王靜然

（河南科技學(xué)院，河南 新鄉(xiāng) 453003）

我國權(quán)力行使程序的問題與完善

王靜然

（河南科技學(xué)院，河南 新鄉(xiāng) 453003）

權(quán)力的正當(dāng)行使離不開權(quán)力程序的法制運(yùn)行，然而，目前我國權(quán)力行使程序卻存在諸多問題，如程序缺失、缺乏操作性、缺乏強(qiáng)制性、缺乏透明性、缺乏效率等。不合理解決權(quán)力行使程序中存在的問題，將難以預(yù)防權(quán)力異化，從而更難預(yù)防職務(wù)犯罪的產(chǎn)生。為此，需規(guī)范權(quán)力行使程序的設(shè)置主體和內(nèi)容，加強(qiáng)權(quán)力行使程序的法治化、公開化和效率化。

權(quán)力行使程序；操作性；強(qiáng)制性；透明性；效率

權(quán)力行使程序作用的發(fā)揮建立在健全的權(quán)力行使程序、理性的程序意識(shí)的基礎(chǔ)上；然而，當(dāng)前我國權(quán)力行使的現(xiàn)狀卻是“重實(shí)體、輕程序”，“重權(quán)力、輕義務(wù)”，這就使得權(quán)力行使程序可能被扭曲，權(quán)力行使程序?qū)㈦y以發(fā)揮其應(yīng)有的作用，尤其是權(quán)力控制的作用。這樣將難以實(shí)現(xiàn)預(yù)防職務(wù)犯罪的目的。只有全面分析權(quán)力行使程序在社會(huì)現(xiàn)實(shí)中存在的各種問題，并尋求解決的措施，實(shí)現(xiàn)權(quán)力行使程序應(yīng)有的作用，才能解決當(dāng)前社會(huì)權(quán)力應(yīng)用中的問題。

一、權(quán)力行使程序中存在的問題

（一）權(quán)力行使程序不健全、不完善

1.權(quán)力行使程序缺失

實(shí)現(xiàn)法治社會(huì)的關(guān)鍵是依法治國，而依法治國的基礎(chǔ)是依照程序治國，但我國卻被一些學(xué)者稱為警察國，意思是指我國警察權(quán)力不受司法控制，缺乏權(quán)力約束，最重要的是缺失程序規(guī)制［1］81－82，這些無不說明我國當(dāng)前權(quán)力行使中程序缺失的混亂狀況。一方面，無法律程序約束，權(quán)力行使少了一分制約，多了一分隨意，無論是經(jīng)費(fèi)劃撥、工程發(fā)包，還是交通管理，各個(gè)權(quán)力行使領(lǐng)域時(shí)有職務(wù)犯罪發(fā)生。另一方面，程序缺失使得權(quán)力行使呈現(xiàn)惰性，往往是權(quán)力行使者個(gè)人利益優(yōu)先，民眾利益殿后。這樣的現(xiàn)象往往導(dǎo)致兩種結(jié)果，一種是民族奴性的表現(xiàn)，權(quán)力行使相對(duì)方缺乏權(quán)利意識(shí)，為尋求權(quán)力救濟(jì)，及早解決個(gè)人權(quán)利義務(wù)問題，通過向權(quán)力行使者“上供”以求問題的解決，這將導(dǎo)致缺失程序的期限拖延問題成為權(quán)力腐敗的溫床，無可避免發(fā)生一系列職務(wù)犯罪，這對(duì)于整個(gè)社會(huì)來說，無疑是一種悲哀。當(dāng)然另一種則是權(quán)利意識(shí)的蘇醒，權(quán)力來自于權(quán)利，如果民眾無法通過權(quán)力行使保障權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，就難以避免出現(xiàn)權(quán)力的顛覆，正所謂，“水能載舟，亦能覆舟”。這是我們黨和政府最不愿看到的景象。

