胡繼堂 夏立義

(1．中共武漢市委統(tǒng)戰(zhàn)部，湖北 武漢 430022;2．中共漢南區(qū)委黨校，湖北 武漢 430090)

對(duì)新型社會(huì)管理體制建設(shè)的探究與建議＊

胡繼堂1夏立義2

(1．中共武漢市委統(tǒng)戰(zhàn)部，湖北 武漢 430022;2．中共漢南區(qū)委黨校，湖北 武漢 430090)

當(dāng)前，隨著社會(huì)管理要素日益增多，社會(huì)矛盾日益凸顯，管理難度不斷增大，傳統(tǒng)的管理方式已經(jīng)難以實(shí)施科學(xué)有效的社會(huì)管理;一些有效的改革實(shí)踐也大多是孤立的，作用發(fā)揮有限，因此，迫切需要建立新型的社會(huì)管理體制。新型社會(huì)管理體制，是一個(gè)集決策、考評(píng)、財(cái)政、保障、慈善、人事、綜治等制度有機(jī)結(jié)合的體系，必須從整體上求突破，多層面成系統(tǒng)地構(gòu)建，推動(dòng)社會(huì)管理結(jié)構(gòu)向新型多元公共治理體制轉(zhuǎn)變。

新型 社會(huì)管理 體制 探究

當(dāng)前，傳統(tǒng)社會(huì)管理體制與現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、民主政治、公民社會(huì)不相適應(yīng)的矛盾日益凸顯，特別在新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化、政治民主化、組織網(wǎng)絡(luò)化、管理社會(huì)化、信息扁平化、服務(wù)均等化、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的內(nèi)在要求下，我們必須搶抓“十二五”最佳機(jī)遇期，及時(shí)總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)，大膽探索，勇于實(shí)踐，從整體上建設(shè)新型社會(huì)管理體制，推動(dòng)社會(huì)管理結(jié)構(gòu)向新型多元公共治理體制轉(zhuǎn)變。

一、深刻把握整體推進(jìn)新型社會(huì)管理體制建設(shè)的基本特征與現(xiàn)實(shí)要求

新型社會(huì)管理體制，是指適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、民主政治、先進(jìn)文化以及建設(shè)和諧社會(huì)的需要，實(shí)行政府行政管理與社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治管理良性互動(dòng)，社區(qū)管理與單位管理有機(jī)結(jié)合，多種手段綜合運(yùn)用，管理與服務(wù)相融合，有序與活力相統(tǒng)一的多元治理、共建共享的中國(guó)特色社會(huì)管理體制的新模式。從整體上建設(shè)新型社會(huì)管理體制是一個(gè)全新課題，首先要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新特點(diǎn)新要求，深刻把握其基本特征和現(xiàn)實(shí)需要。

(一)它是一道綜合命題，必須周密部署

它涵蓋了經(jīng)濟(jì)、政治、文化、生態(tài)等領(lǐng)域的建設(shè)問(wèn)題。其本身所要解決的問(wèn)題包括它的理念、方向、原則、框架、主體、職能、機(jī)制、方式以及法規(guī)、制度、體系、內(nèi)涵和外延等等，都是需要綜合解答并統(tǒng)籌解決的問(wèn)題。因此，它是一道極其綜合而高難度的命題，解答并解決它需要作好周密的部署，要求各級(jí)各部門(mén)首先要做好理論規(guī)整、組織領(lǐng)導(dǎo)、社會(huì)動(dòng)員、隊(duì)伍培訓(xùn)、保障健全、方案完善等基礎(chǔ)性的理論與實(shí)踐的準(zhǔn)備工作。

