福清市財政局 何華芳

國家財政部在《財政支出績效評價管理暫行辦法》(財預(yù)〔2011〕285號)中規(guī)定“財政支出績效評價是財政部門和預(yù)算部門（單位）根據(jù)設(shè)定的績效目標，運用科學(xué)、合理的評價方法、指標體系和評價標準，對財政支出的經(jīng)濟性、效率性和效益性進行客觀、公正的評價?！秉h的十六屆三中全會明確提出了“建立預(yù)算績效考評體系”的思想。自2001年起，在財政部統(tǒng)一部署下，福建、湖南、湖北等地開展了財政支出績效評價的試點工作，較之以前效果較為明顯。從理論上說，實行財政支出績效評價有利于貫徹黨中央科學(xué)發(fā)展觀的精神，幫助政府公共部門建立正確的政績觀；有利于實事求是、客觀公正地評價公共財政財政支出效益；有利于加強財政支出管理，提高財政資金使用效益。但是就當前我國公共財政體制建設(shè)的情況來看，財政支出績效評價與管理在實際工作中有待改善的空間還很大，離財政資源配置效率最大化的目標還有一段比較長的距離?；诖斯?，總結(jié)財政支出績效評價工作的經(jīng)驗和教訓(xùn)，有計劃地推進績效評價體系的建設(shè)，從而進一步提高財政支出的管理水平，已經(jīng)成為擺在我們面前的一項重要課題。

一、當前財政支出績效評價工作存在的若干問題

(一)績效評價管理制度較為滯后

財政支出績效評價在國內(nèi)還是一項新的工作，這方面的研究和試點也是剛剛起步，還有大量的未知領(lǐng)域有待探索。首先，財政支出范圍界定較為模糊，并且由于地方政府過度關(guān)注政績等因素的限制，現(xiàn)有財政支出績效評價在導(dǎo)向上側(cè)重于經(jīng)濟目標方面。其次，我國財政支出的決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)存在交叉重疊的現(xiàn)象，決策部門常常難以獲知績效評價結(jié)果；再者，從中央到地方基本上沒有形成正式統(tǒng)一的績效評價機制。有些省市雖然已經(jīng)成立了績效評價處，但在中央層面尚無對口管理的部門，并且只是對部分試點項目進行評價，業(yè)務(wù)范圍極其有限。

(二)缺乏統(tǒng)一的法律保障

財政支出績效評價工作目前還缺乏成熟統(tǒng)一的法律約束和制度保障，雖然我國各地都有諸多主題的績效評價活動，但是評價標準不統(tǒng)一、不規(guī)范、隨意性大，很難真正的發(fā)揮考核評估的作用。我國公共投資部門曾經(jīng)提出要完善項目投資決策程序，從立項決策到財政支出績效評價等實行全過程管理，但時至今日仍未出臺有關(guān)財政支出績效評價工作的全國統(tǒng)一的法律法規(guī)。這就使績效評價工作流于形式，而績效評價工作的制約、導(dǎo)向作用也無法得到充分的發(fā)揮和體現(xiàn)。

(三)績效評價指標體系種類繁多，不夠科學(xué)規(guī)范

當前在固定財務(wù)、技術(shù)、工程管理指標的全過程評估中，各有關(guān)部門的財政支出績效評價主要側(cè)重于對技術(shù)、工程以及資金的使用的合規(guī)性的評價，缺乏對財政資金使用的效益性評價。同時，財政支出的績效指標體系種類繁多，加上政府職能非常廣泛，全國各部門、各行業(yè)、甚至各項目都有自己的指標體系，使得指標設(shè)計十分復(fù)雜，甚至交叉重疊以至評價結(jié)果也往往大相徑庭，這種財政支出評價體系嚴重缺乏公正、公平和科學(xué)性，同時太多的指標體系設(shè)計也造成了巨大的公共資源浪費。

(四)績效評價范圍較小，內(nèi)容不全面

目前我國財政支出績效評價的范圍窄，支出評價內(nèi)容不夠全面。首先，支出績效評價主要對象主要側(cè)重于項目支出本身，比如項目的立項審核、項目投資、項目回報等，而對于其他，比如說環(huán)境對投資行為的影響，投資行為對行業(yè)、社會以及整個經(jīng)濟運行的影響等與項目相關(guān)的宏觀因素卻鮮有涉及；其次，支出績效評價的內(nèi)容重合規(guī)性評價輕效益性評價。各部門財政支出績效評價工作審計特征明顯，而對項目效益或項目發(fā)展效益評價不足，這些都將影響評價效果，使其不能充分的為政府宏觀決策服務(wù)。