此外，權(quán)力行使程序的缺失可能導(dǎo)致隱性程序的大量存在。所謂隱性程序，即在權(quán)力行使部門內(nèi)容通行或被認(rèn)可卻不對(duì)外公布的權(quán)力行使規(guī)則，或稱潛規(guī)則。［3］這些隱性程序因不為公眾知悉，故而不僅不能發(fā)揮程序應(yīng)有的權(quán)力制約作用，更可能導(dǎo)致暗箱操作，滋生權(quán)力行使的隨意性，這將難以避免權(quán)力腐敗和權(quán)力濫用，職務(wù)犯罪將必然產(chǎn)生。這不僅在權(quán)力行使部門存在，在“準(zhǔn)權(quán)力機(jī)構(gòu)”，比如教育服務(wù)部門（各級(jí)各類學(xué)校）、衛(wèi)生服務(wù)部門（如各級(jí)各類的醫(yī)院）等都因缺乏權(quán)力行使程序、缺乏權(quán)利規(guī)制，致使權(quán)力腐敗橫生。

2.權(quán)力行使程序缺乏操作性

長期的封建文化傳統(tǒng)影響，致使目前我國權(quán)力行使?fàn)顟B(tài)表現(xiàn)為重實(shí)體、輕程序。這在權(quán)力行使程序的規(guī)定上表現(xiàn)尤為明顯。一方面，權(quán)力行使程序規(guī)定較零散，缺乏嚴(yán)密性，從而導(dǎo)致在權(quán)力行使過程中存在程序疏漏。而這些被程序遺漏的權(quán)力行使領(lǐng)域就成為程序真空地帶，缺乏具體的操作程序，就可能產(chǎn)生權(quán)力異化，就難以避免職務(wù)犯罪的發(fā)生。另一方面，當(dāng)前我國多數(shù)權(quán)力行使程序的規(guī)定過于寬泛化，程序規(guī)定不夠嚴(yán)謹(jǐn)，缺乏實(shí)際操作性，這往往給權(quán)力行使者留下過大的自由裁量權(quán)，從而為權(quán)力越軌和權(quán)力腐敗埋下了伏筆。

（二）權(quán)力行使程序缺乏強(qiáng)制性

受中國封建社會(huì)權(quán)力本位意識(shí)的影響，目前我國權(quán)力行使主要通過“命令——服從”的模式運(yùn)行，“在一個(gè)缺乏形式合理性理念因而難以滋生程序正義的國度里欲實(shí)現(xiàn)法治現(xiàn)代化，必然面臨著文化傳統(tǒng)與制度現(xiàn)實(shí)之間的艱難抉擇?！边@就意味著權(quán)力的行使缺乏程序理念的支撐，致使實(shí)踐中出現(xiàn)程序形式化的表現(xiàn)，大量的程序違法、程序不當(dāng)及濫用程序的權(quán)力行使行為屢有發(fā)生，致使程序逐漸權(quán)力化，不再是控制權(quán)力的剛性機(jī)制，逐漸成為權(quán)力行使者實(shí)施職務(wù)犯罪、逃避法律追究的工具。總體分析，權(quán)力行使程序異化的現(xiàn)象主要源自于權(quán)力行使程序缺乏強(qiáng)制性。具體表現(xiàn)在如下方面：

1.程序不當(dāng)、程序違法

在傳統(tǒng)的“重實(shí)體、輕程序”權(quán)力行使理念的影響下，部分權(quán)力行使者缺乏程序意識(shí)，在實(shí)踐中表現(xiàn)為不嚴(yán)格依照程序辦事，更有甚者公然違背程序規(guī)定。比如在實(shí)踐中有些權(quán)力行使者為迎合上級(jí)或?yàn)橹\取私利，有意跨越、遺漏、疏忽某些權(quán)力行使程序，如行政審批中往往缺失聽證程序和救濟(jì)程序，致使民眾的意志并未在實(shí)際的權(quán)力運(yùn)行中得以體現(xiàn)；甚至有些權(quán)力行使者擅自變更、增加法律已設(shè)定的程序，或者有意顛倒權(quán)力行使程序，比如公共服務(wù)市場(chǎng)化外包的招標(biāo)競(jìng)標(biāo)中，經(jīng)常有違背先公布競(jìng)標(biāo)資格、條件再接觸洽談的順序的現(xiàn)象，這種濫用權(quán)力、有意違反程序法規(guī)的權(quán)力行使行為不僅破壞了黨和政府為人民服務(wù)的形象，使公眾失去了對(duì)黨和政府的信任，而且使社會(huì)逐漸處于一種失范狀態(tài)，道德缺失現(xiàn)象凸顯。

