張文彬，周自豪

（同濟大學 馬克思主義學院，上海 200092）

一、環(huán)保組織的發(fā)展現(xiàn)狀

環(huán)境問題成為人類社會繼續(xù)發(fā)展的巨大障礙。受主權原則束縛的民族國家無法有效地處理好本國利益與全球環(huán)境公益性之間的矛盾，環(huán)保組織以其獨特的靈活性，起到承上啟下、溝通各方的作用，彌補了政府和企業(yè)在環(huán)境保護方面的缺陷，逐漸成長為環(huán)保領域的新生力量。

上世紀80年代以來，隨著改革開放和經(jīng)濟的持續(xù)高速發(fā)展，我國的環(huán)境污染呈現(xiàn)加劇之勢，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起使生態(tài)破壞的范圍擴大，環(huán)境污染向農(nóng)村地區(qū)急劇蔓延，環(huán)境污染逐漸成為制約我國經(jīng)濟和社會發(fā)展的難題。1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會召開，喚起了環(huán)保組織的參與意識，從1994年第一個草根NGO“自然之友”的誕生到今天，短短18年的時間環(huán)保組織成長迅速，在倡導環(huán)境保護、提高公眾環(huán)保意識，促進公民環(huán)保行動，參與環(huán)保政策制定與實施，協(xié)助公眾環(huán)境維權，推動企業(yè)履行環(huán)保責任等方面起到積極的推動作用。

但不可否認的是，目前我國仍然存在著制約環(huán)保組織發(fā)展的諸多因素。

首先是登記注冊。為了對NGO進行有效的監(jiān)督管理和調(diào)控，我國《社團登記管理條理》規(guī)定：合法登記的非政府組織要同時得到業(yè)務主管部門和登記管理機關的雙重認可，即登記注冊由民政部門負責、日常事務則由業(yè)務主管單位負責。但是為了避免承擔責任，有些業(yè)務主管單位往往傾向于拒絕給環(huán)保組織提供掛靠，很大程度上限制了環(huán)保組織的成長。

其次是資金來源。根據(jù)北京市西城區(qū)恩派非營利組織發(fā)展中心于2010年12月對200家環(huán)保組織做的統(tǒng)計，雖然越來越多的政府和企業(yè)資金向公益行業(yè)注入，但總體來說環(huán)保組織的籌資渠道仍然較為單一，主要是國際支持。（詳見圖1）

圖1 環(huán)境NGO籌款渠道

而且環(huán)保組織在稅收方面的減免也是相對而言的。部分環(huán)保組織未獲得合法的民政部注冊身份，因此有超過40%的機構不能享受稅收優(yōu)惠，這使得本來就資金不足的環(huán)保組織生存壓力更大。（詳見圖2）

由于缺乏穩(wěn)定的資金來源，環(huán)保組織的薪酬福利普遍較低，大多數(shù)組織依靠參與者的環(huán)保熱情與奉獻精神來維系團隊，無法進行長遠的戰(zhàn)略規(guī)劃。尤其是生存問題長期得不到解決的話，一旦熱情減退，人員流動將不可避免地增大。

再次是合作交流。信息共享與合作是環(huán)保組織健康發(fā)展的必要基礎。多數(shù)環(huán)保組織內(nèi)部配有專門的對外合作部門，超過半數(shù)的環(huán)保組織與其它同行經(jīng)常聯(lián)合開展活動，但是也有4%的環(huán)保組織從不與國內(nèi)其他環(huán)保組織合作，12%的環(huán)保組織從不與國外環(huán)保組織合作。（詳見圖3、圖4）

圖2 環(huán)保NGO是否享受過減免稅收待遇資料來源：北京市西城區(qū)恩派非營利組織發(fā)展中心《中國環(huán)境領域NGO基礎調(diào)研報告》2010年12月

