李文杰

（河南大學(xué) 哲學(xué)與公共管理學(xué)院，河南 開(kāi)封475003）

人口老齡化與農(nóng)村失能老人的長(zhǎng)期供養(yǎng)

李文杰

（河南大學(xué) 哲學(xué)與公共管理學(xué)院，河南 開(kāi)封475003）

農(nóng)村失能老人長(zhǎng)期供養(yǎng)不僅是老年人和其家庭的需要，也是一個(gè)嚴(yán)峻的社會(huì)問(wèn)題。老齡化背景下這一問(wèn)題日益凸顯，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村失能老人長(zhǎng)期供養(yǎng)需要調(diào)動(dòng)社會(huì)各方力量，積極采取措施加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)的資金、政策保障，逐步建立完善的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系。

失能老人；長(zhǎng)期供養(yǎng)；照護(hù)服務(wù)

2010年末全國(guó)城鄉(xiāng)部分失能和完全失能老年人約3300萬(wàn)，占總體老年人口的19.0%。其中完全失能老年人1080萬(wàn)，占總體老年人口6.23%。到2015年，我國(guó)部分失能和完全失能老年人將達(dá)4000萬(wàn)人。“十二五”時(shí)期，隨著第一個(gè)老年人口增長(zhǎng)高峰到來(lái)，中國(guó)人口老齡化加速發(fā)展，呈現(xiàn)出老齡化、高齡化、空巢化加速發(fā)展的特征，而農(nóng)村的老齡化水平明顯高于城市。

一、農(nóng)村失能老人長(zhǎng)期供養(yǎng)問(wèn)題的凸顯

進(jìn)入老齡化社會(huì)的中國(guó)，老年人的總體健康狀況不容樂(lè)觀，慢性病患病率、人均患病數(shù)、活動(dòng)受限率、殘疾率均遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他人群。到“十二五”期末，我國(guó)失能老年人占總?cè)丝诘谋戎貙⑦M(jìn)一步提高，其中完全失能老年人將達(dá)1240萬(wàn)人左右，占老年總?cè)丝诘?.05%。城市完全失能老年人中，有照料需求的占77.1%；農(nóng)村有照料需求的占61.8%。同時(shí)，農(nóng)村完全失能老年人照料需求增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)高于城市。

隨著農(nóng)村失能老人規(guī)模不斷擴(kuò)大，不論是老年人的家庭，還是政府和社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，在長(zhǎng)期供養(yǎng)問(wèn)題上都承受很大壓力。一個(gè)失能老人至少影響兩個(gè)家庭，影響子女生活的各個(gè)方面，所以中國(guó)農(nóng)村許多家庭被失能老人的長(zhǎng)期供養(yǎng)問(wèn)題所困擾。農(nóng)村失能老人收入主要靠子女提供，收入沒(méi)有保障；看病難的問(wèn)題依然存在并嚴(yán)重影響著失能老人的生活；情感空虛、孤寂、無(wú)助等問(wèn)題也是農(nóng)村失能老人生活的一大困境。相對(duì)于城鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，中國(guó)農(nóng)村的失能老年人長(zhǎng)期供養(yǎng)問(wèn)題突出表現(xiàn)在：農(nóng)村沒(méi)有完善的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，大部分失能老年人未納入制度性的社會(huì)保障安排，缺乏長(zhǎng)期照料護(hù)理老人的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，多數(shù)失能老人只能依靠家庭供養(yǎng)。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，勞動(dòng)力人口的流動(dòng)，尤其是計(jì)劃生育政策不斷深入貫徹實(shí)施家庭規(guī)模的小型化，使得傳統(tǒng)家庭供養(yǎng)模式，已經(jīng)不能適應(yīng)我國(guó)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求。

在老齡社會(huì)條件下，如何對(duì)待失能老年人，是衡量社會(huì)文明進(jìn)步的重要尺度。隨著農(nóng)村失能老年人長(zhǎng)期供養(yǎng)需求的增大，如何實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村失能老人長(zhǎng)期照料成為對(duì)社會(huì)的道德良知的深刻考驗(yàn)，也是對(duì)各級(jí)政府的深刻考驗(yàn)。

