摘要：土地是農(nóng)民的“保險(xiǎn)地”、“保命田”，失地農(nóng)民是城市化進(jìn)程中一個(gè)特殊的社會群體，從某種意義上說，失地農(nóng)民問題解決得不好，更加事關(guān)改革發(fā)展和社會穩(wěn)定的大局。因此，解決“三農(nóng)”問題尤其是被征地農(nóng)民的問題，關(guān)鍵要維護(hù)好實(shí)現(xiàn)好農(nóng)民的根本利益，、筆者從秦皇島的實(shí)際出發(fā)，積極探索解決城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民的權(quán)益保護(hù)問題，探求符合秦皇島特點(diǎn)的“經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、社會保障、就業(yè)服務(wù)”三位一體的新模式，構(gòu)建土地利用與勞動(dòng)力安置、社會失業(yè)和養(yǎng)老保險(xiǎn)同步進(jìn)行的失地農(nóng)民長效保障機(jī)制，讓農(nóng)民充分分享城市化帶來的現(xiàn)代文明成果。

關(guān)鍵詞：城市化；失地；權(quán)益保障；建議

一、秦皇島城市化進(jìn)程中保障失地農(nóng)民權(quán)益現(xiàn)狀

近年來，秦皇島市在保障城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民權(quán)益的問題上，指導(dǎo)思想比較明確，對征地農(nóng)民普遍關(guān)注的土地征用補(bǔ)償、農(nóng)房拆遷補(bǔ)償、失地勞動(dòng)力就業(yè)安置、村級集體資產(chǎn)處置等方面，制定了一些相關(guān)政策、法規(guī)和制度，取得了良好的成效。但同時(shí)也暴露了一些問題，尤其是集中在城郊區(qū)域，主要表現(xiàn)在：

(一)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)前后不夠統(tǒng)一，差距較大

盡管秦皇島市出臺了統(tǒng)一征地規(guī)定，但少數(shù)地方執(zhí)行得不夠好，比如，公共事業(yè)征地勞動(dòng)力安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低于非公共事業(yè)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

(二)少數(shù)農(nóng)村基層單位補(bǔ)償安置不夠規(guī)范，透明度不高

目前農(nóng)民征地補(bǔ)償費(fèi)共有四項(xiàng)：土地補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)和勞動(dòng)力補(bǔ)償費(fèi)。筆者發(fā)現(xiàn)，只有勞動(dòng)力安置費(fèi)和青苗補(bǔ)償費(fèi)補(bǔ)給了失地農(nóng)民，其他費(fèi)用多多少少被鎮(zhèn)（街道）和村一級組織截留使用。征地補(bǔ)償給農(nóng)民的費(fèi)用原本就不高，再被層層克扣，那么撤村建居后，這些集體資產(chǎn)就有可能成為村干部幾個(gè)人所有。再加上農(nóng)村公積金、公益金被鎮(zhèn)或街道“一平二調(diào)”，失地農(nóng)民確實(shí)分得很少。

(三)隨便改變用地性質(zhì)，土地成為開發(fā)商的高額利潤

在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，本來是用作公用事業(yè)建設(shè)的，但不少開發(fā)商通過種種關(guān)系，變換土地性質(zhì)，而且以低價(jià)拿進(jìn)，高價(jià)賣出，征地農(nóng)民對此反響極大。

(四)社會保障措施不夠配套，失地農(nóng)民得不到實(shí)質(zhì)性保障

主要是就業(yè)、生活、醫(yī)療和教育等措施不夠配套。首先，在就業(yè)保障方面，按現(xiàn)行政策規(guī)定，征地拆遷農(nóng)民轉(zhuǎn)為居民后，領(lǐng)取了勞動(dòng)力安置費(fèi)就視同安置就業(yè)，實(shí)際上還有不少失地農(nóng)民領(lǐng)不到待業(yè)證，無法進(jìn)入勞動(dòng)力市場。這部分人員進(jìn)城以后，由于文化、技能等方面的弱勢，找工作很難，出現(xiàn)了種田無地、就業(yè)無崗、低保無份的“三無游民”。其次，在社會養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)方面，現(xiàn)行的政策規(guī)定投保年限必須交費(fèi)滿15年，距離退休時(shí)間不足15年的就不能進(jìn)入社會保險(xiǎn)統(tǒng)籌，門檻過高。[1]第三，在子女就學(xué)方面，各城區(qū)、縣城中小學(xué)校對失地農(nóng)民的子女上學(xué)也有限制，必須交納一定的擇校費(fèi)或借讀費(fèi)、贊助費(fèi)方可進(jìn)入學(xué)校。