圖3 環(huán)保組織與國內(nèi)其他NGO合作情況

圖4 環(huán)保組織與國外NGO合作情況

筆者針對環(huán)保組織缺乏對外合作的問題對20個環(huán)保組織進行了訪談。多數(shù)環(huán)保組織認為，他們對開展對外合作抱有強烈的意愿，但是對尋找同樣有合作意向的伙伴缺少必要信息。與此同時，環(huán)保組織與國外同行溝通時存在一定語言障礙，無法把合作意向準確傳達給對方，有時不得不借助于第三方提供必要的技術支持，例如中國國際社會組織合作促進會等等。有些環(huán)保組織在與國外環(huán)保組織合作時存在顧慮，主要是無法界定合作在多大程度上不會超出制度允許的范圍。

二、環(huán)保組織的對日合作現(xiàn)狀

經(jīng)濟增長帶來的生態(tài)危機給中日兩國造成不利影響，地理位置的接近與民間交流的良好傳統(tǒng)使中日環(huán)保組織之間存在合作的必要性和可能性。中國和日本處在世界上人口密度最高、經(jīng)濟最活躍、增長速度最快的地區(qū)，在享受經(jīng)濟成長帶來的繁榮的同時，嚴峻的環(huán)境污染成為困擾兩國的共同課題。中國通過與日本環(huán)保組織的交流與合作，借助發(fā)達國家先進的環(huán)保技術與理念提升我國的環(huán)保水平，為經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展提供環(huán)境保障；日本通過與中國環(huán)保組織的交流與合作，既為謀求政治大國和成為“普通國家”增加外交籌碼，又將環(huán)保技術和產(chǎn)品推廣到中國市場，成為經(jīng)濟增長新的引擎。

在兩國政府的共同努力下，環(huán)境治理的中日合作不斷深化。從20世紀80年代起，日本對華投資步伐加速，向中國產(chǎn)業(yè)轉移的同時，通過政府開發(fā)援助（ODA）項目，在資金、技術和生產(chǎn)管理方面擴大了對華合作。盡管2008年日本政府停止對華ODA日元貸款項目，但同年5月在《中日關于全面推進戰(zhàn)略互惠關系的聯(lián)合聲明》中，中日政府表達了根據(jù)雙方“共同但有區(qū)別的責任及各自能力”的原則，共同應對全球性氣候變化課題，建立新的環(huán)境合作雙邊機制的意愿。［1］過去單純依靠政府層面的環(huán)保合作不再能滿足雙方需要，行業(yè)協(xié)會、企業(yè)、民間團體、教育科研機構等參與到環(huán)保合作項目中，發(fā)揮著信息溝通和橋梁作用。

然而中國和日本的環(huán)保組織發(fā)展起步較晚，與“綠色和平”、“樂施會”等成熟的環(huán)保組織相比，中日之間的合作仍處于較低水平，尚未形成環(huán)保組織與政府、環(huán)保專家和企業(yè)聯(lián)動的大型項目。目前，合作主要集中在植樹造林方面，例如阿拉善盟黃河文化經(jīng)濟促進會同日本國綠化世界沙漠協(xié)會合作，建設騰格里沙漠東緣生態(tài)治理示范區(qū)的項目等。除此之外，社區(qū)垃圾分類與無害處理、環(huán)境教育、污染治理和環(huán)境再生也是中日環(huán)保組織合作交流的主要領域。應該說中日環(huán)保組織之間已經(jīng)邁出了互派人員進行全面了解、學習和交流的第一步，有助于推動人們更多地關注東北亞環(huán)境問題，擴大環(huán)保組織在國內(nèi)外的影響力，建立深層合作關系。與此同時，我國也正經(jīng)歷著由全能政府走向有限政府、由權力政府走向責任政府的轉變，成為中日環(huán)保合作的重要機遇和制度保障。

