文◎王衛(wèi) 蔡爽 貝群

目前，北京市朝陽區(qū)作為北京市最大的城區(qū)，區(qū)內(nèi)保健食品的產(chǎn)銷企業(yè)數(shù)量眾多。這些企業(yè)存在著企業(yè)小、產(chǎn)品小、低投入、低產(chǎn)出，產(chǎn)品“種類多、壽命短”的特點，為藥品監(jiān)管工作提出了新的挑戰(zhàn)。面對這種情況，如何將保健食品企業(yè)納入法律范疇中進行科學監(jiān)督管理，成為了擺在藥品監(jiān)管部門面前的新課題。日前，筆者通過問卷調(diào)查形式，對朝陽區(qū)內(nèi)保健食品產(chǎn)銷企業(yè)特點及監(jiān)管現(xiàn)狀進行了實地調(diào)查。

保健食品企業(yè)構(gòu)成復雜給監(jiān)管工作增加了難度

經(jīng)統(tǒng)計，截至2011年10月，北京市朝陽區(qū)登記在冊的保健食品生產(chǎn)單位38家，保健食品經(jīng)營單位約1600余家。從轄區(qū)總體情況看，朝陽區(qū)保健食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)數(shù)量較多，約占全市的13%，特別是經(jīng)營企業(yè)多分布于大型商廈、國際化商圈以及大型國內(nèi)外連鎖超市內(nèi)、包括“賽特”、“友誼”、“燕莎”、“新光天地”、“秀水”、“世貿(mào)天階”等國際化、現(xiàn)代化高檔商廈（見圖1）。轄區(qū)保健食品經(jīng)營企業(yè)在全市連鎖超市中占有相當比重，例如“柒一拾壹（7-11）”連鎖超市在北京市內(nèi)共有110多家分店，其中在朝陽區(qū)就有60多家具有保健食品經(jīng)營資質(zhì)。朝陽區(qū)城鄉(xiāng)環(huán)境差別較大，朝陽區(qū)的保健食品企業(yè)分布較分散（見圖2）。轄區(qū)中43個街鄉(xiāng)中有23個鄉(xiāng)都普遍存在著“外地人員聚集，人口流動大，小商品市場居多等特點。例如十里河“尚仕興源國際保健品批發(fā)市場”就位于城鄉(xiāng)接合部，其市場內(nèi)經(jīng)營保健食品的商鋪較多，是每次專項整治的重點監(jiān)控對象。此外，朝陽區(qū)現(xiàn)有獨立生產(chǎn)場地的生產(chǎn)企業(yè)較少，委托生產(chǎn)的企業(yè)較多。

虛假廣告占保健食品舉報問題的41%

筆者通過北京市朝陽區(qū)保健食品舉報的相關(guān)資料了解到，朝陽區(qū)保健食品存在虛假廣告、假冒品牌保健品、標簽混亂、假冒藥品、擅自更改配方或生產(chǎn)工藝等問題。其中，保健食品廣告虛假或夸大宣傳占保健食品總體舉報量的41%，比重最大（見圖3）。筆者了解到，一些保健食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)利用報刊、電視、網(wǎng)絡等媒體的廣告和虛構(gòu)的“病例介紹”、“現(xiàn)場說法”、“專家坐診”等，大肆夸大產(chǎn)品功效。有的產(chǎn)品說明書和標簽不按批準內(nèi)容印刷，擅自添加或杜撰保健功能，擴大使用人群，變更食用量，甚至聲稱保健食品具有治療功能，誤導消費者。

此外，在保健食品市場中，由于產(chǎn)品種類較多，有10%的問題舉報體現(xiàn)為“不是藥品假冒藥品”。例如：用糖、色素、白開水等制成口服液，聲稱該產(chǎn)品具有藥品治療功能；以外形規(guī)格及商標標識酷似正品的“山寨產(chǎn)品”假冒名牌保健食品的情況的舉報也占近兩成。

在外包裝上故意混淆產(chǎn)品名稱與商標之間的區(qū)別、產(chǎn)品外包裝標示的產(chǎn)品名稱和出品企業(yè)名稱與國家審批文件不符、產(chǎn)品外包裝無批準文號或標示的批準文號不存在、多種產(chǎn)品標識同一個批準文號，產(chǎn)品標簽混亂等問題的舉報占總舉報量的12%。

圖1：朝陽區(qū)保健食品經(jīng)營企業(yè)分布情況

圖2：朝陽區(qū)保健食品經(jīng)營區(qū)域分布情況

圖3：舉報中涉及的主要問題

筆者在調(diào)查發(fā)現(xiàn)，非法添加占保健品舉報總量的7%。部分企業(yè)為了突出產(chǎn)品的功能效果，擅自在保健食品中加入成分。目前市場上存在的非法添加現(xiàn)象多體現(xiàn)在：減肥產(chǎn)品中添加芬氟拉明、麻黃素、馬吲哚、雙氫克尿噻、西布曲明；在抗疲勞類產(chǎn)品中添加枸櫞酸西地那非；在促進生長發(fā)育類產(chǎn)品中添加生長激素等。

個別企業(yè)在實際生產(chǎn)中，存在對產(chǎn)品配方或生產(chǎn)工藝進行更改，產(chǎn)品質(zhì)量難以保證。例如：部分生產(chǎn)企業(yè)擅自取消某個環(huán)節(jié)的生產(chǎn)工藝；部分企業(yè)擅自更新生產(chǎn)設(shè)備后，由于設(shè)備與核準工藝要求不符而隨意更改產(chǎn)品工藝；部分企業(yè)在生產(chǎn)來自其他企業(yè)的產(chǎn)品品種時，因按原工藝或配方無法生產(chǎn)而進行自行調(diào)整。