(二)它是一個(gè)系統(tǒng)工程，必須宏觀駕馭

在其外部聯(lián)系上，它的改革與經(jīng)濟(jì)、政治、文化體制改革密不可分，因此必須著眼全局，實(shí)行宏觀駕馭，并使之齊頭并進(jìn)。在其本身建設(shè)上，社會(huì)管理體制建設(shè)自身也是一個(gè)復(fù)雜、艱巨、系統(tǒng)的工程，要把它作為一個(gè)系統(tǒng)創(chuàng)新工程整體推進(jìn)。因此，必須首先從理論上宏觀把握，進(jìn)而駕馭其建設(shè)操作的全盤(pán)。

(三)它是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)，必須梯次推進(jìn)

解決目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快與社會(huì)建設(shè)滯后的不匹配現(xiàn)狀，不可能一蹴而就。在社會(huì)管理的任務(wù)不斷加重、公共服務(wù)需求及其社會(huì)化程度不斷提高的現(xiàn)實(shí)情況下，要充分認(rèn)清“新型社會(huì)管理體制建設(shè)”是一項(xiàng)長(zhǎng)期的任務(wù)，必須將其納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，進(jìn)行長(zhǎng)期的理論思索和實(shí)踐探索，分階段提出建設(shè)目標(biāo)和運(yùn)作方案，分步實(shí)施、梯次推進(jìn)。

(四)它是一次深刻變革，必須廣泛動(dòng)員

它是一次由“官本位”向“民本位”轉(zhuǎn)變的歷史性社會(huì)變遷，是一次以“政府職能優(yōu)化、公民社會(huì)發(fā)展、民生不斷改善、社會(huì)和諧遞增”為主基調(diào)的社會(huì)管理體制變革。這就要求必須動(dòng)員全社會(huì)，在黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，政府準(zhǔn)確定位，政府和各類(lèi)公益組織、社區(qū)組織、社團(tuán)組織、中介組織、企業(yè)組織以及全體公民等主體共同參與，遵循公正公平、公共利益和公共認(rèn)同的原則，通過(guò)各類(lèi)主體協(xié)調(diào)合作，有效供給公共產(chǎn)品、滿(mǎn)足社會(huì)需求、優(yōu)化社會(huì)秩序、增進(jìn)社會(huì)和諧。

(五)它是一場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)役，必須各個(gè)擊破

以往社會(huì)管理體制改革，都是個(gè)別部門(mén)分別進(jìn)行，如行政機(jī)構(gòu)改革、事業(yè)單位改革、社區(qū)管理體制改革，都是各行其是、單打獨(dú)斗，不利于整體改革上的實(shí)質(zhì)性突破。各地區(qū)各部門(mén)各行業(yè)要充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，用非常之舉，正確處理整體推進(jìn)與重點(diǎn)突破的關(guān)系，突出難點(diǎn)、抓住重點(diǎn)、各個(gè)擊破，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)管理一體化和城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的進(jìn)程。

(六)它是一大民主實(shí)踐，因而要求調(diào)整權(quán)利

新型社會(huì)管理體制建設(shè)，其核心理念是民主、法治、開(kāi)放、透明、對(duì)話、參與和共享，涉及基層政治體制改革和民主權(quán)利調(diào)整，涉及黨政關(guān)系、黨群關(guān)系、政社關(guān)系的調(diào)整和規(guī)范，涉及弘揚(yáng)民主法治精神、擴(kuò)大基層民主自治、拓寬民主渠道、積累民主文化等民主議題。必須與政治經(jīng)濟(jì)文化社會(huì)發(fā)展水平相聯(lián)系，與公民政治參與的積極性不斷提高相適應(yīng)，以保證人民群眾依法直接行使民主權(quán)利。

二、精心謀劃、科學(xué)設(shè)計(jì)新型社會(huì)管理體制建設(shè)的導(dǎo)向與路徑

建設(shè)新型社會(huì)管理體制，是一個(gè)系統(tǒng)工程，必須把握經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，從全局上精心謀劃，科學(xué)設(shè)計(jì)建設(shè)導(dǎo)向和路徑。