2.程序權(quán)力化

權(quán)力行使者程序意識(shí)的缺失逐漸使程序在權(quán)力行使中失去應(yīng)有特性，喪失控制權(quán)力的功能，逐漸淪為權(quán)力的奴隸，成為權(quán)力異化的工具。程序不再是規(guī)制權(quán)力、實(shí)現(xiàn)公平和效率的準(zhǔn)則，反而成為增強(qiáng)權(quán)力強(qiáng)勢(shì)、弱化民眾權(quán)利行使的形式化表現(xiàn)。

程序權(quán)力化主要體現(xiàn)在權(quán)力向程序的滲透，從程序的制定到程序的實(shí)施，都體現(xiàn)了權(quán)力的強(qiáng)勢(shì)，具體表現(xiàn)在程序使得權(quán)力行使者不再是人民利益的代表，而成為絕對(duì)強(qiáng)勢(shì)的存在。它有明確拒絕義務(wù)履行的權(quán)力，有要求向?qū)Ψ奖仨毬男械臋?quán)力，有不得改變已有決定的權(quán)力，有剝奪民眾權(quán)利的權(quán)力，有責(zé)任豁免的權(quán)力等，所有這些無不彰顯程序的權(quán)力化。程序不再是制約權(quán)力、平衡權(quán)力與權(quán)利的有效機(jī)制，反而成為為權(quán)力利用的形式化存在。程序監(jiān)督作用將難以體現(xiàn)，程序?qū)⑹テ湓械囊饬x，失去其存在的價(jià)值。這樣的社會(huì)，必然導(dǎo)致權(quán)力的恣意橫行，社會(huì)將逐漸缺乏規(guī)范約束，職務(wù)犯罪難以避免，法治社會(huì)的建立將遙遙無期。

（三）權(quán)力行使程序不透明

實(shí)踐中職務(wù)犯罪率不斷高升的原因之一就在于權(quán)力行使缺乏透明，尤其是權(quán)力行使的具體操作程序不透明，無論是決策的形成，還是決策的執(zhí)行都缺乏公開透明。即使在社會(huì)嚴(yán)格監(jiān)督的作用下，權(quán)力行使程序的公開也多是形式化程序的公開，實(shí)際的權(quán)力行使卻受隱性程序的支配。這就導(dǎo)致實(shí)踐中暗箱操作，權(quán)力獨(dú)大，而缺乏制衡的權(quán)力必然存在權(quán)力濫用、權(quán)力隨意和權(quán)力腐敗，這將無可避免權(quán)力行使者走向職務(wù)犯罪道路。

（四）權(quán)力行使程序缺乏效率

權(quán)力的行使代表人民的利益，為人民所賦予，解決人民亟待解決的問題是權(quán)力的本來意義。這就要求權(quán)力行使快速、高效。然而，目前我國權(quán)力行使的表現(xiàn)多體現(xiàn)為拖沓后延，民眾的權(quán)利無法得到及時(shí)實(shí)現(xiàn)。其一方面在于權(quán)力行使程序缺乏對(duì)權(quán)力行使行為的時(shí)限要求，缺乏時(shí)限束縛的權(quán)力行使行為將產(chǎn)生權(quán)力惰性，難以體現(xiàn)權(quán)力為人民服務(wù)的及時(shí)有效性。其二體現(xiàn)在權(quán)力行使程序設(shè)置環(huán)節(jié)多，過于繁瑣，致使民眾在行使某項(xiàng)權(quán)利時(shí)受權(quán)力的多方面制約。這不僅影響了權(quán)力行使的效率，而且可能導(dǎo)致各個(gè)環(huán)節(jié)的職務(wù)犯罪。

