武漢大學(xué)社會保障研究中心 劉俊宇

地方政府債券市場發(fā)展在今年年中遭遇重大政策挫折。6月全國人大常委會《預(yù)算法》修正案草案二審稿堅持地方應(yīng)嚴(yán)格遵循編制預(yù)算不列赤字的原則，對地方債務(wù)持從嚴(yán)規(guī)范態(tài)度，相當(dāng)于明確宣告中止地方債券的市場化進程。

一 、非市場化的地方債券市場弊大于利

從2009年中央以財政代發(fā)代還2000億地方債開始，到2011年上海市、浙江省、廣東省、深圳市四省市試點自行發(fā)債229億元，市場對地方債市場化進程充滿期許。今年6月人大的表態(tài)使人們短期之內(nèi)已看不到地方債券市場發(fā)展的可能性，當(dāng)前的地方債券市場仍然處于一種法規(guī)不支持、夾縫中求生存的尷尬地位。

(一)當(dāng)前地方債券的非市場化特征明顯

首先，立法上不支持。中央限制地方債券的邏輯，在于從嚴(yán)控制地方債券風(fēng)險。根據(jù)全國人大的解釋，近些年，地方政府債務(wù)急劇上升達10萬多億元，帶來的問題和潛在的風(fēng)險必須引起高度重視，因此《預(yù)算法》修正案草案刪除了一審稿中關(guān)于地方政府舉債的規(guī)定，明確地方各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字，地方政府不能舉債。發(fā)行地方債應(yīng)該按照現(xiàn)行預(yù)算法的規(guī)定從嚴(yán)掌握，只有法律或國務(wù)院規(guī)定才可由國務(wù)院財政部門代地方政府發(fā)行債券。因此當(dāng)前的地方債券市場僅處于一種特批或試點，也不可能形成真正意義的市場。

其次，當(dāng)前地方債的一級市場操作程序呈現(xiàn)行政化特征。一是實行嚴(yán)格的額度控制。從2009年開始連續(xù)三年2000億元到今年的2500億元發(fā)行總額，各省市額度指標(biāo)嚴(yán)格分解，是典型的計劃配給方式。二是發(fā)行定價的機械化操作。為了確保成功發(fā)行，中央在代辦發(fā)行時往往一次將數(shù)個發(fā)達程度、地理位置完全不同的省市債券打包按同一價格發(fā)行。三是發(fā)行及償還機制的錯位。為了防止風(fēng)險及保護公眾利益，地方債券的發(fā)行、償還都由中央財政代辦，再由中央和地方另行建立償債的保證措施。這些做法，將當(dāng)前額度有限的地方債券一級市場完全置于行政管控之下，具有準(zhǔn)國債的性質(zhì)，屬于父愛呵護嚴(yán)重的市場。

再次，當(dāng)前地方債的二級市場也有萎縮的趨勢。由于地方債定價僵化，且相比同期限的國債等無風(fēng)險投資品種基本沒有價格優(yōu)勢，相比當(dāng)前的信托、理財?shù)犬a(chǎn)品而言更是價格劣勢明顯，因此二級市場交易日漸萎縮，市場的流通功能逐漸喪失。2009年4月，我國首只地方政府債“09新疆債”在銀行間和交易所市場首日上市交易價格就跌破百元面值，繼之上市的安徽債，在滬深兩市的交易系統(tǒng)更出現(xiàn)零成交的尷尬，2011年地方自行發(fā)債的上海債，也因為價格劣勢得不到投資青睞。

(二)地方債非市場化的弊遠大于利

按人大的邏輯，從嚴(yán)控制地方債便可預(yù)防或者減少地方因債務(wù)率過高而可能出現(xiàn)的違約事件發(fā)生，最終實現(xiàn)量入為出、收支平衡、不列赤字的理想目標(biāo)。這一邏輯看似合理，但可以預(yù)見，限制地方債券市場的發(fā)展，不僅不會實現(xiàn)上述的目標(biāo)，反而會使地方政府失去合理籌資渠道，這一舉措將會帶來弊遠大于利的后果，值得商榷。

其一，有可能反而提高地方政府的負債水平。我國的地方政府當(dāng)前承擔(dān)了較重的地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展職能，在中央政府穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的政策指引下，地方政府面臨著更多的事權(quán)分配，與之相對應(yīng)的需要更多的財力支撐。盡管整體上稅收在近幾年增長比較迅猛，但是由于分稅制、土地財政等因素的影響，地方政府經(jīng)常面臨捉襟見肘的財務(wù)困境，自然而然就會想謀求到更多的負債渠道和更大的負債規(guī)模。如此一來，地方債務(wù)不僅得不到合理的控制和下降，反而有可能繼續(xù)上升。如某省2009年由中央財政代辦發(fā)行的省級地方債共計62億元，期限為3年。2012年，該省又獲得中央財政代辦發(fā)行的省級地方債券91億元額度，其中62億元即是被用于支付2009年3年期債券的本金，余下部分則用于其它項目支出。地方債券已經(jīng)是地方政府融資渠道中受管制最嚴(yán)格的部分，其債務(wù)尚且得不到有效控制，其它途徑的地方負債增長也自然不會低。

