張 強(qiáng)，孫 杰

（安徽財經(jīng)大學(xué) 財政與公共管理學(xué)院，安徽 蚌埠233030）

當(dāng)代中國民間慈善事業(yè)的發(fā)展探微

張 強(qiáng)，孫 杰

（安徽財經(jīng)大學(xué) 財政與公共管理學(xué)院，安徽 蚌埠233030）

慈善是一種美德、善行、愛心，是人類最需要、最應(yīng)當(dāng)具備的基礎(chǔ)性道德。慈善事業(yè)是建立在社會捐獻(xiàn)基礎(chǔ)上的民營社會化保障事業(yè)，慈善基金特別是民間慈善基金理應(yīng)成為一個國家社會保障基金的重要來源，慈善事業(yè)也理應(yīng)因發(fā)展和完善社會保障制度而得到廣泛提倡，近期以“黑孩子”——“壹基金”為代表的民間慈善組織一再陷入困境也因此成為各大媒體、輿論的頭條。究竟是什么導(dǎo)致了這種現(xiàn)象，中國的民間慈善組織及慈善事業(yè)如何發(fā)展日益成為人們爭論的焦點(diǎn)，本文通過搜集相關(guān)資料力圖說明我國民間慈善事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀、弊端及為未來的發(fā)展趨向提出建議。

慈善基金；政府引導(dǎo)；基金會；捐贈

引言：如果對社會保障制度進(jìn)行抽象，可以發(fā)現(xiàn)它是一種收入再分配機(jī)制，建立和實施社會保障制度，首先需要有可供分配的社會財富，從籌集社會保障資金到分配社會保障資金，構(gòu)成了整個社會保障制度運(yùn)行的主線，任何社會保障項目都是通過采取必要的（強(qiáng)制的）手段來籌集資金，然后再通過一定的方式將所籌集的資金分配給受保障者與有需要者。雖然說財政供款與社會保險費(fèi)（稅）的征收構(gòu)成了整個社會保障基金來源的主體，但是慈善基金特別是民間慈善基金發(fā)揮的重要作用仍不可小覷，民間慈善事業(yè)作為一種社會價值觀的直接反映和實踐載體，不僅是官方社會保障制度的重要補(bǔ)充和公益事業(yè)民營化的典型代表，而且能夠起到中國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型以來發(fā)展新的社會道德的基礎(chǔ)作用，從而堪稱現(xiàn)代社會的道德工程。

2007年4月份，由國際演員李連杰創(chuàng)立的“壹基金計劃”正式啟動，出于各種原因其與中國紅十字會設(shè)有三年之約。三年的時間過去，“壹基金”在汶川地震、舟曲泥石流等重大災(zāi)難中發(fā)揮了其慈善的重要作用，但其發(fā)展的現(xiàn)狀卻是陷入危機(jī)，事實上壹基金也一直處于矛盾之中?！耙蓟鹩媱潯?007年在京正式啟動時全稱叫做“中國紅十字會李連杰壹基金計2008年10月份，非公募機(jī)制的上海李連杰壹基金才注冊成立，作為“中國紅十字會李連杰壹基金計劃”的執(zhí)行機(jī)構(gòu)運(yùn)作，由此可見，“壹基金”的身份混亂不清，其在眾多媒體中也被形象地稱為沒有親媽的“黑孩子”，模糊不清的身份使掛靠在中國紅十字總會名下的“壹基金計劃”沒有真正的實權(quán)，也無法支配其公募所得的基金等等，種種約束讓其創(chuàng)始人李連杰最初的設(shè)想及大有潛力的手機(jī)捐款等慈善捐贈新途徑都難以充分施展，目前該基金組織也已陷入嚴(yán)重危機(jī)。