二、權(quán)力行使程序的完善

程序是限制權(quán)力、保障權(quán)利的重要方式。程序民主是實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)民主的關(guān)鍵，離開了權(quán)力行使程序，權(quán)力將不受限制，正如美國大法官霍姆斯所說：“我們權(quán)力大的原因是我們權(quán)力受限制”。這一限制關(guān)鍵在于程序的限制，通過程序?qū)崿F(xiàn)權(quán)力對(duì)權(quán)力的制約，實(shí)現(xiàn)權(quán)利對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，使權(quán)力行使始終在法律規(guī)范范圍內(nèi)運(yùn)行，也只有這樣才能真正實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的控制，減少職務(wù)犯罪的產(chǎn)生。最重要的是權(quán)力行使依法運(yùn)行，將督促社會(huì)大眾遵法守法，嚴(yán)格依法行使權(quán)利和履行義務(wù)，這將保證依法治國的順利運(yùn)行，最終為實(shí)現(xiàn)法治社會(huì)提供良好的社會(huì)氛圍。為此，需針對(duì)權(quán)力行使程序在實(shí)踐中存在的問題提出有效的解決方案，以實(shí)現(xiàn)程序控制權(quán)力的作用。

（一）程序設(shè)置的完善

科學(xué)的程序設(shè)置應(yīng)體現(xiàn)程序的剛性，能喚醒權(quán)力行使者的程序意識(shí)，即程序就是法規(guī)的意識(shí)。具體來說它包括程序面前人人平等的意識(shí)、程序參與意識(shí)、程序公開透明意識(shí)、改變程序必須經(jīng)過另一程序的意識(shí)等。為此，需從以下方面著手實(shí)施。

1.程序設(shè)置主體的完善

程序的設(shè)置是為發(fā)揮程序的作用，而程序的作用貴在能實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的控制。為此，要改變當(dāng)前由權(quán)力行使者制定權(quán)力行使程序的現(xiàn)狀，必須喚醒民眾的參與意識(shí)，使民眾站在與權(quán)利行使者對(duì)等的地位共同確立權(quán)力行使程序，實(shí)現(xiàn)權(quán)力與權(quán)利間的相互制衡。一方面，權(quán)力行使本身的復(fù)雜性，使得某些權(quán)力行使程序只能在有利于權(quán)力有效行使的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)。為此，必須由權(quán)力行使者制定，但一切權(quán)力都由被濫用的可能，因此，又必須加強(qiáng)權(quán)利在設(shè)置權(quán)力行使程序中的作用。也就是說，權(quán)力行使程序的設(shè)置必須有民眾的實(shí)質(zhì)參與，程序內(nèi)容中應(yīng)體現(xiàn)民眾的意志。在權(quán)力行使方與權(quán)利主體間產(chǎn)生程序設(shè)置矛盾時(shí)，可由中立的第三方進(jìn)行仲裁，應(yīng)確立民主的權(quán)力行使程序。此外，應(yīng)明確對(duì)不同的權(quán)力行使行為、具體的權(quán)力行使程序應(yīng)由誰制定，比如體現(xiàn)公正性和效率性的程序應(yīng)由國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)以法律的形式加以設(shè)置，對(duì)于權(quán)力行使的具體事務(wù)管理性程序及內(nèi)部的工作程序可由權(quán)力行使機(jī)關(guān)在民眾參與的基礎(chǔ)上自行設(shè)定等。

