韋 楊，類延村

(1.華東政法大學(xué)研究生教育學(xué)院，上海200042;2.西南政法大學(xué)行政法學(xué)院，重慶401120)

一、問題的提出

2010年12月27日7時40分，湖南省衡南縣松江鎮(zhèn)，一輛三輪車在運(yùn)送20名小學(xué)生上學(xué)的路上墜入河中，造成14名小學(xué)生死亡，出事的三輪車就是人們常說的“黑校車”。2011年3月16日17時，湖北省武漢市黃陂區(qū)祁家灣金馨幼兒園的一輛校車在送學(xué)生回家途中，為避一輛迎面行駛的貨車而翻入路邊的水塘，造成4名學(xué)生當(dāng)場死亡，3人重傷。2011年11月16日，甘肅省慶陽市正寧縣榆林子鎮(zhèn)發(fā)生一起交通事故，一家幼兒園校車在接送孩子上學(xué)途中與一輛貨車發(fā)生碰撞，造成21人死亡，其中包括19名幼兒。這輛核準(zhǔn)載客9人的面包車，在發(fā)生事故時實(shí)載64人。此類校車安全事故讓有關(guān)校車安全運(yùn)行的問題，再次成為社會和輿論關(guān)注的焦點(diǎn)。

通過查看相關(guān)新聞報道和資料可以發(fā)現(xiàn)，幾乎在每次發(fā)生重大校車安全事故后，相關(guān)部門都會在第一時間發(fā)布緊急通知，強(qiáng)調(diào)“要切實(shí)加強(qiáng)校車安全管理工作”、“要把校車制度建立起來，為孩子們配備最好的車輛和最好的司機(jī)”等，全國各級地方教育部門也會在第一時間進(jìn)行中小學(xué)和幼兒園校車安全隱患大排查。但這種運(yùn)動式行政行為并不能引起社會的足夠重視，同時，這些相繼出臺的關(guān)于校車安全的行政措施，最終都是因?yàn)闆]有強(qiáng)制性的法律制度保障，其落實(shí)也就不了了之。

其實(shí)，早在2007年我國就已經(jīng)出臺了關(guān)于校車的國家標(biāo)準(zhǔn)，2011年，國家又頒布了首個專門規(guī)范小學(xué)生校車安全的強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)——《專用小學(xué)生校車安全技術(shù)條件》。該標(biāo)準(zhǔn)包含了小學(xué)生校車必須每座配備安全帶、安裝“汽車黑匣子”、校車至少應(yīng)設(shè)兩個應(yīng)急出口、雙層客車和鉸接客車均不得作為校車等相關(guān)規(guī)定。但是一個令人尷尬的現(xiàn)實(shí)是，我國內(nèi)地的絕大部分學(xué)校采用的是普通客車、面包車甚至三輪車，而這項(xiàng)制度對這些車輛并沒有約束力。［1］這就造成了文本體系完善與規(guī)范執(zhí)行不足相沖突的尷尬局面。

我們可以借鑒其他國家一些比較成熟的經(jīng)驗(yàn)，以解決校車安全問題。在美國、德國、加拿大等國家，除了推行校車制度以外，也有種種的法律措施保障校車行駛安全。例如，在美國，聯(lián)邦政府和各州都有專為校車制定的法律，而我國在此方面做得還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。因此，我國必須通過立法的方式，讓校車成為名副其實(shí)的“特權(quán)車”，讓校車成為公路上最安全的車輛。

二、我國校車運(yùn)行規(guī)范的文本現(xiàn)狀

當(dāng)前，我國對于校車主要采取行政法規(guī)的方式進(jìn)行規(guī)制。不可否認(rèn)，各級政府對校車的安全運(yùn)行問題大都加強(qiáng)了規(guī)制和管理，我國的校車規(guī)制正在逐步走向規(guī)范化的軌道。如:2007年6月22日，我國頒布了國內(nèi)首個有關(guān)校車的國家標(biāo)準(zhǔn)——《機(jī)動車運(yùn)行安全技術(shù)條件》(GB 7258—2004)第2號修改單，并于同年9月1日起在全國范圍內(nèi)開始實(shí)施。同年8月29日，國家質(zhì)檢總局和國家標(biāo)準(zhǔn)委員會也發(fā)布了《專用小學(xué)生校車安全技術(shù)條件》和《專用小學(xué)生校車小學(xué)生座椅及固定件的技術(shù)要求》的征求意見稿。與此同時，許多地方政府也頒布了一些關(guān)于校車安全管理的行政措施。如:深圳市政府于2006年4月13日頒布了《校車交通安全管理暫行辦法》，上海市政府于2007年2月27日頒布了《上海市中小學(xué)、幼托園所校車管理若干規(guī)定》。這些行政措施固然在一定程度上對校車的安全運(yùn)行起到了改善作用，但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，這是由行政法規(guī)有限的法律效力所決定的。相較于國家行政法規(guī)，地方性行政法規(guī)更是如此，其效力僅限于其地域范圍之內(nèi)，但校車所涉及的并非只是一個地方性的問題，而是全國性的問題。因此，行政法規(guī)本身的有限性決定了其效力難以得到發(fā)揮，最終導(dǎo)致校車安全問題無法得到保障。當(dāng)然，這也是我國至今仍無關(guān)于校車安全的國家立法的必然結(jié)果。

