萊蕪市鋼城區(qū)財(cái)政局 侯忠泉

防范地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的幾點(diǎn)對(duì)策

萊蕪市鋼城區(qū)財(cái)政局 侯忠泉

對(duì)于地方政府性債務(wù)問題，社會(huì)各方面十分關(guān)注，褒貶不一。筆者就這一問題進(jìn)行了深入調(diào)研，闡述了從債務(wù)成因看債務(wù)，從政治角度看經(jīng)濟(jì)，以發(fā)展眼光看未來的觀點(diǎn)，并提出了防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的幾點(diǎn)對(duì)策，與大家共同探討。

債務(wù) 風(fēng)險(xiǎn) 防范

近幾年來，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)事業(yè)快速發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程逐步加快，特別是2008年以來國家四萬億擴(kuò)內(nèi)需計(jì)劃推出，地方政府建設(shè)性融資快速增長。據(jù)權(quán)威數(shù)據(jù)，截止2010年年底，全國地方政府性債務(wù)余額107174.91億元，占同期GDP的26.93%，占同期全國財(cái)政收入（83080億元）的129%;省、市、縣三級(jí)地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率為52.25%，加上地方政府負(fù)有償還擔(dān)保責(zé)任的或有負(fù)債，債務(wù)率為70.45%;融資平臺(tái)公司和政府機(jī)構(gòu)成為舉債主體，舉債占總債務(wù)的79%（以上數(shù)據(jù)來自審計(jì)署2010年5月審計(jì)報(bào)告）?？紤]財(cái)政數(shù)據(jù)收付實(shí)現(xiàn)制的影響，基層部分基建項(xiàng)目支出未統(tǒng)計(jì)在內(nèi)，地方政府性債務(wù)余額數(shù)字肯定還要大，有關(guān)部門估計(jì)在12萬億左右。

一、地方政府性債務(wù)成因分析

地方政府性債務(wù)的形成，從根本上說是由現(xiàn)行財(cái)政體制財(cái)權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一、不對(duì)稱造成的，尤其是分稅制改革以來，中央財(cái)政為增強(qiáng)調(diào)控能力，集中財(cái)力辦大事，不斷提高中央稅收分成比例，地方政府面對(duì)日益增加的人員、公務(wù)、民生及各項(xiàng)建設(shè)支出，捉襟見肘，入不敷出，不得不舉債度日。從這一點(diǎn)上說，地方政府性債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，有其必然性。具體分析，債務(wù)成因來自于以下幾個(gè)方面:

（一）地方財(cái)力不足

以萊蕪市鋼城區(qū)為例，2011年可用財(cái)力在3.4億元，人員支出1.3億元，公用經(jīng)費(fèi)2000萬元，農(nóng)業(yè)、科技、教育、社會(huì)保障等法定和民生配套支出1.4億元，剩余5000萬元資金，除負(fù)擔(dān)以前年度借款利息外所剩無幾，是典型的“吃飯”財(cái)政，“溫飽”財(cái)政。

（二）發(fā)展支出壓力大

在“吃飯財(cái)政”現(xiàn)狀下，支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提高公共服務(wù)均等化水平等諸多重任，不得不依靠舉債融資。截止2010年底，地方各級(jí)政府已支出的債務(wù)余額中，用于市政建設(shè)、交通運(yùn)輸、保障住房等公益性、基礎(chǔ)性設(shè)施項(xiàng)目，占已支出債務(wù)總額的87%。

（三）“三項(xiàng)”工程加劇了債務(wù)負(fù)擔(dān)

樓、堂、館、所建設(shè)形象工程，招商引資稅收先征后返、變相補(bǔ)貼政績工程，迎來送往、檢查評(píng)比、各種名目的“年、節(jié)、周、會(huì)”面子工程在一定程度上加劇了地方政府負(fù)擔(dān)。

二、地方政府性債務(wù)管理中存在的問題

地方性債務(wù)在彌補(bǔ)地方財(cái)力不足、推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障和改善民生方面發(fā)揮了重要作用，增強(qiáng)了政府調(diào)控能力。然而，受主客觀因素影響，當(dāng)前地方政府在債務(wù)管理上也存在一些不可忽視的問題。

（一）債務(wù)管理機(jī)制不完善

一是舉債無序。當(dāng)前，地方政府融資舉債規(guī)模大，隱性舉債、多頭舉債、盲目舉債行為普遍，城投債、產(chǎn)業(yè)債、中期票據(jù)、BT，甚至攤派集資，融資渠道和方式不一，利率和償還方式不一，產(chǎn)生了一定的負(fù)面影響。二是監(jiān)督不力。由于《預(yù)算法》明確地方政府不列赤字預(yù)算，目前，大部分地方政府債務(wù)收支未納入預(yù)算管理，雖然國家出臺(tái)了一系列規(guī)范措施，但缺乏嚴(yán)格的管理和約束機(jī)制，效果不理想，債務(wù)管理制度不健全、底數(shù)不清、償債能力低、償債主體不明確等問題突出。