(五)歷史遺留問題解決乏力

一是失地農(nóng)民群體社會問題正在形成而且有不斷擴(kuò)大的趨勢。上世紀(jì)90年代以來被征地的農(nóng)民，如果當(dāng)年拿到補(bǔ)償費(fèi)的，村級組織就不再安排工作；如果不拿補(bǔ)償費(fèi)的，大多被安置在村屬集體企業(yè)，目前這些企業(yè)已經(jīng)改制或停產(chǎn)停業(yè)，大部分農(nóng)民下崗失業(yè)。二是失地老人贍養(yǎng)問題突出。由于年輕失地農(nóng)民無正當(dāng)職業(yè)，自身收入低，家庭矛盾增多，不少年輕人對老人贍養(yǎng)心有余而力不足，老人僅靠每月百余元的生活補(bǔ)助費(fèi)難以維持。因此，失地農(nóng)民養(yǎng)老問題已成為城郊地區(qū)的社會問題。三是撤組后剩余國有土地上的拆遷安置問題難處理。這部分土地早已被征用，雖然房屋沒有拆遷，但因種種原因仍沒有安置，給村委會管理帶來了很大難度。

二、失地農(nóng)民安置難的深層原因分析

當(dāng)前，我國各地土地征用主要有貨幣安置、招工安置、住房安置、社會保障安置等基本形式。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，目前大多采取以貨幣安置為主的城鎮(zhèn)化模式，失地農(nóng)民的基本生活、就業(yè)和基本生活保障等問題，則缺乏解決的有效途徑，失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)得不到制度保障。筆者認(rèn)為，產(chǎn)生上述問題的原因，有政府政策導(dǎo)向和農(nóng)村農(nóng)民自身兩個(gè)方面方面，下面試分析剖析之：

（一）現(xiàn)行的征地制度和政府行為方面的原因

1、征地制度政策不完善，政策預(yù)留空間不足。

2、征地補(bǔ)償分配不規(guī)范，有關(guān)細(xì)則規(guī)定不明確。

3、少數(shù)地方政府急功近利，勞民傷財(cái)。

（二）農(nóng)村實(shí)際和農(nóng)民自身的原因

1、農(nóng)村股份制改革尚未完全到位，股份制實(shí)體還難以成為失地農(nóng)民生存的主要依托。

2、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)急速調(diào)整，大量失地農(nóng)民被排除在結(jié)構(gòu)調(diào)整之外。

3、社會保障制度構(gòu)建相對滯后，農(nóng)村社保與城鎮(zhèn)社保對接遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)。

4、農(nóng)村尚未建立完善的就業(yè)服務(wù)體系，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力得不到有效的幫扶。

5、農(nóng)民自身綜合素質(zhì)低，就業(yè)觀念相對落后。

三、建立失地農(nóng)民社會保障制度的對策與措施

(一)牢固樹立“親農(nóng)、安農(nóng)、富農(nóng)”的觀念，認(rèn)真落實(shí)農(nóng)民在城市化中的各項(xiàng)權(quán)益

切實(shí)保障失地農(nóng)民在城市化進(jìn)程中的各項(xiàng)權(quán)益，不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，更是一個(gè)嚴(yán)肅的政治問題，是對實(shí)踐“三個(gè)代表”重要思想的態(tài)度問題。農(nóng)民賴以生存的土地被征用后，其生活方式、生產(chǎn)方式都發(fā)生劇烈的變化，對農(nóng)民普遍存在的諸如小農(nóng)意識、小富即安、等靠要之類的傳統(tǒng)思想觀念產(chǎn)生巨大的沖擊。在城市化中到底是“親農(nóng)”還是“侵農(nóng)”，雖只一字之差，卻反映了各級政府對人民群眾態(tài)度的根本區(qū)別。在維護(hù)農(nóng)民權(quán)益問題上，有些地方工作不到位、政策不落實(shí)、農(nóng)民不滿意的情況也時(shí)有發(fā)展。

