馬 玲

（金陵科技學院財務處，江蘇 南京 211169）

實施國庫集中支付制度是近年來國家財政管理體制改革的一項重要舉措。國庫集中支付制度是以國庫單一賬戶體系為基礎，以健全的財政支付信息系統(tǒng)和銀行間實時清算系統(tǒng)為依托，在支付款項時，由預算單位提出申請，經(jīng)國庫集中支付機構審核后，將資金通過單一賬戶體系支付給收款人的制度。從2007年7月起，教育部對各直屬高校財政性資金要求實行國庫集中支付。實施國庫集中支付制度，對高校財務管理產(chǎn)生了很大的影響，對高校的預算編制、用款觀念以及支付方式產(chǎn)生了沖擊。

一、高校實行國庫集中支付制度的背景

我國現(xiàn)行的國庫集中支付制度是于2001年由財政部頒布實施的，此前，我國財政管理制度是以分散制度為主。分散制度是指財政資金通過國庫層層下?lián)苤劣每顔挝?，用款單位根?jù)批準的預算計劃和支出用途用于支付商品和勞務等開支。在實施這項制度過程中出現(xiàn)了一系列的問題，主要包括兩個方面。其一，將款項直接撥入高校銀行賬戶，而高校是否按既定的預算執(zhí)行，執(zhí)行的程度如何，只能依靠事后檢查，容易形成預算和執(zhí)行“兩張皮”。其二，產(chǎn)生多環(huán)節(jié)撥付和多戶頭存款的問題。分散制度下國庫先將資金撥付一級預算會計單位，由一級預算會計單位轉撥至二級預算會計單位，再由二級預算會計單位撥至高校。同時，高?？梢宰杂稍谏虡I(yè)銀行開設預算內(nèi)和預算外賬戶。這些導致分散制度存在財政資金撥付程序繁瑣、資金到位速度慢、不便于財政資金監(jiān)管、無法對支出進行有效控制等問題。

此后，國庫集中支付制度的實施使一些問題得到了根本的解決，主要體現(xiàn)在兩方面。其一，強化了財政預算的執(zhí)行，在明確的財政預算指標控制之下，財政部門可以隨時掌握各項預算的實際支出進度，為制定更加合理的部門預算提供準確資料。其二，有利于提高政府對財政資金的調(diào)控能力和使用效率[1]。近十年的推進讓國庫集中支付制度得到了廣泛的應用，也起到了明顯的效果。

隨著國家經(jīng)濟調(diào)控的改變，高校財務環(huán)境也不斷地變化，不可避免會產(chǎn)生新的問題，這些問題體現(xiàn)在高校資金自主權受到約束、籌資困難等方面。近年來，高校已逐步開展推行國庫集中支付制度的工作，但是，由于國庫集中支付牽涉面廣、情況復雜，在實施中還有很多因素需要考慮?，F(xiàn)階段存在問題的提出與相關解決方法的設計，對國庫集中支付制度下高校財務管理的繼續(xù)實施將起到積極的作用。

二、實施國庫集中支付制度對高校財務管理的意義

（一）提升了高校財務管理的水平

高校實行國庫集中支付制度以后，財政資金在撥付、使用上都發(fā)生了很大變化，財務管理的理念也發(fā)生了重大改變，對賬務處理提出了更高的要求。高校的每筆支出都要嚴格按照部門預算執(zhí)行，不僅要區(qū)分基本支出和項目支出，還要按照功能分類科目和經(jīng)濟分類科目進行核算，而且支付方式也改為財政直接支付或財政授權支付。高校對財務管理要求越來越精細化。精細化財務管理成為現(xiàn)階段高校財務管理的目標，推進高校精細化財務管理有利于實現(xiàn)高校的內(nèi)涵式發(fā)展[2]。實行國庫集中支付后，財政性資金都是通過網(wǎng)絡進行申請、劃撥、使用。通過一個高效、安全的現(xiàn)代化網(wǎng)絡信息系統(tǒng)將財政部門、高校和銀行聯(lián)系起來，為執(zhí)行國庫集中支付提供完整準確的數(shù)據(jù)信息。該制度極大地促進了高校財務管理的信息化建設，提高了高校財務管理的信息化水平。