“壹基金計劃”發(fā)展遭遇危機(jī)的事件絕非個例，以其為代表的眾多個民間慈善組織由于受到中國政治體制、慈善體制、法制下的束縛現(xiàn)已多無法正常運(yùn)營，而其背后實質(zhì)上也折射出我國在慈善基金領(lǐng)域發(fā)展的重大缺失，慈善基金對于整個社會保障體系的建設(shè)的作用毋庸置疑，反觀中國過去的慈善發(fā)展歷程，或許我們可以得到些什么，以為后來慈善事業(yè)的發(fā)展指明道路。

一、我國民間慈善事業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀

改革開放以來，我國慈善事業(yè)在法律法規(guī)、稅收優(yōu)惠政策等方面確實取得了實質(zhì)性進(jìn)展，在慈善捐助接收機(jī)構(gòu)、慈善組織建設(shè)等方面得到了一定程度的發(fā)展，但慈善事業(yè)的整體發(fā)展仍然存在眾多問題。

（一）近二十年來，基于發(fā)展慈善事業(yè)，我國逐步推出一系列相關(guān)的法律法規(guī)：1.相關(guān)捐贈的法律文件，如：《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》。2.慈善組織、社團(tuán)管理行政法規(guī)，如：《民政部關(guān)于進(jìn)一步開展經(jīng)常性社會捐助活動的意見》、《社會團(tuán)體登記管理條例》、《基金會管理條例》。3.涉及慈善基金的稅收規(guī)定，如：《中華人民共和國個人所得稅法實施條例》、《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點(diǎn)中有關(guān)所得稅政策問題的通知》、《關(guān)于救災(zāi)捐贈物資免征進(jìn)口稅收的暫行辦法》、《扶貧、慈善性捐贈免征進(jìn)口稅收暫行辦法》、《民政部關(guān)于進(jìn)一步開展經(jīng)常性社會捐助活動的意見》、《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點(diǎn)中有關(guān)所得稅政策問題的通知》等等，這在一定程度上使得我國慈善事業(yè)的發(fā)展基本實現(xiàn)了有法可依。

（二）慈善組織和捐助工作得到突飛猛進(jìn)的發(fā)展。目前在全國范圍內(nèi)已經(jīng)建立了2.9萬多個社會捐助接收站，4100多個“慈善超市”，非營利組織29萬多個，從事慈善活動的中華慈善總會和各級慈善協(xié)會400多家，還有部分義工協(xié)會組織、福利性的民辦非企業(yè)。所有這些慈善機(jī)構(gòu)和組織為推動我國慈善事業(yè)的發(fā)展奠定了較好的基礎(chǔ)。

雖然現(xiàn)階段我國慈善事業(yè)得到了一定程度的發(fā)展，但與西方國家相比還存在眾多需要解決的問題。第一，與發(fā)達(dá)國家比較，慈善組織仍然較少，據(jù)統(tǒng)計，2009年中國基金會為1843個，美國的慈善組織超過100萬個，英國超過16萬個，加拿大也有8萬個以上，歐洲的德國、英國、瑞士也都有不下1萬個基金會，與他們相比我國的慈善組織和機(jī)構(gòu)數(shù)量有很大的差距。第二，我國慈善組織募捐資金數(shù)額有限，據(jù)調(diào)查顯示，國內(nèi)工商注冊登記的企業(yè)有1000萬多家，有捐贈紀(jì)錄的卻不超過10萬家，也就是說有99%的企業(yè)從來沒有參與過捐贈；2009年中國慈善捐贈總額數(shù)已達(dá)到509億元，占當(dāng)年30多萬億元GDP的0.17%，占中國財政收入6800億元的比例，不到5%。比較一下，美國2008年的捐款3000億美元，占當(dāng)年14萬億美元GDP的2%左右，占美國財政收入3萬億美元的10%，要達(dá)到美國的水平，中國年度捐贈額應(yīng)該是6000億元。

與西方國家相比，我國慈善事業(yè)的發(fā)展明顯落后，不論是從數(shù)量還是質(zhì)量上都不能和西方國家相提并論。

二、分析與西方國家相比下中國民間慈善事業(yè)的特點(diǎn)