(二)按照“土地?fù)Q社保”的思路，加快建立和完善多形式的失地農(nóng)民養(yǎng)老和醫(yī)療保障體系

目前廣大失地農(nóng)民仍把土地作為安身立命的基本生活保障，作為獲取收入的主要來源，沒有健全、完善的社會保障制度，就不可能從根本上增強(qiáng)農(nóng)民離開土地的安全感和適應(yīng)市場風(fēng)險(xiǎn)的能力。因此，要積極推行“土地?fù)Q社?！?，逐步建立起失地農(nóng)民養(yǎng)老保障體系，從根本上解決農(nóng)民對失去土地后養(yǎng)老問題的擔(dān)憂，減少因養(yǎng)老問題產(chǎn)生的城市化阻力，從而加快城鄉(xiāng)社會保障的順利接軌，鋪通城鄉(xiāng)一體化基本養(yǎng)老保障制度的道路。筆者認(rèn)為可采取以下幾個(gè)步驟進(jìn)行： 1、堅(jiān)持統(tǒng)賬結(jié)合模式，分階段進(jìn)行實(shí)施。實(shí)行社會統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的模式。[2]2、妥善解決新舊關(guān)系，分對象進(jìn)行實(shí)施。[3]3、開展靈活多樣的籌資方式，加強(qiáng)基金管理。[4]

(三)加快農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)管理及其營運(yùn)方式改革，落實(shí)農(nóng)民“持股進(jìn)城，按股分紅”的政策

從秦皇島目前的實(shí)踐看，雖然時(shí)間不長，但成效較為明顯，資產(chǎn)增值，農(nóng)民得益。不難看出，此舉是成功的，秦皇島市提出的推廣組建社區(qū)股份合作社的決策是正確的，但筆者發(fā)現(xiàn)各地推行不力，困難重重。這其中有認(rèn)識上的問題，也有工作安上的問題，更有一些地方的基層干部怕麻煩、怕失權(quán)、怕影響安定、怕今后調(diào)度資金增加難度、怕影響個(gè)人收入等，因此對實(shí)行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股份制改革態(tài)度并不積極，而一些積極要求組建社區(qū)股份制的村，由于領(lǐng)導(dǎo)體制和財(cái)務(wù)管理體制上的原因，村級實(shí)際上已無法作主。這里筆者認(rèn)為，有兩個(gè)問題需要抓緊解決處理好：1、村集體資產(chǎn)應(yīng)優(yōu)先用于農(nóng)民的養(yǎng)老保障和生活補(bǔ)助，以資產(chǎn)換保障、換福利。2、加快集體經(jīng)濟(jì)管理方式的股份合作制改革。[5]

(四)大力開展失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)，提高失地農(nóng)民參與社會就業(yè)的競爭能力

主要是加快全面推行市場化就業(yè)，多形式開展失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)，多渠道拓展失地農(nóng)民就業(yè)崗位。

(五)加快撤村建居和社區(qū)管理方式的轉(zhuǎn)變，使失地農(nóng)民盡快融入城市化

在撤銷行政村建制、建立新的社區(qū)居委會時(shí)，對于地域和人口相對集中又符合城市社區(qū)規(guī)劃布局的“城中村”，可直接過渡到社區(qū)；居住分散的村，其人口按就近原則并入相應(yīng)社區(qū)居委會。在“城中村”轉(zhuǎn)變成城市社區(qū)后，要以提高失地農(nóng)民生活質(zhì)量和文明程度為出發(fā)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)、社區(qū)管理、社區(qū)文化等多方面的突破。建立起多形式、多層面、多功能的社區(qū)服務(wù)體系。同時(shí)，引導(dǎo)社區(qū)失地農(nóng)民廣泛參與社區(qū)事務(wù)，落實(shí)社區(qū)居民對社區(qū)事務(wù)的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決策權(quán)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，促進(jìn)社區(qū)健康有序發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

[１]孔娜娜.城市社會資源引入與制度系統(tǒng)兼容:失地農(nóng)民市民化的基本邏輯——以寧波市江東區(qū)失地農(nóng)民集中安置社區(qū)為分析對象[J]. 社會主義研究. 2010(01).25

[2] 張建國.轉(zhuǎn)型期中國農(nóng)民市民化研究回顧與反思[J]. 經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展. 2011(03).58

[3] 丁麗娟.失地農(nóng)民二次創(chuàng)業(yè)中的問題及其對策[J]. 內(nèi)蒙古師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版). 2010(05).39

[4] 王紅珠.破解寧波農(nóng)民市民化的現(xiàn)實(shí)困惑[J]. 寧波經(jīng)濟(jì)(財(cái)經(jīng)視點(diǎn)). 2009(06).42

[5] 田睿寰,侯婷.關(guān)于促進(jìn)失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)的實(shí)踐思考[J]. 法制與社會. 2009(05).19

作者簡介：

劉斌（1979-），男，湖北孝感人，畢業(yè)于中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)。講師，法學(xué)碩士，主要從事環(huán)境與資源法學(xué)研究。