（二）強化了高校的預算管理

國庫集中支付制度實施后，財政資金不再直接劃撥給高校，高校使用資金必須先申報用款計劃，而用款計劃編報和批復的依據(jù)就是高校的部門預算。實行國庫集中支付制度對高校預算編制的科學性、完整性、前瞻性提出了更高的要求，從而轉變了傳統(tǒng)的“重決算、輕預算”的思想觀念，將高校財務管理由過去的重視資金管理轉向重視預算管理，進一步規(guī)范了“有預算才有支出”、“預算支出渠道不得隨意變更”的剛性制度，強化了預算的剛性[3]，增強了預算的嚴肅性和有效性。

（三）規(guī)范了高校的資金使用

實行國庫集中支付以后，高校在發(fā)生支出行為時，無論是通過財政直接支付還是授權支付，每一筆資金的付款金額、用途、交易時間以及賬戶余額等都可以在財政國庫集中支付系統(tǒng)中進行全程實時監(jiān)控，對不符合規(guī)定的支付以及沒有預算的用款申請，都可以在發(fā)生前予以制止，從而大大提升了資金使用的透明性和安全性。支出一旦發(fā)生，資金通過國庫單一賬戶直接撥付給收款單位，減少了中間環(huán)節(jié)，大大縮短了資金的到位時間，提高了資金的使用效率。由財政部門將資金直接撥付給收款單位，減少了資金被挪用、被擠占的風險，更有利于高校財務部門對資金的管理，降低了財務風險。

（四）有利于監(jiān)督高校的收費行為

目前，高校的收入日趨多元化，學費、住宿費和培訓費是高等教育收費的主要來源，也是高校正常運行所需資金的有力補充。實行國庫集中支付制度以后，高校收費必須按照國家規(guī)定，在指定的銀行開設財政專戶，通過直接繳庫和集中匯繳兩種方式，全額繳入財政專戶中，實行“收支兩條線管理”。這樣，高校教育收費將與其他行政事業(yè)性收費一同納入政府的透明監(jiān)管。因此，高校可能存在的高收費、亂收費行為將得到有效控制[4]。

三、實施國庫集中支付制度所引發(fā)的問題

（一）增加了高校的籌資難度

近幾年，高校由于不斷發(fā)展新校區(qū)、購置教學科研設備、引進人才，僅靠財政撥款和高校學費收入，已經(jīng)遠遠不能滿足資金需求，因此向商業(yè)銀行融資貸款成為高校近幾年來籌集資金的主要方式之一。過去，財政部門將預算內(nèi)、預算外資金直接撥付到高校在商業(yè)銀行開設的賬戶上，高校在銀行有著穩(wěn)定的存款，同時高等教育本身巨大的市場潛力，使得高校貸款的風險較低，銀行本著互惠互利的原則，積極為高校提供融資貸款。而實行國庫集中支付后，高校在銀行的普通賬戶被取消，代之以零余額賬戶。零余額賬戶由財政部門指定，而且即時和國庫單一賬戶結算，余額保持為零[5]。由于高校在銀行沒有了沉淀資金，加大了貸款風險，銀行因為懼怕信貸風險而不愿意給高校貸款，增加了高校的籌資難度。

（二）限制了高校資金使用的自主權

財政性資金實行國庫集中支付方式，高校必須嚴格按照財政批復的預算，按月申報用款計劃，高校在使用資金時必須符合用款計劃和部門預算，嚴格按照財政規(guī)定的直接支付或授權支付方式支付。一旦高校發(fā)生突發(fā)情況和面臨新的需要時，受財政部門的約束以及預算的限制，沒有可用的資金，也就難以應對這些情況，從而影響了高校使用資金的自主性和靈活性。因此，國庫集中支付制度實施后，高校的財務管理權特別是財政資金的審批權和調(diào)度權已在很大程度上收歸于國家財政，高校的財務管理活動被壓縮成單一的預算管理活動，僅存有單一的預算自主權[6]。