我國民間慈善基金的發(fā)展困境實質(zhì)上源于法制和政治體制等的約束，現(xiàn)行體制中限制民間慈善機(jī)構(gòu)的進(jìn)入權(quán)力，并且不對其開放公募權(quán)，致使民間慈善基金在創(chuàng)辦運(yùn)營等環(huán)節(jié)遭遇重重阻礙，而官辦的具有政府背景的慈善機(jī)構(gòu)由于有較強(qiáng)的政府后臺支撐，且直接威信力較強(qiáng)，從而獲得了較快的發(fā)展。

（一）具備發(fā)展?jié)摿Φ拇壬茩C(jī)構(gòu)大多官方背景色彩濃厚

與當(dāng)前很多領(lǐng)域一樣，慈善機(jī)構(gòu)實質(zhì)上也被政府的官辦機(jī)構(gòu)所壟斷，如中國紅十字會、中華慈善總會、中國殘疾人聯(lián)合會等?！痘饡芾項l例》規(guī)定，全國性公募基金會的創(chuàng)始基金不得低于800萬元人民幣，地方性公募基金會的創(chuàng)始基金不得低于400萬元人民幣。”此外，民間慈善組織的公募權(quán)力取決于其是否能找到相關(guān)政府部門并與其掛鉤，而眾多官方部門出去對自己風(fēng)險的考慮都不愿接受，這就造成了官方壟斷慈善機(jī)構(gòu)的情形，而西方國家的慈善基金組織機(jī)構(gòu)無此特點(diǎn)和規(guī)定，形式也相對更加靈活，政府對其限制較少。

（二）非公募的身份使得我國民間慈善機(jī)構(gòu)融資困難

以壹基金為例，其為了能夠融得更多的資金，只能掛靠于中國紅十字會，這直接導(dǎo)致了該組織公募權(quán)力的缺失，而在中國現(xiàn)行體制下如果給予民間基金會公募權(quán)，將對官辦基金產(chǎn)生巨大沖擊，故也是不易實施的。

（三）慈善組織所籌集的善款要經(jīng)過政府

在我國，大部分具有官方背景的基金會在運(yùn)作上完全按照政府管理的流程，而按照相關(guān)規(guī)定民間慈善組織也同樣如此，這在很大程度上直接助長了貪污腐敗等惡劣行徑的發(fā)生，相比較，國外的基金會的運(yùn)作和政府完全分開，雖然它可以通過競標(biāo)的方式獲得政府資金支持，但其具體款項的使用與政府沒有任何關(guān)系。

（四）我國相對于捐贈資金的稅收優(yōu)惠作用不突出，享受全額扣除的范圍較小，這直接影響了相關(guān)企業(yè)捐贈的積極性，而國外如美國大部分慈善組織則屬于美國國稅局501（C）條款規(guī)定的機(jī)構(gòu)，它們享有的稅收優(yōu)惠待遇具體包括：1.捐贈減稅。在美國,個人和商業(yè)兩者都可以出于稅收的目的而將他們對慈善組織的捐贈從他們的收入中扣除。2.免稅。對所有的慈善組織都免除銷售稅、財產(chǎn)稅、增值稅、關(guān)稅和其它直接的稅收形式。這一依據(jù)很簡單,因為這些組織不帶有為它們自己牟利的動機(jī),而是創(chuàng)造了社會公益,它們應(yīng)被給予優(yōu)惠的稅收政策。3.所得稅豁免。通常,非營利慈善組織和基金會從各種各樣的來源中獲得收入，包括捐贈、權(quán)利授予、合同、服務(wù)費(fèi)、投資收入和掙得的收入。非營利社會服務(wù)組織實際上可以也應(yīng)該獲利。顯而易見,如果收入不超過支出，一個非營利社會服務(wù)組織將很快破產(chǎn)。