(五)績效評價方式“重腳輕頭”，“重局部輕整體”

我國現(xiàn)行試點地區(qū)的財政支出績效考評方式“重腳輕頭”，“重局部輕整體”。一是體現(xiàn)在對事后支出結(jié)果的評估為主，而對投入、過程、結(jié)果、效率等事前的源頭綜合考評不足，這種停留在初級靜態(tài)管理階段的績效評價很難使財政支出績效管理達到應(yīng)有的效果。二是體現(xiàn)在績效評價只重局部輕視整體的片面性上，以至于評估的結(jié)果難以切實地反映出項目的績效。有些項目局部或者短期收益不是很明顯，但從整體或長遠來看，卻對未來地方區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展有著至關(guān)重要的作用。

(六)績效評價結(jié)果運用不夠充分，缺乏約束力

由于財政支出績效評價工作體系不健全，相關(guān)信息不充分、激勵與問責機制不完善、缺乏法律規(guī)范，以及各部門之間協(xié)調(diào)不充分等種種因素限制，財政支出績效評價的結(jié)果目前還沒有被充分運用到財政資金支出項目的全過程，它的結(jié)果或者被存檔，或者被借鑒參考，這不僅使財政支出績效評價工作流于形式，更是喪失了其應(yīng)有的權(quán)威性，缺乏對各環(huán)節(jié)相關(guān)責任人約束力，這使財政支出績效評價的功能大為減弱，同時也使財政支出績效評價工作難以深入進行。

二、完善財政支出績效評價的對策與建議

(一)完善績效評價管理制度，提高績效評價工作的有效性和制度的可持續(xù)性

1、不斷完善財政支出績效評價相關(guān)制度

要通過法制化、制度化的管理要求，從中央到地方要建立起一套統(tǒng)一的、規(guī)范的財政支出績效評價機制，重點明確績效評價工作的程序、規(guī)則、組織方式等，并對有關(guān)行為主體的權(quán)利與義務(wù)準確界定。

2、積極推行財政支出績效評價資源共享

首先，要加強財政績效評價數(shù)據(jù)庫建設(shè)。將科學(xué)規(guī)范、統(tǒng)一合理的財政支出績效評價指標體系及相關(guān)數(shù)據(jù)等建立一套數(shù)據(jù)軟件操作平臺，達成資源共享。其次，要加強決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的配合，積極整合行政資源，加強不同部門或同一部門上下級之間資源整合，減少分割、浪費現(xiàn)象。

3、必須加大財政支出績效評價組織實施力度

在國外，財政支出績效評價不僅符合政府財政管理改革的要求，而且更是作為國家建設(shè)高效政府的一種制度約束手段。例如：美國政府績效評價的組織實施涉及國會會計總署、總統(tǒng)預(yù)算與管理辦公室和各政府部門。由國會會計總署對各部門實施績效的評價，所以其評價的力度很大，評價的效果可以充分運用到提高政府工作效率中。

(二)完善績效評價的法制建設(shè)，保障績效管理工作的有效開展

在我國目前的法律條文中，關(guān)涉到財政支出績效評價的法制建設(shè)基本上為空白，再加上中央與地方政府部門對其還處于摸索、探索階段，進一步影響到財政支出績效管理工作的成效。鑒于此，我國需要花大力氣補充、完善財政支出績效評價的法制化建設(shè)，保障績效管理工作能夠有序有效的開展。在《預(yù)算法》、《審計法》等專門性法律中拓展深化有關(guān)財政支出績效管理的條文要求，以此加強對財政支出管理的約束力，強化進行支出績效評價手段，為今后開展財政支出績效評價工作奠定必要的法律基礎(chǔ)。