(一)在總體上，要注重把握方向原則

新型社會(huì)管理體制是由若干新體制新機(jī)制組成的制度法規(guī)體系，建設(shè)它必須以中國(guó)特色社會(huì)主義理論為指導(dǎo)，以以人為本、服務(wù)優(yōu)先、促進(jìn)民生改善和社會(huì)公平公正為導(dǎo)向，堅(jiān)持政府與社會(huì)組織、政府與市場(chǎng)組織、政府與普通市民、中心城區(qū)與遠(yuǎn)城區(qū)、城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民等共建共治共享和堅(jiān)持高起點(diǎn)與可操作性、超前性與務(wù)實(shí)性、秩序性與活力性、風(fēng)險(xiǎn)性與可控性、總體設(shè)計(jì)與重點(diǎn)推進(jìn)、中心城區(qū)帶動(dòng)與遠(yuǎn)城區(qū)促進(jìn)等相統(tǒng)一的原則，加強(qiáng)社會(huì)管理法律、管理能力、保障能力和覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共服務(wù)體系建設(shè)，形成體現(xiàn)時(shí)代要求、富有區(qū)域特色、與發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、民主政治、先進(jìn)文化、和諧社會(huì)要求相適應(yīng)的新型多元公共治理體制。

(二)在框架上，要注重結(jié)構(gòu)功能完整

在總體方向原則指導(dǎo)下，從“新型”體制框架建設(shè)入手，調(diào)整結(jié)構(gòu)、定位功能，使新型社會(huì)管理體制有一個(gè)完善的能夠凝聚各方社會(huì)力量的起主導(dǎo)作用的政府主體結(jié)構(gòu)功能，一套完整的能夠規(guī)制所有社會(huì)生活領(lǐng)域和監(jiān)管所有社會(huì)組織的法制體系，一系列能夠有效地整合各方利益、協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、協(xié)同社會(huì)行動(dòng)的運(yùn)作機(jī)制，一組從信息收集傳遞、民主集中決策、社會(huì)反饋調(diào)處、日常管理高效、應(yīng)急處理及時(shí)、系統(tǒng)修復(fù)到位、重新啟動(dòng)順暢的控制程序，做到結(jié)構(gòu)完整、功能齊全、機(jī)制完善。

(三)在主體上，要注重推進(jìn)多元合作

政府主導(dǎo)、多方參與、合作治理、分負(fù)職責(zé)，是新型社會(huì)管理體制建設(shè)的關(guān)鍵之舉，要求由多元的社會(huì)主體來(lái)承載政府的部分社會(huì)管理和公共服務(wù)職責(zé)。要加速培育、重塑除政府和企業(yè)之外的行業(yè)協(xié)會(huì)、公益組織、中介組織、社區(qū)組織、社團(tuán)組織等，形成社會(huì)管理和服務(wù)的多元性共同體，以其各自的特質(zhì)和優(yōu)勢(shì)承擔(dān)起社會(huì)管理和公共服務(wù)的職責(zé)。

(四)在職能上，要注重強(qiáng)化公共服務(wù)

要突出加強(qiáng)“公共服務(wù)型政府”、“公共服務(wù)性組織”建設(shè)，強(qiáng)化社會(huì)管理服務(wù)職能，形成政社分開(kāi)、管辦分離，職能分擔(dān)、管理權(quán)責(zé)重心下移的格局，使更多的民間性組織能夠勝任公共服務(wù)職能，發(fā)揮其在社會(huì)管理中“隔離帶”、“防火墻”的功能。

(五)在方式上，要注重多種手段并舉

建立新型社會(huì)管理體系，要求其管理方式要從比較單一的行政命令管制手段向綜合運(yùn)用行政、法律、市場(chǎng)、民主、服務(wù)、科技和激勵(lì)社會(huì)組織自助、互助等多種手段轉(zhuǎn)變，所有的社會(huì)管理主體的公共管理服務(wù)方式都要統(tǒng)籌兼顧、動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)，實(shí)行多樣化、社會(huì)化和信息化。