（三）高校部門預算的編制和管理亟需規(guī)范

國庫集中支付的基礎依據(jù)是單位用款計劃，而單位編制用款計劃的前提條件是該單位的部門預算[7]。目前，高校的部門預算編制和管理存在著很多問題，這些都將直接影響到國庫集中支付制度的順利實施。首先，由于高校的部門預算編制缺乏完整性、科學性，年中頻繁追加預算，資金使用缺乏預見性，這就容易造成實際發(fā)生的費用無法和經(jīng)濟科目相對應；其次，部門預算編制時往往沒有充分進行分析測算，編制比較粗糙，由于一些專項支出和收支計劃預計不準確，難以保證預算編制的質量；第三，目前很多高校存在二次預算現(xiàn)象，即第一次是按照財政部門要求，在前一年度編制部門預算，第二次是高校在當年編制校內(nèi)預算，校內(nèi)預算往往是高校根據(jù)自身經(jīng)濟業(yè)務需求，編制的一套更具體、更細化的預算，因此，往往有很多支出項目是未納入財政部門預算的，容易造成國庫集中支付在支出上缺乏準確性，這些都將影響到國庫集中支付制度的正常運轉。

（四）增加了會計核算的難度

實行國庫集中支付前，高校財務管理實行的是“大收大支”和“收支兩條線”的核算制度，不要求區(qū)分預算內(nèi)與預算外資金的界限，收入按來源劃分，支出按性質和用途劃分，收入和支出的資金沒有嚴格的對應關系。這種核算體系可以更全面地反映高校的整體財務收支狀況，對學校會計的集中核算也非常有利[8]。實行國庫集中支付以后，高校必須嚴格按照部門預算來安排支出，有預算才能有支出。過去，一筆經(jīng)濟業(yè)務，只要符合財務制度要求，會計人員就可以進行支付，支付方式也較簡單，主要以現(xiàn)金和銀行轉賬方式為主?，F(xiàn)在，經(jīng)濟業(yè)務發(fā)生后，不僅要對照有無預算，還要按性質區(qū)分是基本支出還是項目支出，支付方式是直接支付還是授權支付，然后再通過國庫集中支付系統(tǒng)進行支付，這使得會計核算更加復雜化。高校會計活動既要符合行業(yè)制度的規(guī)定，又要滿足國庫支付的要求，增加了高校會計核算的難度。

四、高校實行國庫集中支付制度的相關對策

（一）強化部門預算及執(zhí)行

國庫集中支付的基礎是部門預算，部門預算執(zhí)行的好壞直接關系到國庫集中支付的順利與否。首先，高校要積極配合國庫集中支付改革，強化部門預算。高校在編制部門預算時，應科學運用財務預測、財務分析方法，合理確定預算項目和金額，取消部門預算和校內(nèi)預算兩套預算的做法，將兩者合二為一，提高預算編制的科學性、準確性。高校的部門預算是以學校各部門的實際工作業(yè)務為基礎的，因此學校各部門也應當高度重視部門預算，將預算的填報建立在充分的調(diào)查研究和科學的預測分析基礎之上，自下而上，合理編制好部門預算。其次，要強化預算的執(zhí)行。要建立財務公開制度，提高財務預算和支出的透明度，嚴格預算的執(zhí)行，增強預算的嚴肅性和剛性，預算一經(jīng)確定，任何單位和個人不得隨意更改，校內(nèi)各用款單位及相關資金管理部門要密切配合，準確、按時報送用款計劃，使資金嚴格按計劃支付，杜絕無預算的支出，維護預算的嚴肅性[9]。