三、推動環(huán)保組織對日合作的政策建議

隨著市場體制的完善，環(huán)保組織的作用有進一步擴大的趨勢。目前，中國和日本在環(huán)保問題上簽訂的聯(lián)合公報和行動計劃主要是為區(qū)域環(huán)境治理提供框架，聚焦在長期項目的規(guī)劃上。比如沙塵暴監(jiān)測合作、東亞酸沉降監(jiān)測網(wǎng)、環(huán)境教育網(wǎng)絡與人力資源開發(fā)、提高兩國采取聯(lián)合行動的預案及能力等。［2］隨著對環(huán)境問題關注程度的提高，中日兩國的環(huán)保合作將逐漸向開展具體合作項目的方向發(fā)展。作為活躍于環(huán)保第一線的民間力量，環(huán)保組織將在環(huán)境意識的宣傳教育、推進環(huán)保的公眾參與、開展生物多樣性保護、環(huán)保科技研究、污染受害者援助、為環(huán)境質(zhì)量認證提供咨詢等方面發(fā)揮作用，兩國環(huán)保組織合作的進一步深化必將有助于提高兩國的生態(tài)治理成效，維護我國的環(huán)境權益。

（一）政府對環(huán)保組織的支持

在對社會組織的管理上，我國確立了登記部門和業(yè)務主管單位雙重負責的體制，即“雙重管理體制”。這種管理體制實際上是一種“限制型管理”，對社會組織的發(fā)展是不利的。從長遠來看，應變“限制型”為“監(jiān)督和服務型管理”，即政府一方面發(fā)揮服務的作用，積極為社會組織開展對外合作提供服務，促進其發(fā)展；另一方面明確社會組織在何種條件下的活動是受到限制的，何種條件下的活動是受到鼓勵的，制定出切合實際的管理條例。這種合理、有效的管理體制可以使環(huán)保組織在開展對外交流時不再因為無法可依而畏首畏尾，大膽地通過各種形式的國際交流，吸收更多的國際資源用于環(huán)境保護，促進我國的可持續(xù)發(fā)展。

除了制定相對獨立的社會組織管理體制之外，還應在稅收方面給環(huán)保組織提供相應的支持。制約環(huán)保組織發(fā)展的重要因素之一是資金來源有限。目前，環(huán)保組織的運營資金主要來自國外組織、企業(yè)、個人捐助及政府撥款。公眾對環(huán)保認識的局限制約了部分捐助能力，加之國外基金會和企業(yè)的捐助往往受執(zhí)行項目的影響，項目結束資金鏈也隨之斷開，因此減免環(huán)保組織的稅收也是非常必要的。我國已經(jīng)陸續(xù)以法律的形式出臺了一些稅收優(yōu)惠政策。如國家稅務總局在1999年《關于基金會應稅收入問題的通知》中規(guī)定：對經(jīng)民政部門登記注冊的基金會在金融機構的基金存款所取得的利息收入，暫不作為企業(yè)所得稅應稅收入。社會團體（包括基金會）承受土地、房屋用于辦公、教學、醫(yī)療、科研和軍事設施的，免征契稅。［3］但除了幾部有限的法律之外，更多優(yōu)惠措施體現(xiàn)在財政部、國家稅務總局下發(fā)的通知、規(guī)定和辦法中，尚未形成一個簡明的體系，束縛了民間組織的活力。盡早建立起對社會組織的稅收優(yōu)惠體系是促進其發(fā)展的重要制度保證。

第三，環(huán)保組織經(jīng)常需要進社區(qū)、下工礦、到鄉(xiāng)村進行考察，但人員流失嚴重束縛了環(huán)保組織的活動能力和范圍。究其原因，主要是因為我國缺乏對志愿者的系統(tǒng)管理和和社會保障。［4］部分環(huán)保組織在志愿者培訓、管理和招募方面沒有系統(tǒng)的政策，也沒有為志愿者購買人身和醫(yī)療保險，一旦志愿者在野外考察時出現(xiàn)意外事故，將受到巨大傷害。因此為了實現(xiàn)環(huán)保組織的系統(tǒng)管理，應為志愿者提供必要的社會保障。當然保障措施的施行很大程度上受資金等各方面條件的制約，所以各項配套改革需要同時跟進。