三、現(xiàn)行校車管理制度的不足

(一)國家義務(wù)缺位，缺乏校車安全標(biāo)準(zhǔn)

目前，在我國，人們對校車及其安全的認(rèn)識普遍不足。由于我國校車的設(shè)計(jì)、制造標(biāo)準(zhǔn)、司機(jī)配備以及管理政策等均與普通車輛無異，既不是類似公交車的專門車輛，也沒有成為高于普通客運(yùn)車輛的特種車輛，再加上我國首部關(guān)于校車的國家標(biāo)準(zhǔn)具有明顯的過渡性質(zhì)等原由，人們對校車的認(rèn)識和了解還僅限于“專門接送學(xué)生上學(xué)放學(xué)的車輛”。人們?nèi)匀粺o法將校車同一般的客運(yùn)車輛區(qū)別開來，更別說有關(guān)校車的運(yùn)營管理等問題。同時，從當(dāng)下全國各地對校車整治的總體情況來看，我國的校車可謂是五花八門、品種繁多，諸如農(nóng)用三輪車、小型面包車、中巴等安全保障較差的車輛幾乎成為主流，更有甚者將安全技術(shù)不符合標(biāo)準(zhǔn)的車輛、不按規(guī)定投保的車輛、不具有運(yùn)營資格的車輛、臨近報廢期的車輛、改裝車、拼裝車、報廢車、三無車輛等用來充當(dāng)“校車”。這些非法校車本身就存在著安全隱患，加之許多校車交通違法行為也多與這些車輛有關(guān)，因此，它們的存在是對校車交通安全的嚴(yán)重威脅。［2］這種將校車的安全標(biāo)準(zhǔn)等同于甚至低于普通客運(yùn)車輛的觀念，是影響校車安全運(yùn)行的重要因素之一。

(二)政府保障不足，難以建立有效運(yùn)營模式

由于資金來源和運(yùn)營主體不明確等原因，當(dāng)下我國校車的運(yùn)營狀況比較混亂，且存在明顯的弊端。不論是校車的配備還是校車的運(yùn)營，都需要一大筆資金支撐。目前，我國公立學(xué)校校車的配備與運(yùn)營主要由地方政府出資，而民辦學(xué)校校車的配備和運(yùn)營主要由其自行負(fù)擔(dān)。這種模式在實(shí)踐中面臨著很多難題。例如:對于公立學(xué)校，由于受制于現(xiàn)行的稅收、財政體制、資金來源單一等因素，地方政府往往并不愿意為校車提供這筆巨額資金;民辦學(xué)校多數(shù)處于發(fā)展時期，財力相對有限，另按照有關(guān)法律法規(guī)，這些學(xué)校不能贏利運(yùn)作，因而承擔(dān)校車費(fèi)用自然面臨很大困難。［3］

據(jù)了解，目前我國校車的運(yùn)營模式主要包括學(xué)校自營、政府購車學(xué)校經(jīng)營、由無政府補(bǔ)貼的營利機(jī)構(gòu)運(yùn)營、由政府補(bǔ)貼的營利機(jī)構(gòu)運(yùn)營等四種。其中，學(xué)校自營和無政府補(bǔ)貼的營利性機(jī)構(gòu)經(jīng)營占的比例相對較大，各地情況也很不均衡。但總體來說，現(xiàn)存的這四種校車運(yùn)營模式都具有明顯的弊端，不利于校車制度的建立與發(fā)展。