（二）拓寬籌資渠道

高校實行國庫集中支付制度后，增加了高校的籌資難度。當前高校普遍存在著貸款數(shù)額多、還貸壓力大等問題，用銀行貸款來解決資金問題的矛盾越發(fā)凸顯。因此，建立多渠道籌集資金的機制是高?；I資管理的發(fā)展方向[10]。高?？梢越Y合自身資源，大力發(fā)展科研，實現(xiàn)科研產(chǎn)業(yè)化；加大校辦產(chǎn)業(yè)的改革，提高收益，為高校帶來較好的經(jīng)濟收入；辦學形式也可以多樣化，如聯(lián)合辦學、國際合作辦學等，積極引進資金投資高校建設；成立校友會等組織，吸引更多的社會捐贈；通過人們對教育投資意識的增強，降低高校的籌資壓力。除此以外，高校還要合理利用好貸款，加強和銀行的合作，爭取獲得銀行資金的支持，確實促進高校的發(fā)展。

（三）適當擴大高校自主支配資金的權力

高校相對于一般行政事業(yè)單位而言，有著規(guī)模宏大、資金來源渠道多且數(shù)額龐大、經(jīng)濟業(yè)務復雜繁瑣、師生員工人數(shù)眾多等特殊性。因此，適當擴大高校自主支配資金的權力，使得高校能以更積極的態(tài)度配合財政改革，有利于國庫集中支付的順利實現(xiàn)。首先，由于部門預算的批復要等全國人大會議確認國家年度財政預算后才能下達，因此項目預算往往要在每年的三四月份才能下達到高校，而這些項目預算中的科研經(jīng)費、教學經(jīng)費、后勤保障經(jīng)費等，往往從年初就開始列支，因此，高校通過基本戶先墊支了相當一部分的款項。財政部門應結合高校的實際情況，允許將墊付的資金通過國庫集中支付轉回高校的基本戶。其次，由于高校自身的辦學特點和特殊性，突發(fā)狀況較多，財政部門可以考慮適當提高預算外資金的比例額度，擴大授權支付范圍。財政部門不應再沿用計劃經(jīng)濟時代財權高度集中的管理模式，而應結合社會主義市場經(jīng)濟特征，遵循高校自身的辦學特點和特殊要求，恢復高校一些自主權，增強高校辦學活力和可持續(xù)發(fā)展的能力[11]。

（四）加強對財務人員的業(yè)務技能培訓

高校實行國庫集中支付制度后，使高校的會計核算方法和支付手段等發(fā)生了很大的變化，財務人員也逐步從核算型向管理型轉變，因此高校要從改革大局出發(fā)，提高財務人員的業(yè)務素質，逐步建立起一支高素質的專業(yè)型財務人才隊伍，確保國庫集中支付制度在高校的順利實行。由于高校經(jīng)濟業(yè)務繁雜，而財務人員崗位設置一般職責明確，分工相對獨立，因此，具體執(zhí)行國庫支付的人員往往沒有參與到預算編制的工作中去，對預算的內(nèi)容并不十分了解，這就容易造成實際操作時不能準確按照預算指標進行賬務處理，形成了預算和支出不一致。因此，高校應通過定期組織全體財務人員參加培訓，加強職業(yè)道德、會計電算化和專業(yè)知識的學習，提高綜合業(yè)務能力，全面了解國庫集中支付制度，熟悉國庫集中支付的操作流程和賬務處理，明確支付的各個環(huán)節(jié)要做的具體工作和時間要求，從人員的整體素質上保證國庫集中支付的順利實行。

五、結語

高校推行國庫集中支付制度是發(fā)展所需，也是需要逐步探索和完善的一個過程。高校要以積極的態(tài)度去面對此項改革，提高認識，轉變觀念。國庫集中支付制度有利于高校建立健全財務管理機制、強化預算管理。同時，面對國庫集中支付給高校帶來的一些不便之處，高校應集思廣益，采取有效手段，以確保國庫集中支付制度在高校的順利實施。

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