（五）缺乏專項慈善事業(yè)法律。我國雖然已經(jīng)制定了《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》，但現(xiàn)行的法律法規(guī)尚不足以規(guī)范、保護(hù)和促進(jìn)民間慈善事業(yè)的發(fā)展。而至目前，我國沒有專門的《慈善事業(yè)組織法》，也尚未明確慈善組織的性質(zhì)、慈善活動的程序、慈善活動的監(jiān)督機(jī)制、慈善事務(wù)的主管部門，亟須規(guī)范慈善事業(yè)的進(jìn)入、評估、監(jiān)管、公益產(chǎn)權(quán)界定與轉(zhuǎn)讓、融投資、退出等行為，這在很大程度上阻礙了慈善事業(yè)的發(fā)展。

三、未來中國慈善事業(yè)發(fā)展建議

（一）加強(qiáng)慈善法制建設(shè)，落實和完善慈善事業(yè)相關(guān)法律法規(guī)，促進(jìn)慈善事業(yè)有序、快速發(fā)展，在時機(jī)成熟時制定專門的《慈善基金募集方法規(guī)定》《慈善基金管理辦法》《慈善事業(yè)組織法》等，使得我國慈善事業(yè)的發(fā)展真正獲得法律的保障，糾正其身份不明的現(xiàn)狀。

（二）相關(guān)慈善事業(yè)管理部門應(yīng)提高辦事效率，合理分工，加強(qiáng)民眾監(jiān)督。對于合法合理的慈善組織及其募捐活動應(yīng)大力支持，簡約程序?qū)徟绦?，制定群眾監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督、媒體監(jiān)督等辦法，對所募捐的款項及借貸方向應(yīng)及時予以公示，慈善組織也應(yīng)聘請專業(yè)的管理團(tuán)隊進(jìn)行管理，杜絕公款挪用、貪污等現(xiàn)象的發(fā)生。

（三）合理發(fā)揮政府相關(guān)部門的引導(dǎo)作用，逐步放開，引入市場運(yùn)作。中國有自己的國情，在較短的時間內(nèi)迅速縮小與發(fā)達(dá)國家慈善事業(yè)發(fā)展的差距是不現(xiàn)實的，但是也不能對西方國家的相關(guān)制度照搬照抄，應(yīng)首先明確政府在該領(lǐng)域的主管部門，在相關(guān)部門的引導(dǎo)下合理發(fā)展，加強(qiáng)組織機(jī)構(gòu)管理的“陽光工程”建設(shè)，使其在民眾心目中的威信得到切實提高，在發(fā)展的時機(jī)成熟時，逐步減少政府對慈善事業(yè)管理的干預(yù)，采取寬松的政策，使其在市場的運(yùn)作中得以創(chuàng)新、可持續(xù)的發(fā)展。

（四）在推動精神文明建設(shè)的過程中，將營造慈善事業(yè)良好氛圍作為重要項目。積極開展形式多樣的慈善活動，政府、學(xué)校、各種媒體都應(yīng)參與其中，大力宣傳組織或個人的善事善舉，多渠道開展“慈善宣傳月”活動，建立“慈善宣傳日”，積極普及慈善意識，宣揚(yáng)慈善文化，營造促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展的良好社會氛圍，對慈善行為積極予以獎勵。

綜上所述，中國民間慈善事業(yè)的發(fā)展可謂任重而道遠(yuǎn)，在未來的發(fā)展道路上，政府主管部門應(yīng)合理地對自己的職能進(jìn)行定位，提高辦事效率，規(guī)范自己的行為。與此同時，我們國人也應(yīng)對慈善行為以更加理性的態(tài)度，大局的觀念，積極的心態(tài)去看待，少一些批判和質(zhì)疑，給予慈善事業(yè)一個合理發(fā)展的空間，只有這樣我國慈善事業(yè)的發(fā)展與西方的差距才能有所減少。

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