(六)在機(jī)制上，要注重協(xié)調(diào)均衡

建設(shè)新型社會(huì)管理體制，要圍繞“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”總運(yùn)行機(jī)理，積極探究和創(chuàng)建若干新的運(yùn)行機(jī)制和行為規(guī)范。在推進(jìn)政治體制改革的前提下和框架內(nèi)，加強(qiáng)黨委、政府、人大、政協(xié)之間共同協(xié)商、綜合決策的機(jī)制建設(shè);按照各類(lèi)主體的職責(zé)分工，設(shè)計(jì)具體的支持和保障服務(wù)管理的運(yùn)行機(jī)制;針對(duì)地區(qū)、城鄉(xiāng)之間的財(cái)政財(cái)力差距，逐步推動(dòng)各級(jí)政府權(quán)責(zé)邊界清晰、事財(cái)分配合理，建立轉(zhuǎn)移支付困難地區(qū)、基層政權(quán)提供基本公共服務(wù)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制;全面清理有關(guān)體制、機(jī)構(gòu)，防止各類(lèi)行政事務(wù)擅自進(jìn)入社會(huì)組織;建立相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制、動(dòng)力機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，使社會(huì)工作的落實(shí)、推動(dòng)、糾錯(cuò)、評(píng)價(jià)等得到保證。

三、科學(xué)統(tǒng)籌、整體推進(jìn)新型社會(huì)管理體制建設(shè)的制度安排與體系構(gòu)建

新型社會(huì)管理體制，是一個(gè)集決策、考評(píng)、財(cái)政、保障、慈善、人事、綜治等制度有機(jī)結(jié)合的體系，必須從整體上多層面成系統(tǒng)地構(gòu)建。

(一)社會(huì)管理綜合決策制度的安排與構(gòu)建

多元主體參與，已經(jīng)成為新型社會(huì)管理決策最為顯著的特征之一。必須探索創(chuàng)新模式，構(gòu)建與新型社會(huì)管理體制相適應(yīng)的社會(huì)管理綜合決策制度，即:議事［“四大家”分管領(lǐng)導(dǎo)及專(zhuān)家學(xué)者參與的協(xié)商議事委員會(huì))→決策(參與表決的“兩代表一委員”(黨代表、人大代表、政協(xié)委員)聯(lián)合決策代表大會(huì)］→執(zhí)行(政府及其相關(guān)職能部門(mén)所組成的“社會(huì)建設(shè)工作促進(jìn)局”)→協(xié)助(各類(lèi)社會(huì)組織、各個(gè)利益群體所組成的“社會(huì)事務(wù)協(xié)辦委員會(huì)”)→監(jiān)督(具有監(jiān)察督導(dǎo)職能的黨政部門(mén)專(zhuān)職代表和各類(lèi)社會(huì)組織的特派員所參與的社會(huì)監(jiān)督委員會(huì))→反饋(社會(huì)事務(wù)“有償信托咨詢(xún)民調(diào)機(jī)構(gòu)”、“兩代表一委員”基層履職聯(lián)絡(luò)站)→議事，這是一個(gè)良性循環(huán)的“協(xié)商民主型”的民主決策、民主自治的模式。