第四，從拓展環(huán)保組織的對日合作范圍、深化合作項目方面來看，民促會的作用還需進一步發(fā)揮。民促會于1992年由原國家對外經(jīng)濟貿(mào)易部（現(xiàn)商務部）批準成立，1993年在國家民政部登記注冊。民促會的主要職能是促進中國與國外社會組織和國際多雙邊機構在扶貧開發(fā)、環(huán)境保護和社會發(fā)展方面的交流與合作。作為專門從事國際社會組織合作的協(xié)調(diào)機構，民促會為社會組織提供技術服務與合作信息的同時，也對社會組織的對外交流活動起到一定的監(jiān)督和管理作用。由于我國的環(huán)保組織成立較晚，與歐美等公民社會發(fā)展較成熟的國家相比，對外合作尚處于萌芽階段。例如中日間雖然有“日元貸款黃土高原植樹造林調(diào)研項目”等民間環(huán)保組織合作項目，但在能源、資源、跨界污染、沙塵暴、酸雨、海洋污染等諸多領域，兩國的合作仍僅限于政府間的對話協(xié)商，如何將協(xié)商成果落實到實質(zhì)性的合作項目中，需要兩國民間環(huán)保力量在民促會的協(xié)助下進一步努力。環(huán)保組織在對日合作方面具有濃厚的興趣，但缺乏信息和技術的支持，民促會與國際上從事發(fā)展和經(jīng)濟技術交流的多個社會組織和多邊機構保持良好的合作關系，能夠為環(huán)保組織的對日合作提供更加寬廣的平臺。因此，加強民促會與環(huán)保組織的協(xié)作將起到事半功倍的效果。

（二）環(huán)保組織的自身發(fā)展

在我國，環(huán)保組織從創(chuàng)立到現(xiàn)在不過十多年時間，雖然取得了長足的發(fā)展，但在很多方面有待進一步改進。

首先是與政府間的合作。“自然之友”的創(chuàng)始人梁從誡先生曾經(jīng)說過，在國外民間團體在環(huán)保方面起著很大的推動作用，而中國卻很缺乏民間力量的參與，中國的主導力量是政府。與政府的合作無論對環(huán)保組織還是政府本身都是一件雙贏的事情，一方面，從環(huán)境保護的角度講，環(huán)保組織與環(huán)保部門的目標是一致的，在環(huán)保部門跑不到、看不到的地方，環(huán)保組織可以作為其重要的補充；另一方面，與政府的合作又可以使環(huán)保組織獲得更多的資源，彌補自身合法性的不足，拓寬橫向工作渠道和縱向活動范圍，并獲得政府和社會的認同，提高自身影響力和公信力。［6］從環(huán)保組織近幾年的活動來看，他們目前從事的還是比較初級的活動，如放鳥、種樹、護林、撿垃圾、環(huán)保宣傳教育等，專業(yè)化程度不高，與西方國家相比對政策的直接參與程度不夠，組織動員能力偏低，很難產(chǎn)生重大的社會影響力。尤其是在防止“政府失靈”和保證草根階層的環(huán)境權利方面，一旦遇到某些地方政府以犧牲環(huán)境為代價發(fā)展經(jīng)濟的問題，環(huán)保組織的角色便出現(xiàn)缺位，起到的監(jiān)督作用非常有限。相比之下，西方環(huán)保組織的政策開發(fā)能力和組織動員能力似乎更強。在《京都協(xié)議書》的談判中，官方談判的同時一些環(huán)保組織也在進行磋商——被稱為“影子談判”，環(huán)保組織的代表可以把意見反饋到官方，鑒于環(huán)保組織的影響，官方發(fā)言時也會為其留出一定席位。環(huán)保組織只有與政府合作，并保持一定的獨立性，積極參與環(huán)境政策的制定，提出合理訴求，才能從根本上促進政府做出有利于環(huán)境改善的決策。