二、農(nóng)村失能老人長(zhǎng)期供養(yǎng)面臨的主要問(wèn)題

隨著社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展和國(guó)家一系列惠老政策的實(shí)施，農(nóng)村失能老年人的物質(zhì)文化生活水平大幅度提高，各項(xiàng)優(yōu)待政策逐步落實(shí)。但是，全社會(huì)防范失能老人的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)還很淡薄，長(zhǎng)期供養(yǎng)缺乏制度性保障，長(zhǎng)期照料服務(wù)體系還未建立，在人口老齡化背景下，廣大農(nóng)村失能老人長(zhǎng)期供養(yǎng)仍面臨多種問(wèn)題。

（一）農(nóng)村失能老人失去傳統(tǒng)家庭支持

目前農(nóng)村失能老年人的供養(yǎng)主要依靠家庭成員，但是空巢化和家庭規(guī)模小型化使得很多失能老人身邊幾乎無(wú)子女照料；另一方面，由于子女工作、生活壓力的增大，長(zhǎng)期照料護(hù)理又要求較高的專業(yè)性、規(guī)范性，即使和子女生活在一起的失能老人，也很難得到家庭成員的精心照護(hù)。此外，大部分高齡失能老人子女年事已高，如果其子女自身生活有保障，且身體狀況和精力允許，尚有能力承擔(dān)個(gè)人和老人養(yǎng)老問(wèn)題，否則沒(méi)有能力顧及高齡失能老人，部分高齡失能老人子女先于父母亡故，而孫輩外出務(wù)工者居多，很難按法律條款盡隔代贍養(yǎng)義務(wù)。

（二）現(xiàn)有農(nóng)村老年供養(yǎng)政策不完善

新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度還未實(shí)現(xiàn)完全覆蓋，目前農(nóng)村養(yǎng)老還依靠“五保”制度集中供養(yǎng)，農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)執(zhí)行政府對(duì)“五保”的收養(yǎng)政策時(shí)，基本不能對(duì)失能老人長(zhǎng)期供養(yǎng)做出專門(mén)政策制度安排。此外，我國(guó)農(nóng)村長(zhǎng)期照料護(hù)理服務(wù)缺乏長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，對(duì)失能老人的社會(huì)保障定位還沒(méi)有形成，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)還沒(méi)有進(jìn)入議事日程，有效的老年護(hù)理津貼制度尚未建立。而且，農(nóng)村失能老人作為全社會(huì)最大的弱勢(shì)人群，整體收入水平較低，服務(wù)支付能力不足，勢(shì)必市場(chǎng)介入程度低，加上政府對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)的投入不均衡且覆蓋面過(guò)窄、社會(huì)慈善捐助不充分和利用不合理，使得農(nóng)村失能老人長(zhǎng)期供養(yǎng)一直處于市場(chǎng)選擇和政府救助政策邊緣。

（三）農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系不完善

當(dāng)前，社區(qū)、老年人收養(yǎng)機(jī)構(gòu)，社會(huì)組織以及政府構(gòu)成了農(nóng)村失能老人家庭以外的責(zé)任主體，但從農(nóng)村失能老人的整個(gè)社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)來(lái)看，他們從家庭以外能夠獲得的支持非常有限。農(nóng)村社區(qū)普遍沒(méi)有或很少有社區(qū)照護(hù)服務(wù)，更多的是鄰里之間互助，也是建立在熟人關(guān)系和價(jià)值交換基礎(chǔ)上的。農(nóng)村養(yǎng)老收機(jī)構(gòu)基本不能對(duì)失能老人提供長(zhǎng)期供養(yǎng)，也基本沒(méi)有在設(shè)備添置和人員安排上做好收住失能老人的準(zhǔn)備，很多收養(yǎng)機(jī)構(gòu)直接拒絕接收失能老人。全國(guó)尚未建立失能老人護(hù)理津貼制度，政府對(duì)農(nóng)村失能老人的供養(yǎng)沒(méi)有專項(xiàng)的財(cái)政支出，與之相關(guān)的優(yōu)惠政策也很難落實(shí)。社會(huì)府組織參與農(nóng)村失能老人的供養(yǎng)十分有限，且行業(yè)自律和市場(chǎng)監(jiān)管有待加強(qiáng)。我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)仍然處于起步階段，收入保障、社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)及公共衛(wèi)生制度受到較多重視，但是，供養(yǎng)照料服務(wù)相對(duì)薄弱，尚未形成與經(jīng)濟(jì)水平和老齡化趨勢(shì)相適應(yīng)的失能老人養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)行業(yè)，照護(hù)服務(wù)體系建設(shè)相對(duì)滯后。