（二）債務(wù)資金使用效率低

一是效益觀念淡薄，收益不高。政府舉債資金大部分用于民生保障、城市道路、環(huán)境治理等公益項(xiàng)目，本身沒有收益;就是有收益的高速公路、學(xué)校、醫(yī)院建設(shè)等項(xiàng)目，也缺乏嚴(yán)格的成本收益論證，項(xiàng)目投資回收期長，年度債務(wù)利息支出較大，償債壓力和風(fēng)險(xiǎn)大。二是債務(wù)資金使用效率低。由于一些地方盲目舉債，缺乏嚴(yán)格的項(xiàng)目論證，或?qū)ν顿Y環(huán)境變化缺乏應(yīng)變機(jī)制，致使一些舉債資金無法投入使用，造成大量資金閑置和浪費(fèi)。三是違規(guī)使用債務(wù)資金，隨意變更資金用途和范圍，擠占挪用問題嚴(yán)重。

（三）財(cái)政違約風(fēng)險(xiǎn)大

一是政府舉債行為缺乏嚴(yán)格的管理和監(jiān)督，沒有進(jìn)行前期周密的項(xiàng)目論證和投資風(fēng)險(xiǎn)分析，盲目舉債和大規(guī)模融資，強(qiáng)調(diào)發(fā)展卻不顧科學(xué)，透支了地方發(fā)展?jié)摿?。二是一些地方政府依法管理意識(shí)淡薄，重舉債、輕償還的意識(shí)嚴(yán)重，舉債規(guī)模和償債能力不配比，也沒有充分的償債資金計(jì)劃安排，靠舉新債換舊債，一旦不能舉債，就會(huì)導(dǎo)致一些呆壞賬發(fā)生，增加了地方財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，甚至引起群眾上訪等群體性事件。

三、防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的幾點(diǎn)對(duì)策

為進(jìn)一步防范和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)債務(wù)管理規(guī)范化、法制化、健康化運(yùn)行，2010年，國務(wù)院下達(dá)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā) [2010]19號(hào)）、《關(guān)于規(guī)范地方各級(jí)政府舉債和擔(dān)保承諾行為的通知》;今年3月中旬，中國銀監(jiān)會(huì)發(fā)布《銀監(jiān)會(huì)關(guān)于加強(qiáng)2012年地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》，規(guī)定各銀行原則上不得新增融資平臺(tái)貸款，對(duì)平臺(tái)貸款監(jiān)管依舊秉持“政策不變、深化整改、審慎退出、重在增信”的方針，旨在限制政府舉債融資。在當(dāng)前形勢(shì)下,如何加強(qiáng)政府融資平臺(tái)建設(shè),遏制地方政府舉債沖動(dòng),防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),成為必須面對(duì)和研究的課題。筆者認(rèn)為，看待這一問題，兩點(diǎn)需要明確，一是要用政治的眼光來看經(jīng)濟(jì)，從宏觀和全局來看國家財(cái)力，今年我國財(cái)政收入將突破11萬億，我國外匯儲(chǔ)備也有1.2萬多億（美元），不存在全局性的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，從中國政治體制分析，也不存在地方政府破產(chǎn)可能。二是要用發(fā)展眼光看未來，債務(wù)問題歸根結(jié)底還是發(fā)展問題，發(fā)展的問題最終要靠發(fā)展來解決。

(一)健全完善財(cái)稅體制，增加地方政府可用財(cái)力

一是在鼓勵(lì)地方政府大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)同時(shí)，合理劃分中央地方財(cái)權(quán)事權(quán)，遵循財(cái)權(quán)與事權(quán)對(duì)等的原則來分配財(cái)權(quán)。完善稅收體制，合理劃分稅種格局，合理安分享比例，積極發(fā)掘能給地方帶來穩(wěn)定收入的稅種，同時(shí)完善轉(zhuǎn)移支付制度，增加地方政府可用財(cái)力。二是理順管理機(jī)制，使債務(wù)管理有序發(fā)展。與其遮遮掩掩，不如變堵為疏，打破地方不列赤字預(yù)算規(guī)定，在嚴(yán)格監(jiān)管的基礎(chǔ)上，允許有條件的地方政府發(fā)債，納入預(yù)算管理，增加政府債務(wù)透明度，便于中央財(cái)政監(jiān)督，減少債務(wù)積壓風(fēng)險(xiǎn)。三是暢通融資渠道，出臺(tái)優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)民間資本、社會(huì)資本參與公益項(xiàng)目建設(shè)，形成多元化籌資、投資格局。

(二)建立法律處理責(zé)任制，強(qiáng)化各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制