(二)公共服務(wù)考評(píng)指標(biāo)體系的安排與構(gòu)建

按照城鄉(xiāng)社會(huì)管理一體化和城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的目標(biāo)要求，必須研制一整套權(quán)威、實(shí)用的社會(huì)“公共服務(wù)考評(píng)指標(biāo)體系”，各級(jí)政府的績(jī)效考核也要從“以經(jīng)濟(jì)總量增速為導(dǎo)向”向“以基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程和水平為重點(diǎn)”轉(zhuǎn)變，實(shí)行經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)“四位一體”的“四建四考”。為此，必須把社會(huì)管理和服務(wù)的定性目標(biāo)具體化、指標(biāo)化、系列化、梯級(jí)化，提出額定的最低標(biāo)準(zhǔn)的基本公共服務(wù)剛性指標(biāo)，編制系列考評(píng)指標(biāo)體系及其管理考評(píng)梯級(jí)指標(biāo)體系，設(shè)計(jì)構(gòu)建實(shí)施考評(píng)的“運(yùn)作機(jī)制和操作系統(tǒng)”，實(shí)現(xiàn)“管理機(jī)制制衡化、管理結(jié)構(gòu)扁平化、管理職能專(zhuān)業(yè)化、管理手段電子化、管理制度標(biāo)準(zhǔn)化”。

(三)財(cái)政購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)制度的安排與構(gòu)建

“政府負(fù)責(zé)”就是政府制定規(guī)則，通過(guò)多種運(yùn)作方式提供公共服務(wù)和福利，通過(guò)招投標(biāo)和協(xié)議方式委托社會(huì)組織開(kāi)展公共服務(wù)。達(dá)成這一目標(biāo)，要求政府必須用財(cái)政支出從相關(guān)民間組織那里協(xié)議購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，通過(guò)實(shí)施公共財(cái)政，將社會(huì)福利和社會(huì)保障制度化規(guī)范化。為此，必須健全公共事業(yè)、公共服務(wù)的法定投入增長(zhǎng)機(jī)制，建立能夠反映人民意志、維護(hù)公平正義和具有最大公信度、最高權(quán)威性的公共財(cái)政預(yù)算與執(zhí)行管理體制，在“政府社會(huì)建設(shè)工作促進(jìn)局”設(shè)立“專(zhuān)司政府投資公共事業(yè)、公共服務(wù)的專(zhuān)班”統(tǒng)一管理公共服務(wù)領(lǐng)域政府投資及相關(guān)的人財(cái)物，制定土地使用、稅收、貸款等方面優(yōu)惠政策鼓勵(lì)民間資本和社會(huì)力量投資公共服務(wù)事業(yè)，鼓勵(lì)企業(yè)或個(gè)人慈善捐贈(zèng)和志愿行為，逐步放開(kāi)教育、醫(yī)療、文化和體育等市場(chǎng)，通過(guò)公共服務(wù)主體的多元化投資，提供更豐富、更高質(zhì)的公共服務(wù)產(chǎn)品。

(四)社會(huì)保障慈善事業(yè)體系的安排與構(gòu)建

社會(huì)保障是政府的重要責(zé)任，慈善事業(yè)是社會(huì)和諧的重要體現(xiàn)?，F(xiàn)階段具有可行性的“社會(huì)保障與慈善事業(yè)”的政策應(yīng)該是:構(gòu)建以“彌補(bǔ)養(yǎng)老隱形欠賬”為目標(biāo)，以社會(huì)救助為基礎(chǔ)，以社會(huì)保險(xiǎn)為主體，以社會(huì)福利為補(bǔ)充，與慈善事業(yè)相銜接的社會(huì)保障慈善事業(yè)體系。各級(jí)政府應(yīng)通過(guò)部分國(guó)有資產(chǎn)變現(xiàn)、部分財(cái)政收入永久納入養(yǎng)險(xiǎn)基金等多種途徑，消化因企業(yè)改制“遺留下的民生成本”，彌補(bǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金隱性欠賬;按照“保基本、全覆蓋、多層次、相協(xié)調(diào)、高效率、可持續(xù)”的工作要求，進(jìn)一步完善政府主導(dǎo)、民政主管、部門(mén)協(xié)作、民間參與的社會(huì)救助制度;建立以維持溫飽水平為目標(biāo)，以基本養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、生育和工傷保險(xiǎn)為主要內(nèi)容，以多樣化、可選擇的補(bǔ)充保險(xiǎn)為重要輔助，覆蓋勞務(wù)工的社會(huì)保險(xiǎn)制度;通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)、委托服務(wù)等方式，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)社會(huì)力量積極參與社會(huì)福利事業(yè)，推動(dòng)社會(huì)福利社會(huì)化;鼓勵(lì)民間自愿捐贈(zèng)和志愿行動(dòng)，確定“慈善捐贈(zèng)日”，推進(jìn)慈善事業(yè)的制度化。