委托生產(chǎn)加工不規(guī)范產(chǎn)品質(zhì)量難以保證

保健食品除了舉報中涉及的問題外，還存在著委托生產(chǎn)加工不規(guī)范、票據(jù)和記錄留存不足、產(chǎn)品留樣和檢驗設(shè)備不規(guī)范等問題，導致相關(guān)保健食品質(zhì)量難以得到保證。

在檢查過程中，還發(fā)現(xiàn)保健食品生產(chǎn)委托方與受托方不嚴格執(zhí)行委托協(xié)議，委托生產(chǎn)行為隨意性大，出現(xiàn)分段生產(chǎn)、原料把關(guān)不嚴等問題。協(xié)議的變動、實際執(zhí)行情況，均未能及時記錄和上報，嚴重影響有效監(jiān)管。

票據(jù)留存是企業(yè)管理的一大問題（見圖4），生產(chǎn)企業(yè)產(chǎn)品批生產(chǎn)記錄留存不完整，不能反應生產(chǎn)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。經(jīng)營者在采購時，不索取《保健食品批準證書》復印件和產(chǎn)品檢驗報告書等，或索取的有關(guān)證件不齊全的現(xiàn)象也并不鮮見。

生產(chǎn)企業(yè)往往未做產(chǎn)品留樣，或留樣量不足，或留樣儲存條件不符合規(guī)定。企業(yè)產(chǎn)品自檢能力較弱，未能自覺按要求將計量儀器、實驗設(shè)備等送至相關(guān)檢驗部門做好養(yǎng)護。

此外，在監(jiān)督檢查過程中，還經(jīng)常發(fā)現(xiàn)另一些問題。例如：企業(yè)資料與監(jiān)管部門的登記不對接，企業(yè)擅自變更地址、電話、聯(lián)系人等，未及時通知監(jiān)管部門，給監(jiān)管工作帶來難度；在采樣過程中，采樣品種與采樣任務不能完全對接，抽檢的費用制度、檢驗報告制度不統(tǒng)一；監(jiān)管部門在審批企業(yè)通過網(wǎng)絡銷售保健食品時，無法可依，出現(xiàn)監(jiān)管盲點。

完善監(jiān)管體系讓保健食品市場步入正軌

從此次調(diào)查的數(shù)據(jù)來看（見圖5），朝陽區(qū)保健食品經(jīng)營企業(yè)數(shù)量逐年增加，遞增幅度大，這些企業(yè)多為中小型企業(yè)，出現(xiàn)的違法違規(guī)行為，集中反映出其缺乏社會責任感，盲目追逐市場利益。個別企業(yè)為迎合消費者，不斷降低成本，甚至無視法律法規(guī)，置消費者的生命健康于不顧。這些企業(yè)受轄區(qū)和行業(yè)特點影響，人員流動較大，人員素質(zhì)參差不齊，企業(yè)沒有建立起完善的法律法規(guī)培訓體系，從業(yè)人員法律意識欠缺；受到成本限制，廠房設(shè)施、檢驗設(shè)備等硬件較陳舊，從而導致企業(yè)在儀器檢測、產(chǎn)品自檢方面等不規(guī)范。此外，企業(yè)管理模式不科學，管理不到位，導致了安全隱患的存在。例如，企業(yè)生產(chǎn)委托加工不規(guī)范，不注重票據(jù)、記錄管理；企業(yè)不重視信息管理，認為復雜繁瑣，沒必要，電子監(jiān)管上線率不高等，這些問題都集中反映了企業(yè)缺乏信息化、流程化管理，容易引發(fā)違規(guī)行為的發(fā)生。

圖4： 朝陽區(qū)保健食品企業(yè)索票情況

圖5：朝陽區(qū)保健食品衛(wèi)生許可證審批情況

而作為消費者，缺乏必要的安全購買和使用保健食品的常識，讓不法分子鉆了空子。尤其是中老年消費者在選擇保健食品時，由于缺乏常識，存在用藥誤區(qū)，常常把保健食品當成藥品購買和使用；消費者缺乏鑒別的能力，無法分清品牌保健食品與假冒保健食品；部分消費者安全意識淡薄，只圖價格低廉，往往不顧及食品的質(zhì)量和衛(wèi)生問題，這些問題導致了不法商家有機可趁。在購買保健食品時，消費者也缺乏相應的法律意識和維權(quán)知識，在購買保健食品時沒有索票索證的習慣，在自己的合法權(quán)益受到不法侵犯時，不知道如何充分運用法律武器，更無法提供有效證據(jù)，以維護自身合法權(quán)益。在這些受到不法侵害的消費者中，其中更有一部分人受到傳統(tǒng)厭訟觀念的影響，不信任法律，投訴積極性不高，加上訴訟費用較高、期限長、程序復雜，消費者往往不到萬不得已，不愿意通過訴訟解決問題，這給不法生產(chǎn)者及經(jīng)營者造成了僥幸心理。

現(xiàn)階段保健食品監(jiān)管的法律法規(guī)，有著不同的出臺背景，規(guī)范之間存在矛盾，連接不緊密，不細致，法律法規(guī)出臺滯后等，此外，在當前新的保健食品監(jiān)督管理條例尚未出臺的情況下，授予監(jiān)管保健食品的職能部門如何履職成為難題，保健食品的監(jiān)管部門多，鏈條長，容易在工作中產(chǎn)生推諉現(xiàn)象，缺乏高效的工作機制。