shè)項目施工過程中違法現(xiàn)象的發(fā)生。工程建設(shè)項目在施工過程中最容易發(fā)生腐敗和不廉潔。因此，在項目建設(shè)的具體施工過程中必須規(guī)范執(zhí)法行為。

二是招商引資過程中要嚴格遵守程序法規(guī)定。行政程序制度主要包括信息公開制度、回避制度、告知和聽取申辯制度、聽證制度等。目前，我國還沒有一部專門的行政程序法，單行的行政程序法律制度主要有《行政處罰法》、《行政許可法》、《政府信息公開條例》等。在招商引資過程中，行政機關(guān)要認真執(zhí)行這些法律、法規(guī)，嚴格按照法定程序行使行政權(quán)力，力爭做到程序公開、公平、合理。尤其應(yīng)當(dāng)做好信息公開工作，關(guān)于招商引資的信息公開要做到公開內(nèi)容全面、信息更新及時、公開形式高效，通過招商引資信息公開，確保行政行為的合法、透明和規(guī)范，構(gòu)建行政權(quán)力陽光運行機制，減少腐敗和偏私。

3.強化監(jiān)督機制，嚴格法律責(zé)任。為了提高招商引資監(jiān)督機制的實效，避免盲目招商、違法招商，應(yīng)從以下幾方面強化招商引資監(jiān)督機制。

一是擴大招商引資法律監(jiān)督主體。地方政府在對招商引資工作進行法律監(jiān)督的過程中應(yīng)該更加注重發(fā)揮社會組織、公民個人的監(jiān)督作用。充分發(fā)揮投資者的監(jiān)督作用，建立投資者對執(zhí)法人員執(zhí)法效能的評價制度。充分發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用，讓群眾評議干部勤廉表現(xiàn)、評價項目綜合效益、檢驗招商引資政績。充分發(fā)揮新聞媒體的監(jiān)督作用，對招商引資中發(fā)生的違紀違法等腐敗問題，及時進行曝光。

二是健全招商引資法律監(jiān)督工作制度。強化招商引資法律監(jiān)督工作，一個至關(guān)重要的措施就是健全招商引資法律監(jiān)督工作制度。只有健全了法律監(jiān)督工作制度，才能保證監(jiān)督內(nèi)容的完善以及監(jiān)督客體的全面。對于健全招商引資法律監(jiān)督工作制度，我們應(yīng)當(dāng)從以下三個方面入手:(1)成立招商引資權(quán)益維護中心。該中心負責(zé)統(tǒng)一處理招商引資相關(guān)的行政違法案件，對于一些行政機關(guān)的不作為、亂作為行為及時進行查處，切實保護投資者的合法權(quán)益。(2)建立定期走訪制度。主動登門征求意見，對發(fā)生的各種違紀行為嚴肅查處，組織投資者不定期地對主要執(zhí)法管理部門進行評議，定期了解招商引資項目進程，及時解決有關(guān)問題，確保項目落戶發(fā)揮效益。(3)建立招商引資獎懲機制。在招商引資工作中表現(xiàn)突出的人員要給予獎勵，而對于延誤或阻礙招商引資工作的人員要給予一定的懲罰，以此激勵、鞭策行政機關(guān)工作人員做好招商引資工作，營造廉潔、高效的政務(wù)環(huán)境。

D912.1

A

1008－8520(2012)01－0093－03

2011－09－23

楊娜(1979－)，女，黑龍江哈爾濱人，黨風(fēng)廉政教研部副教授。

［責(zé)任編輯:梁桂芝］