(三)責(zé)任歸屬不明，校車安全管理制度科學(xué)性不足

目前，對我國的校車并沒有確定具體的主管部門，對其管理的形式主要是由公安、交通、教育、安監(jiān)等部門共同協(xié)作監(jiān)督管理。這種管理模式的主要特征是各個管理主體并非相互隸屬，而是相互平行，且各自擁有一定的管理權(quán)限。管理權(quán)的有限性問題致使沒有專門的管理部門能有效地掌控整個校車運(yùn)行系統(tǒng)。同時，各個管理主體缺乏有效的領(lǐng)導(dǎo)、配合以及統(tǒng)一的工作機(jī)制，以致各個環(huán)節(jié)的工作不到位、相互脫節(jié)，最終難以發(fā)揮綜合治理的作用與優(yōu)勢。另外，由于校車管理涉及多方主體，龐大的管理隊(duì)伍存在的最大弊端就是各個主體權(quán)責(zé)不明確，甚至出現(xiàn)相互推脫責(zé)任的情況，從而形成管理上的漏洞和盲區(qū)。這種“多頭式”的管理模式，缺乏法律法規(guī)來明確各個主管部門的具體職責(zé)以及相應(yīng)的懲罰措施的強(qiáng)制性規(guī)定，以致各項(xiàng)責(zé)任和規(guī)定都無法落到實(shí)處。這種特殊管理模式的不足之處，正是校車安全事故頻發(fā)的重要因素之一。

四、我國校車安全運(yùn)行的立法規(guī)制

(一)通過立法明確校車標(biāo)準(zhǔn)

從當(dāng)下人們對校車的認(rèn)識不足、缺乏必要的校車安全意識、仍舊不能將校車同普通客運(yùn)車輛區(qū)別開來等現(xiàn)實(shí)情況考慮，關(guān)于校車國家標(biāo)準(zhǔn)、特征等問題應(yīng)當(dāng)在立法中有所體現(xiàn)，具體應(yīng)包括以下幾個方面的內(nèi)容:

一是明確校車的概念，將校車同普通客運(yùn)車輛嚴(yán)格區(qū)別開來。在法律中應(yīng)當(dāng)明確校車的如下幾個特征:從形式上來說，校車必須具有獨(dú)特且易識別的外形，校車只能是用于接送中小學(xué)生和幼兒園兒童上學(xué)和放學(xué)的專門性車輛;從實(shí)質(zhì)上來說，校車必須具有高于一般車輛的安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，校車在接送行駛過程中擁有一定的特權(quán)。

二是明確校車的安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和具體配置要求。首先，應(yīng)當(dāng)通過立法來嚴(yán)格校車性能要求。我國可以借鑒國外關(guān)于校車的有關(guān)要求和規(guī)定。例如，美國有關(guān)校車的安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)可謂世界領(lǐng)先，其校車素有“客車的設(shè)施，卡車的骨架”之稱。美國聯(lián)邦法律對校車車體結(jié)構(gòu)、防傾覆保護(hù)、剎車裝置等34個方面作了嚴(yán)格要求。只有在這種高標(biāo)準(zhǔn)的校車要求下，在美國印第安納首府才會上演一輛悍馬撞上了停在路邊的無人校車后悍馬半個車體粉碎而校車卻安然無恙的傳奇事件。當(dāng)然，我國的國情有別于美國，但我們應(yīng)該看到共同之處，總有一些可供我們參考和借鑒的經(jīng)驗(yàn)。其次，除了嚴(yán)格要求校車本身的硬件配置以外，對于校車司機(jī)的相關(guān)限制性規(guī)定也不可忽略。目前，從我國校車司機(jī)的總體情況來看，雖然各個地方司機(jī)的配置情況參差不齊，但素質(zhì)總體偏低，呈現(xiàn)出的現(xiàn)實(shí)是一些校車司機(jī)交通安全意識較差，且遵守交通規(guī)則的意識比較弱。有的校車司機(jī)甚至為了節(jié)約時間違法超車、違法掉頭、隨意闖紅燈等，存在極大的交通安全隱患。從這一現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)，我國應(yīng)當(dāng)將校車司機(jī)的配置條件通過立法的形式明確規(guī)定，可以通過校車司機(jī)考試上崗等方式提高校車司機(jī)的總體素質(zhì)。駕駛?cè)藛T的駕駛技能、心理素質(zhì)、急救知識等都應(yīng)被包括在校車司機(jī)資格考試中，另外，還應(yīng)考慮其年齡、有無違法駕駛的前科等。當(dāng)然，由于對校車司機(jī)的要求較嚴(yán)格且司機(jī)所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)較多，故其報酬也應(yīng)高于普通司機(jī)，以更好地彰顯社會公平正義。