(三)建立健全科學(xué)、合理的指標體系

從根本上說，設(shè)計一套完整的財政支出績效評價的指標體系，需要遵循以下三大“結(jié)合”原則：長期效益與短期效益相結(jié)合；指標的統(tǒng)一化與專門化相結(jié)合；定性與定量相結(jié)合。長遠地看，我國財政支出績效評價指標體系建設(shè)的目標是形成一套完整的財政支出績效評價指標庫,建立立體型、多層次的指標體系。根據(jù)財政支出績效評價的層次,在財政支出分類的基礎(chǔ)上,針對財政支出管理使用行為的主體,分別建立財政支出項目績效評價、單位財政支出績效評價、部門財政支出績效評價、財政支出綜合績效評價指標庫，保證財政支出績效評價工作順利開展。

(四)擴大績效評價的對象和內(nèi)容，推動財政支出績效評價向“全方位、多層次、大范圍”發(fā)展

根據(jù)開展財政支出績效評價工作的主體和客體的不同，可將財政支出績效評價工作分四類：財政支出項目績效評價、單位財政支出績效評價、部門財政支出績效評價、財政支出綜合績效評價。當前，應(yīng)該從項目績效評價入手，通過對大類項目的評價反映部門支出績效，通過強化結(jié)果應(yīng)用約束部門管理行為；按照“逐步擴面、有序推進”的原則，逐步將評價范圍拓展到預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和項目安排環(huán)節(jié)，充分考慮具體項目或部門的特點與環(huán)境等綜合因素，并結(jié)合經(jīng)濟和社會發(fā)展實際，推動部門支出績效評價向“全方位、多層次、大范圍”拓展，最終實現(xiàn)對部門支出管理績效的系統(tǒng)評價。

(五)建立健全財政支出事前、事中、事后績效評價全過程的“跟蹤問效”機制，推進績效管理模式創(chuàng)新

1、建立事前的申報、審核制度

要建立績效目標的申報、審核制度，并將該制度作為預(yù)算批復(fù)的必要條件，根據(jù)所要達到的目標對資金需求進行測算，使項目預(yù)期績效與預(yù)算安排相結(jié)合，促進項目按既定績效目標實施。

2、重視事中的跟蹤問效

要求部門和單位嚴格按照計劃和預(yù)算執(zhí)行，不斷了解財政支出使用中的目標完成情況，監(jiān)督績效目標實現(xiàn)的各項政策、措施的落實情況，保證項目按績效預(yù)定目標完成。

3、做好事后績效評價

結(jié)合事前、事中的管理，做好事后的考核評價，并做好績效評價報告。實現(xiàn)資金使用全程的“跟蹤問效”機制。

(六)加強績效評價結(jié)果的反饋和應(yīng)用

首先，匯總各類財政支出績效評價的結(jié)果，并將其以反饋信息的形式作為第二年度財政分配與部門預(yù)算的重要依據(jù)，并在此基礎(chǔ)上建立一整套有關(guān)財政支出績效的激勵機制與約束機制。具體地說，對于績效考評優(yōu)良的部門或項目，在安排下年度的財政分配和部門預(yù)算時給予優(yōu)先考慮；對于績效較差的，除了通報處理外，還要在安排下年度財政預(yù)算時予以從儉考慮。這樣做的好處就在于從源頭上控制、約束績效低下的財政支出。其次，在執(zhí)行預(yù)算的中期過程中，可以根據(jù)報告查閱、對比資金的使用安排及其績效，進一步了解部門預(yù)算的執(zhí)行情況，及時地、盡早地發(fā)現(xiàn)預(yù)算資金使用、安排中的問題，該調(diào)整的調(diào)整，該杜絕的杜絕，盡可能地發(fā)現(xiàn)問題解決問題。通過績效評價結(jié)果的反饋，財政部門可以及時地發(fā)現(xiàn)問題，提出針對財政支出管理的整改措施或意見，促使各級政府部門不斷提高財務(wù)管理水平。

總而言之，在實施財政支出績效評價的具體過程中，可以及時發(fā)現(xiàn)財政制度的各種問題，通過各類信息資料的匯總，有助于政府相關(guān)部門不斷完善財政制度并科學(xué)合理安排各項財政規(guī)章制度，進一步提高公共財政制度的可行性。正是在這個意義上，財政支出績效評價工作事關(guān)政府部門社會公共管理的各個方面，財政部門應(yīng)制定一套行之有效、科學(xué)合理的法律規(guī)章制度對財政支出績效評價加以規(guī)范化，有效地保障績效評價工作的順利開展。

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