三、解決農(nóng)村失能老人長(zhǎng)期供養(yǎng)問(wèn)題的建議

解決農(nóng)村失能老人長(zhǎng)期供養(yǎng)問(wèn)題，要依靠全社會(huì)的力量。政府、企業(yè)、家庭、社會(huì)組織等，都應(yīng)該承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，共同構(gòu)建為農(nóng)村失能老人提供生活照料、康復(fù)護(hù)理、精神慰藉、社會(huì)交往和臨終關(guān)懷等綜合性服務(wù)的長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)體系。建立該體系除了引導(dǎo)家庭、社區(qū)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等繼續(xù)發(fā)揮應(yīng)有的作用外，還要從以下幾個(gè)方面著手：

（一）完善現(xiàn)有農(nóng)村老年供養(yǎng)政策

首先，在現(xiàn)有“五保“對(duì)象基礎(chǔ)上，吸納失能老人享受集中供養(yǎng)，為失能老人提供擔(dān)水、找醫(yī)生、拿藥、干農(nóng)活，收種莊稼等服務(wù)和幫助。國(guó)家的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老補(bǔ)貼以及社會(huì)救助，優(yōu)先并重點(diǎn)保障農(nóng)村失能老年人。

其次，全面推廣養(yǎng)老護(hù)理津貼制度，提高對(duì)農(nóng)村失能老人的補(bǔ)貼力度。通過(guò)對(duì)“失能老人”發(fā)放護(hù)理津貼，減輕其家庭負(fù)擔(dān)，讓“失能老人”得到基本的照料。補(bǔ)貼不但要補(bǔ)貼到養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)上，還要落實(shí)到需要長(zhǎng)期供養(yǎng)需求的老年人身上。

再次，研究制定促進(jìn)農(nóng)村失能老人長(zhǎng)期供養(yǎng)的法規(guī)與政策。從法律層面更深入地推動(dòng)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展，增加便于操作的法律法規(guī)條款，明確法律責(zé)任和義務(wù)，即解決其家庭經(jīng)濟(jì)困難，也調(diào)動(dòng)其家人贍養(yǎng)老人的義務(wù)。

（二）建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度

對(duì)失能老人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)體系的建立需要失能老年人經(jīng)濟(jì)支付能力為支撐，因此它要求建立與健全失能老年人長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度。目前，國(guó)外長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)主要有以德、日為代表的社會(huì)性長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)和以美國(guó)為典型的商業(yè)性長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)，各國(guó)對(duì)護(hù)理服務(wù)等級(jí)的劃分都非常細(xì)致。我國(guó)由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、貧富差距較大等問(wèn)題，必須因地制宜地推廣長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)。制定護(hù)理保險(xiǎn)相關(guān)法律并提供有力的政策支持，推動(dòng)相關(guān)服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)配套護(hù)理體系的完善；提供有針對(duì)性的護(hù)理資金支持，保費(fèi)應(yīng)由各方分擔(dān)；加強(qiáng)我國(guó)老年護(hù)理精算人才的培養(yǎng)和專業(yè)護(hù)理團(tuán)隊(duì)的建設(shè)。護(hù)理保險(xiǎn)服務(wù)應(yīng)包括直接護(hù)理、社會(huì)福利與醫(yī)療保健等多方面內(nèi)容，并依據(jù)失能風(fēng)險(xiǎn)程度實(shí)行分級(jí)給付服務(wù)。我國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)尚處于初步發(fā)展階段，應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，研究和探索強(qiáng)制性的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度，發(fā)達(dá)地區(qū)可以嘗試直接設(shè)立這一險(xiǎn)種，也可以先從商業(yè)保險(xiǎn)起步，待成熟后再逐步向社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)型，成為社會(huì)保險(xiǎn)涵蓋的一個(gè)重要險(xiǎn)種。隨著日益嚴(yán)重的老齡化問(wèn)題，和失能老人問(wèn)題的凸顯，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)觀念也必然會(huì)逐漸深入人心。