一是建立項(xiàng)目債務(wù)責(zé)任制。明確規(guī)范地方政府和財(cái)政部門負(fù)責(zé)人應(yīng)承擔(dān)的管理和償債責(zé)任，將償債責(zé)任列入責(zé)任人工作考核內(nèi)容。對(duì)放棄職責(zé)、放松管理致使項(xiàng)目失敗、償債發(fā)生困難的責(zé)任人，要給予行政處分。二是建立嚴(yán)格的投資決策責(zé)任制和評(píng)估制。重大項(xiàng)目要經(jīng)過集體討論決定，并經(jīng)過切實(shí)的論證和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估后方可實(shí)施，且風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告需報(bào)當(dāng)?shù)攸h委、政府的主要負(fù)責(zé)人備案，待條件具備通過風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估后，方可實(shí)施。三是完善監(jiān)管和責(zé)任追究制度。財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)完善監(jiān)管和責(zé)任追究制度，對(duì)內(nèi)部工作人員因辦理工作事務(wù)違法違規(guī)操作，導(dǎo)致國家資財(cái)、人民利益遭受重大損失或者其他嚴(yán)重后果的，要按照有關(guān)規(guī)定追究其相應(yīng)的責(zé)任。

(三)合理清理劃分債權(quán)債務(wù)，分別制定清償辦法

一是劃清債務(wù)人。對(duì)以前形成的債務(wù)要嚴(yán)格劃分責(zé)任，分清債務(wù)人，該由政府負(fù)責(zé)的應(yīng)制定一個(gè)切實(shí)可行的償債計(jì)劃，逐步列入政府以后年度財(cái)政預(yù)算安排：對(duì)于純商業(yè)性的債務(wù)由相關(guān)企業(yè)或責(zé)任人負(fù)擔(dān)。二是理性消化存量。對(duì)合法有效的政府或有負(fù)債，要在清理債權(quán)債務(wù)、明確償債主體、劃清償債責(zé)任的基礎(chǔ)上進(jìn)行規(guī)范和整頓，使其合法化和公開化，并通過債務(wù)重組、債務(wù)轉(zhuǎn)換、債務(wù)轉(zhuǎn)移或財(cái)政直接支付等方式盤活和消化因轉(zhuǎn)貸、墊付、擔(dān)保而形成的債權(quán)債務(wù)，盡可能地將部分財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移出去，降低地方財(cái)政或有債務(wù)的負(fù)擔(dān)。三是建立財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。地方財(cái)政部門應(yīng)制訂一套財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控指標(biāo)體系，以債務(wù)作為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制的核心內(nèi)容加以考量，準(zhǔn)確反映地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)程度和發(fā)展變化趨勢(shì)，并以年度為時(shí)間段，實(shí)行定期發(fā)布制度，對(duì)地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)狀況做出預(yù)測(cè)評(píng)估報(bào)告。

(四)建立合理有效的債務(wù)管理機(jī)制和債務(wù)償清機(jī)制

一是建立地方債務(wù)管理新機(jī)制。由地方政府授權(quán)，責(zé)成地方財(cái)政部門負(fù)總責(zé)，管理和登記政府各類債務(wù)的發(fā)生，徹底扭轉(zhuǎn)目前多頭舉債、分散使用、財(cái)政兜底的被動(dòng)局面，逐步建立規(guī)范和統(tǒng)一管理的地方財(cái)政債務(wù)管理新制度，形成完整的地方債務(wù)監(jiān)測(cè)管理體系。二是嚴(yán)格規(guī)范和控制政府擔(dān)保行為。對(duì)地方政府合法的擔(dān)保、承諾行為，必須建立風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和相關(guān)工作規(guī)程，由財(cái)政和相關(guān)法制機(jī)構(gòu)牽頭，進(jìn)行嚴(yán)格的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，然后出具財(cái)政評(píng)估報(bào)告，根據(jù)地方財(cái)政承受能力合理安排，對(duì)于高風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政無法承受的項(xiàng)目，財(cái)政應(yīng)明確拒絕。三是建立債務(wù)清償機(jī)制。地方財(cái)政結(jié)合財(cái)力情況，通過年度預(yù)算安排、財(cái)政結(jié)余調(diào)劑等途徑，建立財(cái)政償債專項(xiàng)基金，專門用于各種政府債務(wù)的償還。償債基金應(yīng)保持其穩(wěn)定性，且不準(zhǔn)他用，每年保持有所增長。對(duì)有經(jīng)濟(jì)效益和償還能力的財(cái)政或有負(fù)債項(xiàng)目，財(cái)政部門應(yīng)對(duì)其經(jīng)營效益情況進(jìn)行監(jiān)控，督促項(xiàng)目單位制定并落實(shí)償債計(jì)劃，按時(shí)還本付息，必要時(shí)可將償債資金匯入財(cái)政部門專設(shè)的償債基金專戶，統(tǒng)一由財(cái)政部門還本付息。