其二，不利于地方債務(wù)的陽光化。地方政府的融資除了地方債和企業(yè)債等陽光化債務(wù)之外，更多地通過各類投融資平臺而向銀行、信托等機構(gòu)融資。自從前次金融危機之后，出于提振經(jīng)濟的需要，中央相對放松了對地方性融資平臺的管控，地方融資平臺的融資規(guī)模也迅速攀升，且數(shù)據(jù)模糊。2011年6月，央行發(fā)布的《2010中國區(qū)域金融運行報告》中表示2010年末各地區(qū)地方融資平臺貸款占當(dāng)?shù)厝嗣駧鸥黜椯J款余額的比例基本不超過30%。據(jù)2010年末人民幣貸款余額47.92萬億元計算，其規(guī)模上限在14.4萬億元左右。而同期銀監(jiān)會則認(rèn)為該規(guī)模約為9.1億元。這說明地方融資的統(tǒng)計難度非同一般，自然也給相應(yīng)的宏觀調(diào)控決策會帶來相當(dāng)?shù)碾y度。

其三，現(xiàn)有政策加大了中央政府的風(fēng)險?？梢詳嘌裕诋?dāng)前的體制格局下實行的這種并非真正市場化的地方債市場操作方式，地方的按時還款意識會很薄弱，最終的還款風(fēng)險還是會轉(zhuǎn)移到中央政府，從而加大中央政府的風(fēng)險。而且，地方債規(guī)模有限，僧多粥少，還會促使各地方在爭額度、上項目時產(chǎn)生尋租行為，降低行政效率。

綜上所述，基于地方債務(wù)的潛在風(fēng)險而限制地方債券市場正常發(fā)展，是沒有對地方債務(wù)加以甄別的不理性政策選擇。

二、地方債市場化的若干建議

(一)意識形態(tài)方面

其一，要從立法上正式確認(rèn)地方債券的合法性，賦予地方政府通過債券市場籌資的正當(dāng)合法權(quán)利。仔細甄別地方債務(wù)攀升的成因，發(fā)展地方債是疏勝于堵的明智選擇。應(yīng)該通過立法程序?qū)Α额A(yù)算法》、《擔(dān)保法》等相關(guān)涉及到地方發(fā)債的條款予以修訂，正式明顯賦予地方發(fā)債權(quán)，使地方債市場有法可依。

其二，要通過各種有效措施促使各級政府強化量入為出觀念，力求行政節(jié)儉高效。地方財政支出的浪費、低效是中央政府擔(dān)憂和二級市場投資者對地方債券不買賬的更深層次原因。因此，各級政府應(yīng)切實秉承節(jié)儉、務(wù)實、親民的行政理念，在群眾深惡痛絕的三公消費、鋪張浪費方面做出切實可行、可見的改進。在參與微觀經(jīng)濟活動的過程中，必須按照科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)捻椖吭u估和投資決策流程行事，防止拍腦袋工程、面子工程和半拉子工程出現(xiàn)，使投資支出落到實處，落得效益。地方政府的節(jié)儉高效，將會有效地為平衡財政收支，也會緩釋中央對于地方債的擔(dān)憂，并獲得市場投資者對地方債的認(rèn)同。

(二)技術(shù)操作層面

其一，強化地方債的信息批露工作，提升地方財政的公開透明度。按照財政部《2009年地方政府債券預(yù)算管理辦法》以及《2011年地方政府自行發(fā)債試點辦法》，地方發(fā)債需要履行一定的信息批露義務(wù)，相比而言2009年辦法要求比較原則，2011年的辦法則在信息批露上嚴(yán)格一些，要求試點?。ㄊ校?yīng)當(dāng)通過中國債券信息網(wǎng)和本省（市）財政廳（局、委）網(wǎng)站等媒體，及時披露本?。ㄊ校┙?jīng)濟運行和財政收支狀況等指標(biāo)。相應(yīng)地，各地也制定了實施辦法，但在實際中信息批露的詳細程度不一，也不如人意。但在實際操作過程中，有必要對地方政府所獲的債券資金用途、運作情況、經(jīng)濟指標(biāo)、還款計劃落實情況等規(guī)定詳細的信息批露格式，使中央政府和公眾投資者能公開、透明、及時地獲取信息，也有助于地方政府財政預(yù)算能力的提升。

其二，參照其它金融品種落實債券資金監(jiān)管制度。我國的資本市場上的各種基金、股票、企業(yè)債券等金融品種，都實施了一整套完善的資金籌集、托管、支出、償還的行之有效的監(jiān)管制度。這套制度的實施，能有效地保護投資人的利益，并促使籌資人自覺地?？顚Ｓ?，謀高效益，按時償還。財政部對此明確了試點省（市）應(yīng)當(dāng)建立償債保障機制，在規(guī)定時間將財政部代辦債券還本付息資金足額繳入中央財政專戶，但上述2009年辦法和2011年辦法對債券資金的完整流程還沒有細致規(guī)定，可以在地方債市場化進程的初期即借鑒導(dǎo)入規(guī)范的資金監(jiān)管機制，確保資金安全。

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