三是明確校車在接送學(xué)生時應(yīng)當(dāng)擁有的道路特權(quán)。對上路行駛的校車進(jìn)行嚴(yán)格的管理是保證校車安全運(yùn)行的關(guān)鍵要素，嚴(yán)厲打擊超載、超速等違反交通管理法規(guī)的行為是確保校車安全的重要環(huán)節(jié)。與此同時，也應(yīng)賦予校車在接送學(xué)生的過程中一定的道路特權(quán)。例如，在美國，校車是除了警車、救護(hù)車、消防車以外，街道上享有道路特權(quán)的車輛之一。在20世紀(jì)40年代，美國大多數(shù)的州就有立法，要求其他車輛在有兒童上下校車時，必須兩個方向都停下來，等兒童上下校車結(jié)束之后才能行駛(甚至美國總統(tǒng)專車也要停車等待)。違犯此法規(guī)的駕車人常常被處以巨額罰款，甚至被判以重刑。又如，當(dāng)校車將要減速停車之時，它的黃色閃光燈就會像交通路燈一樣閃，提醒過往的車輛減速停車。當(dāng)校車停下來時，安裝在左前方的紅色停車牌就會打開，過往的汽車都必須停下來等待。有的校車還在左側(cè)后方安裝有第二個紅色停車牌，為過往的汽車提供更顯著的停車標(biāo)志。這種校車上的黃色閃光燈和紅色停車牌，就等于是公路街道上的紅綠燈，所有的駕車人都必須像遵守其他交通規(guī)則一樣遵守。諸如此類，關(guān)于校車道路特權(quán)的規(guī)定還有很多，我國可以借鑒美國的“黃色特權(quán)”，通過立法賦予校車一定的道路特權(quán)，以確保校車的安全運(yùn)行。

(二)通過立法建構(gòu)校車運(yùn)營管理模式

良好的校車運(yùn)營管理模式，也是確保校車能夠安全運(yùn)行的必備條件。鑒于我國目前混亂的校車運(yùn)營局面，通過立法來規(guī)范校車運(yùn)營的管理模式，可以很好地解決校車配備的資金來源、校車日常維護(hù)的資金來源、校車的運(yùn)營主體等關(guān)鍵問題。

校車的購置與運(yùn)營都需要一大筆資金的投入與支持。在校車安全事故發(fā)生以后，各大媒體都相繼報道出一些地方的較好的校車制度，但不可忽略的是，這些被報道的都是財政收入相對較好的地方，那么對于那些財政收入較低、經(jīng)濟(jì)水平相對落后的地區(qū)，他們配備和運(yùn)營校車的資金問題又應(yīng)當(dāng)如何解決呢?在美國，中小學(xué)生的運(yùn)輸費(fèi)用被列入教育預(yù)算，由各州下?lián)艿绞?縣)，再由市(縣)下?lián)艿綄W(xué)校，由學(xué)校集中管理、統(tǒng)一購買校車和聘用司機(jī)。同時，學(xué)生免費(fèi)乘坐校車，各級政府財政對校車管理予以資金補(bǔ)助，每年每個學(xué)生的校車補(bǔ)貼為400美元。［4］從我國的基本國情和現(xiàn)實(shí)狀況出發(fā)，通過立法逐步推行由多級政府共同提供的免費(fèi)校車服務(wù)，通過多元化的方式籌集校車資金是可行的。［2］而不同的校車資金來源又決定了校車的配備和運(yùn)營方式有所不同。因此，我國可以借鑒國外比較成熟的經(jīng)驗(yàn)，通過立法來明確校車的運(yùn)營管理模式。

(三)通過立法完善校車監(jiān)管制度

校車的安全管理涉及多領(lǐng)域、多方位、多層次的管理主體。從縱向管理來講，校車安全的管理主體既包括中央人民政府，也包括地方人民政府;從橫向管理來說，校車安全的管理主體涉及教育、交管、安監(jiān)等多個部門。當(dāng)下，我國應(yīng)當(dāng)通過立法將各個管理主體的職責(zé)明確化和具體化，以避免現(xiàn)實(shí)中多頭平行主體管理所凸顯出來的行政效率低下、推諉職責(zé)等弊端。借鑒國外有關(guān)校車安全管理的成熟經(jīng)驗(yàn)，我國應(yīng)明確一個主要的管理部門來領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)其他部門，以求最大程度實(shí)現(xiàn)和保障校車的安全運(yùn)行。

［1］肖雅為，陳攀.教育安全當(dāng)覺醒［EB/OL］.(2011－11－20)http://www.hbue.net/structure/index.php/archives/ 1077.

［2］丁芝華.論校車交通安全的立法干預(yù)［J］.重慶交通大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2009(6):18－21.

［3］丁芝華.發(fā)展我國校車市場的關(guān)鍵路徑:立法先行［J］.中國公共安全(學(xué)術(shù)版)，2010(1):126－129.

［4］袁潛韜.對規(guī)范校車交通管理工作的幾點(diǎn)思考——從美國校車管理中得到的啟示［J］.公安學(xué)刊，2007(6):90－92.