其次是與企業(yè)的合作。企業(yè)能否持續(xù)穩(wěn)健經(jīng)營、能否在市場上受到投資者的追捧，不僅取決于企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營中的表現(xiàn)，更取決于企業(yè)是否能承擔起相應的社會責任，并以此獲得社會尊重，也就是“企業(yè)社會責任”CSR。①CSR是指企業(yè)在創(chuàng)造利潤、對股東負責的同時，還要承擔起對員工、社會和環(huán)境的責任，企業(yè)只有保持這三方面的協(xié)調(diào)發(fā)展，才能實現(xiàn)健康持續(xù)成長的終極目標。從2007年起，松下電器為解決日益嚴峻的環(huán)境問題，開展了以“商品的綠色創(chuàng)意”、“生產(chǎn)的綠色創(chuàng)意”和“推廣的綠色創(chuàng)意”為主要內(nèi)容的“中國綠色計劃”。通過與環(huán)保組織的合作，實施了以海洋生態(tài)系統(tǒng)更完善、海岸居民生活更富足為目標的“黃海生態(tài)區(qū)保護支援項目”。除松下之外，索尼、日立、東芝、三井化學、丸紅等多家日本企業(yè)在中日環(huán)保事業(yè)方面均做出了積極的努力。因缺乏資金和物質(zhì)支持而陷于發(fā)展瓶頸的環(huán)保組織如果能與尋求在華合作伙伴的日方企業(yè)建立起長期伙伴關系，發(fā)揮本土作戰(zhàn)的優(yōu)勢，通過訪問調(diào)查等方式，了解消費者對環(huán)保標準的認知程度，探討普及環(huán)保型產(chǎn)品的方式方法，將信息反饋給企業(yè)，幫其及時轉變觀念、調(diào)整結構，推行更加環(huán)保的生產(chǎn)方式和經(jīng)營方式，將對雙方的發(fā)展都起到良好的促進作用。

最后也是最關鍵的是環(huán)保組織自身能力的提高。我國環(huán)保組織的發(fā)展起步較晚、能力不足，具有廣泛國際影響的環(huán)保組織較少，在參與國際活動時缺乏主動性，因而限制了環(huán)保組織的對外合作。除了進一步提高社會經(jīng)濟發(fā)展水平、改善制度環(huán)境和社會文化影響之外，加強環(huán)保組織自身建設也是非常必要的。自身建設包括活動能力、管理能力、創(chuàng)新能力、擴張能力和可持續(xù)發(fā)展能力的提高等等，當前環(huán)保組織對日合作急需解決的是語言溝通問題，需要首先實現(xiàn)合作意向的準確表達才能開展進一步的合作，因此環(huán)保組織在引進日語人才或派遣在職人員到日本交流學習方面應有所側重。與此同時，環(huán)保組織在信息技術日益復雜的時代背景下，應更多地從戰(zhàn)略高度理解全球生態(tài)保護問題，建立聯(lián)盟、以一種更加協(xié)作的方式分配角色和責任。

綜上所述，我國的環(huán)保組織雖然成立時間不長，但已經(jīng)展示出了多方面的影響力。隨著環(huán)保組織的進一步成長，在與國際接軌方面將獲得更大的發(fā)展空間，這也是構建和諧社會與推進可持續(xù)發(fā)展的必然要求。

［1］陳子雷．關于后奧運時期中國經(jīng)濟轉型與建立中日環(huán)境合作機制的思考［J］．當代亞太，2009（4）．

［2］謝曉光．完善中日環(huán)境合作機制的路徑選擇［J］．日本問題研究，2010（1）．

［3］歐陽夢云．動員社會力量參與公益事業(yè)［J］．中國青基會通訊，2004（6）．

［4］劉敏禪．制約中國民間環(huán)境NGO公共參與能力的因素分析［J］．蘭州學刊，2008（9）．

［5］江瑩，郭華．試論環(huán)保組織的發(fā)展方向［J］．河北大學學報（哲學社會科學版），2006（3）．