2.程序設(shè)置內(nèi)容的完善

完善的程序設(shè)置內(nèi)容首先應(yīng)體現(xiàn)公正性和合理性。權(quán)力行使程序的設(shè)置應(yīng)建立權(quán)力與權(quán)利相互制衡的基礎(chǔ)上，一方面體現(xiàn)權(quán)力的限制，另一方面體現(xiàn)權(quán)利的保障。為此，應(yīng)在權(quán)力行使程序的設(shè)置中增加程序性權(quán)利內(nèi)容，比如，要求由中立的裁判者主持程序和作出決定的權(quán)利，使程序以“看得見的公正”表現(xiàn)出來；當(dāng)個(gè)人實(shí)體權(quán)利受權(quán)力行使不利影響時(shí)有被告知的權(quán)利；在做出對(duì)個(gè)人不利的決定時(shí)有要求聽證的權(quán)利；在權(quán)力行使中要求受平等對(duì)待的權(quán)利；要求決定者為決定說明理由的權(quán)利；對(duì)程序違法行為抵抗的權(quán)利；對(duì)已做出的決定有提請(qǐng)申訴的權(quán)利等。此外，權(quán)力行使程序內(nèi)容應(yīng)兼顧各方利益，尤其在緊急狀態(tài)下行使緊急權(quán)力時(shí)更應(yīng)基于比例原則合理配置各方利益，使程序運(yùn)行既及時(shí)解決社會(huì)問題，又不會(huì)對(duì)社會(huì)民眾的利益造成極大傷害。

其次，完善的權(quán)力行使程序內(nèi)容應(yīng)體現(xiàn)嚴(yán)密的特點(diǎn)。權(quán)力行使程序是權(quán)力運(yùn)行的規(guī)則。如果作為權(quán)力運(yùn)行規(guī)則的權(quán)力行使程序過于籠統(tǒng)，存在細(xì)節(jié)漏洞，將失去程序應(yīng)有操作性，將導(dǎo)致實(shí)踐中存在權(quán)力行使的隨意現(xiàn)象。這樣就難以避免權(quán)力濫用和權(quán)力腐敗的產(chǎn)生，職務(wù)犯罪的預(yù)防將受到極大阻礙。為此，需細(xì)化權(quán)力運(yùn)行程序，從權(quán)力決策的形成到?jīng)Q策的實(shí)施，包括決策實(shí)施的每一個(gè)步驟，從事前的準(zhǔn)備到事中的落實(shí)執(zhí)行，再到事后的信息反饋，每一個(gè)具體的權(quán)力行使行為都應(yīng)有規(guī)范的權(quán)力行使程序予以規(guī)制。只有這樣才能保證權(quán)力行使不脫離軌道，才能進(jìn)一步預(yù)防職務(wù)犯罪的產(chǎn)生。

再次，完善的權(quán)力行使程序應(yīng)體現(xiàn)簡(jiǎn)約性。權(quán)力行使程序的設(shè)置不僅要嚴(yán)密，要體現(xiàn)公正性和合理性，更應(yīng)體現(xiàn)簡(jiǎn)約性。具體表現(xiàn)在權(quán)力行使程序環(huán)節(jié)的設(shè)置應(yīng)簡(jiǎn)化，提高權(quán)力行使的效率。繁瑣的權(quán)力行使程序不僅延宕權(quán)力的運(yùn)行，阻礙權(quán)力行使效率的發(fā)揮，更可能滋生權(quán)力腐敗，導(dǎo)致職務(wù)犯罪的產(chǎn)生。為此，簡(jiǎn)化權(quán)力行使程序的環(huán)節(jié)，就能為公民的權(quán)利行使提供便利的有效率的通道。

（二）程序法治化的完善

針對(duì)當(dāng)前實(shí)踐中存在的權(quán)力行使程序違法、程序不當(dāng)行為，在強(qiáng)化權(quán)力行使者程序意識(shí)的基礎(chǔ)上，經(jīng)加強(qiáng)程序的法治化建設(shè)?！皻v史上法制的實(shí)質(zhì)性的進(jìn)步往往是通過程序體系的發(fā)達(dá)和合理化才落實(shí)的，而現(xiàn)代社會(huì)中各種利益集團(tuán)互較長短的多元格局更需要通過程序去折沖樽俎?，F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的成功決竅是優(yōu)化選擇機(jī)制的形成，公正合理的法律程序正是改善選擇的條件和效果的工具。”［2］149－150為此，首先應(yīng)將權(quán)力行使程序通過法律法規(guī)形式公布于眾，通過法律的強(qiáng)制性加強(qiáng)權(quán)力行使程序的嚴(yán)肅性，彰顯權(quán)力行使程序的剛性。此外，應(yīng)對(duì)權(quán)力行使主體的程序違法行為規(guī)定法律制裁的懲罰措施，比如可規(guī)定，權(quán)力行使主體違反法定程序，侵犯當(dāng)事人程序權(quán)利而作出的決定應(yīng)當(dāng)是可撤銷的。當(dāng)事人可以通過申訴途徑要求撤銷該決定。該決定被撤銷之后，權(quán)力行使主體應(yīng)當(dāng)按照法定程序重新作出決定。對(duì)因權(quán)力濫用而造成的危害后果，視情節(jié)輕重追究其相應(yīng)的法律責(zé)任。只有這樣才能規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力行使的有效監(jiān)督，并在一定程度上起到法律的威懾作用，減少權(quán)力隨意行為，從而加強(qiáng)權(quán)力行使程序的強(qiáng)制性，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行，為實(shí)現(xiàn)依法治國、建設(shè)法治社會(huì)創(chuàng)造良好的政治環(huán)境。