（三）推動(dòng)農(nóng)村專業(yè)養(yǎng)老隊(duì)伍與非專業(yè)養(yǎng)老隊(duì)伍結(jié)合

加快養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)失能老年人護(hù)理服務(wù)知識(shí)和技能的培訓(xùn)，各地要通過(guò)專門(mén)院校培養(yǎng)、在職培訓(xùn)、崗位訓(xùn)練等多種途徑，把養(yǎng)老服務(wù)人員訓(xùn)練成掌握專業(yè)社會(huì)工作知識(shí)和養(yǎng)護(hù)服務(wù)技能的專門(mén)人才，鼓勵(lì)這些專業(yè)人才到農(nóng)村去，并提供一定政策支持。適應(yīng)農(nóng)村失能老人集中供養(yǎng)需求的變化，加快培育發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的中介組織和社會(huì)團(tuán)體，使其承擔(dān)失能老人長(zhǎng)期照護(hù)的服務(wù)功能，力求在短期內(nèi)使護(hù)理型床位有一個(gè)較快的增加并重視對(duì)養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)人員的職業(yè)道德教育和心理疏導(dǎo)。

民政、衛(wèi)生、教育、勞動(dòng)保障等職能部門(mén)相互協(xié)調(diào)，招收農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，尤其是充分挖掘留守婦女人力資源優(yōu)勢(shì)，對(duì)他們進(jìn)行護(hù)理專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)。通過(guò)教育引導(dǎo)，短期培訓(xùn)，建設(shè)一支敬老護(hù)老的志愿者服務(wù)隊(duì)伍，把本地剩余勞動(dòng)力組織起來(lái)，共同照護(hù)本地失能老人。

（四）鼓勵(lì)地方因地制宜大膽嘗試

鼓勵(lì)地方政府因地自宜，制定適合自己區(qū)域的供養(yǎng)政策。例如浙江為失能老人家庭提供“喘息服務(wù)”（即為長(zhǎng)期精心照顧臥病在床失能老人的家屬，提供臨時(shí)性替代照護(hù)服務(wù)，讓長(zhǎng)期處于照護(hù)壓力而身心疲憊或精神壓抑的家屬得到“喘息”機(jī)會(huì)），并對(duì)家庭主要承擔(dān)照護(hù)者提供免費(fèi)或低償照護(hù)技能培訓(xùn)，失能老人居住的房間都是經(jīng)過(guò)特別設(shè)計(jì)外，還劃分不同層次照護(hù)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施分類照護(hù)服務(wù)，并為失能老人家庭增添無(wú)障礙設(shè)施等。揚(yáng)州市推行“9073”的養(yǎng)老模式，以緩解人口老齡化給城市帶來(lái)的壓力。所謂“9073”，即是指，將來(lái)90%的老年人還是以家庭養(yǎng)老為主；7%的老年人則同時(shí)輔助有社區(qū)的服務(wù)，也就是居家養(yǎng)老服務(wù)中心的幫助；而3%~4%的老年人將完全依靠政府養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，這主要針對(duì)高齡失能的老年人。這些地方政府的大膽嘗試無(wú)疑為解決農(nóng)村失能老人長(zhǎng)期供養(yǎng)問(wèn)題提供了有益經(jīng)驗(yàn)。

農(nóng)村失能老年人的長(zhǎng)期供養(yǎng)是困擾億萬(wàn)家庭和農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的嚴(yán)重社會(huì)問(wèn)題。我國(guó)農(nóng)村由于長(zhǎng)期供養(yǎng)政策的缺失，難以完成對(duì)社區(qū)、失能老人的收養(yǎng)機(jī)構(gòu)以及社會(huì)組織的有效整合，城鄉(xiāng)以及區(qū)域之間的差距難以彌合，社會(huì)基本養(yǎng)老服務(wù)的均等化也難以實(shí)現(xiàn)。廣大農(nóng)村失能老人日益淪為社會(huì)的最邊緣群體、最弱勢(shì)群體，因此，應(yīng)根據(jù)我國(guó)基本國(guó)情，因地制宜，制定切實(shí)可行的政策措施，積極調(diào)動(dòng)一切可以調(diào)動(dòng)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等資源，為廣大農(nóng)村失能老人提供必要的基本社會(huì)保護(hù)，這也是構(gòu)建和諧社會(huì)、使老年人共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果的內(nèi)在要求。

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