(五)社會(huì)工作人事管理制度的安排與構(gòu)建

目前，專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作者隊(duì)伍仍處在從行政化、非專(zhuān)業(yè)化社會(huì)工作向?qū)I(yè)化社會(huì)工作的轉(zhuǎn)型階段，應(yīng)逐步建立起規(guī)范的社會(huì)工作人事管理制度，其目標(biāo)是:建立健全社會(huì)工作的政策法規(guī)體系、組織機(jī)構(gòu)體系、專(zhuān)職與志愿者相結(jié)合的人才體系和有力的財(cái)政支持體系，實(shí)現(xiàn)社會(huì)工作的專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化和社會(huì)化。為此，政府“社會(huì)建設(shè)工作促進(jìn)局”要履行法律法規(guī)賦予的職責(zé)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社會(huì)建設(shè)和管理的各項(xiàng)工作;制定社會(huì)工作者職業(yè)管理的配套法規(guī)，為社會(huì)工作從業(yè)人員提供強(qiáng)有力的政策法規(guī)支撐和保護(hù);大力發(fā)展和培育公益類(lèi)、民間類(lèi)社會(huì)服務(wù)組織，促進(jìn)社會(huì)工作“去行政化”;積極推進(jìn)福利服務(wù)等事業(yè)單位改革，實(shí)行“民辦公助”、“官辦民營(yíng)”等靈活的運(yùn)營(yíng)機(jī)制;制定社會(huì)工作人才隊(duì)伍發(fā)展規(guī)劃，努力造就一支專(zhuān)職和志愿者相結(jié)合的社會(huì)工作人才隊(duì)伍;將社會(huì)工作經(jīng)費(fèi)、人員報(bào)酬以及服務(wù)設(shè)施、社區(qū)信息化建設(shè)等各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，納入財(cái)政預(yù)算，逐步形成自然增長(zhǎng)機(jī)制。

(六)社會(huì)治安綜合防控體系的安排與構(gòu)建

公眾社會(huì)安全感的高低是衡量社會(huì)管理成效的重要參數(shù)，應(yīng)從源頭治理、動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)、應(yīng)急處置等多個(gè)層面，構(gòu)建新型社會(huì)治安綜合防控體系。在源頭治理上，著力健全社會(huì)行為規(guī)范、改善民生制度，加強(qiáng)思想道德建設(shè)，創(chuàng)新社會(huì)心理服務(wù)工作，做到前端防范。在動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)上，著力建立完善矛盾糾紛逐一排查和預(yù)警機(jī)制、社會(huì)矛盾調(diào)解機(jī)制，構(gòu)建以人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解“三位一體”為重點(diǎn)的社會(huì)糾紛排查調(diào)處工作體系，及時(shí)化解社會(huì)矛盾。在應(yīng)急處置上，著力創(chuàng)新應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)體制，完善應(yīng)急法律和預(yù)案體系建設(shè)，健全突發(fā)事件監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，將應(yīng)急處置納入正常的司法程序和軌道，提高應(yīng)急處置能力，及時(shí)處置社會(huì)沖突。

D63

A

1671－2803(2012)01－0082－04

2011－10－22

1．胡繼堂(1956—)，男，湖北荊門(mén)人，中共武漢市委統(tǒng)戰(zhàn)部副部長(zhǎng);2．夏立義(1959—)，男，湖北武漢人，中共漢南區(qū)委黨校教研室主任，高級(jí)講師。

責(zé)任編輯:卓 樂(lè)