（三）程序公開化的完善

程序公開是程序公正的基本標(biāo)準(zhǔn)和要求。實(shí)踐表明，權(quán)力行使過程越不透明，權(quán)力隨意現(xiàn)象就越嚴(yán)重，權(quán)力行使的暗箱操作將導(dǎo)致權(quán)力濫用和權(quán)力腐敗的產(chǎn)生。為此，權(quán)力行使過程必須公開，因?yàn)椤瓣柟馐亲詈玫姆栏瘎保@就要求權(quán)力行使的每個(gè)步驟和程序都必須以社會(huì)民眾看得見的方式公布出來。只有這樣才能加強(qiáng)權(quán)利對(duì)權(quán)力的制約，加強(qiáng)社會(huì)對(duì)權(quán)力行使的監(jiān)督。具體來說，權(quán)力行使程序的公開包括權(quán)力行使信息的公開；權(quán)力行使決定或措施的法理依據(jù)、必要性和目的性的公開；權(quán)力行使流程的公開，權(quán)力行使結(jié)果的公開，權(quán)力行使責(zé)任追究和權(quán)利救濟(jì)機(jī)制的公開等。目前，全國各地已紛紛加強(qiáng)權(quán)力行使程序的公開，如甘肅省2009年已繪制出每一項(xiàng)行政權(quán)力運(yùn)行程序的流程圖。

（四）程序效率化的完善

權(quán)力行使程序不僅應(yīng)體現(xiàn)公正性、合理性，更應(yīng)凸顯效率，尤其是關(guān)乎民生的行政行為的行使。正如前所述，“遲來的正義非正義”，過分追求權(quán)力行使的實(shí)體正義而忽略了程序正義，尤其是忽略權(quán)力行使的效率，就可能產(chǎn)生事倍功半的不良效果，不僅浪費(fèi)了有限的權(quán)力資源，更不能有效地為人民服務(wù)。為此，實(shí)現(xiàn)程序的效率化勢(shì)在必行。一方面應(yīng)從程序設(shè)置上強(qiáng)化權(quán)力行使的效率，如前所述，可簡(jiǎn)化權(quán)力行使程序，縮減權(quán)力行使手續(xù)，從而提升權(quán)力行使效率。另一方面應(yīng)規(guī)范權(quán)力行使終結(jié)的時(shí)限，明確規(guī)定權(quán)力行使的最后期限，要求權(quán)力行使主體必須在規(guī)定的時(shí)間界限內(nèi)實(shí)施權(quán)力行使行為。如果權(quán)力行使的任何一行為未能在規(guī)定時(shí)限內(nèi)完成應(yīng)視為程序違法，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律后果，接受相應(yīng)的處罰，由此根治實(shí)踐中大量存在的行政不作為及推諉扯皮、辦事拖拉、人浮于事等不良現(xiàn)象，有效地克服權(quán)力行使主體的官僚主義，強(qiáng)化程序意識(shí)，從而減少瀆職類職務(wù)犯罪的產(chǎn)生。

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1671－8275（2012）04－0010－03

2012－06－06

王靜然（1980－），女，河南洛陽人，河南科技學(xué)院助教，武漢大學(xué)刑法學(xué)碩士。研究方向：刑事犯罪。

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