王 斌，魏江慧

（西南大學政治與公共管理學院，重慶 400715)

公眾評價下的食品安全公共政策制定模型研究

王 斌，魏江慧

（西南大學政治與公共管理學院，重慶 400715)

我國在加強食品安全公共政策制定的過程中取得了一定的成績，但是近年食品安全問題的不斷出現(xiàn)，說明我國在食品安全政策的制定和實施上還存在著政策不具有可持續(xù)性、多頭管理、忽視公眾評價的作用等問題。因此，本文提出建立基于公眾評價的食品安全公共政策制定模型，該模型由一個溝通機制，公眾、公共政策制定機構，政府決策機構，公共政策實施部門四個政策制定主體，以及采集評價信息、反饋評價結果、運用評價結果、回應評價結果四個環(huán)節(jié)共同構成。該模型的實施需要有效地甄別與組織公眾評價主體，提高政策制定機構建設的科學性，有效監(jiān)管政策決策機構，并不斷提升公共政策實施部門的執(zhí)行力等條件來保障。

公眾評價，食品安全，公共政策，制定

民以食為天，但是近年來“健美豬”、“牛肉膏”、“毒豆芽”、“地溝油”、“染色饅頭”等一系列食品安全事件讓公眾目不暇接，使中國的食品安全遭遇了前所未有的信任危機。2011年2月，胡錦濤總書記在省部級主要領導干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班講話中明確指出，在食品安全上提高社會管理的科學化水平，就是要“進一步加強和完善公共安全體系，健全食品藥品安全監(jiān)管機制[1]”，加強食品安全的公共政策的制定，并進一步將其落實為法律法規(guī)，成為了當前加強和創(chuàng)新社會管理的重要內(nèi)容。社會公眾作為食品安全的最直接、最主要的利益相關者之一，其對食品問題的評價結果直接影響到食品公共政策的制定與實施。通過有效地將公眾評價結果運用于食品安全公共政策的制定過程，構建基于公眾評價的食品安全公共政策制定的科學模型，充分把握公眾評價的基本信息，對于開辟公眾政治參與的新途徑，提高食品安全公共政策的操作性、針對性以及實效性具有重要的意義。

1 我國食品安全公共政策制定及實施的現(xiàn)狀及問題

食品安全問題不僅是關系經(jīng)濟發(fā)展的重大戰(zhàn)略問題，也是關系到社會主義和諧社會的建設以及良好國家形象的樹立的重大政治問題。我國政府歷來重視食品安全問題，形成了一個較為完備的食品安全公共政策體系，但是屢屢爆發(fā)的食品安全問題對現(xiàn)有的公共安全政策體系的實施提出了挑戰(zhàn)。

1.1 我國食品安全公共政策制定的現(xiàn)狀

自21世紀以來，針對食品安全問題頻發(fā)的現(xiàn)象，我國各級政府曾先后出臺了一系列的公共政策對食品安全問題進行監(jiān)管和控制。一方面，在國家層面上，2001年，農(nóng)業(yè)部推行強制性無公害農(nóng)產(chǎn)品認證制度;2002年，衛(wèi)生部針對食品生產(chǎn)加工行業(yè)施行追溯、承諾和定點跟蹤監(jiān)測制度;2003年，國家質(zhì)檢總局啟動食品生產(chǎn)加工經(jīng)營企業(yè)的食品質(zhì)量安全市場準入制度，頒布《食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》;2005年，衛(wèi)生部針對食品生產(chǎn)加工經(jīng)營企業(yè)發(fā)布《食品衛(wèi)生許可證管理辦法》;2006年，農(nóng)業(yè)部出臺了《農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地管理辦法》和《農(nóng)產(chǎn)品包裝和標識管理辦法》;2009年6月正式實施《食品安全法》;2010年初設立了由3位副總理和15位部長組成的國務院食品安全委員會;2010年2月國家食品藥品監(jiān)督管理局組織制定了《重大活動餐飲服務食品安全監(jiān)督管理規(guī)范》;2010年3月，衛(wèi)生部頒布《餐飲服務食品安全監(jiān)督管理辦法》。

另一方面，各省市直轄市結合自身社會經(jīng)濟發(fā)展的特色在食品安全問題上制定了具有地方特色的食品安全公共政策。2008年，江西省新余市提出創(chuàng)建“全國食品安全城市”，在財政上專門投入資金，通過經(jīng)費和績效考核兩項舉措較好地解決了各監(jiān)管部門之間的銜接難題，同時注重鼓勵普通公民、民間組織的積極參與，賦予他們舉報和監(jiān)督的權力;2011年，上海成立了食品安全委員會，強化了對食品安全的監(jiān)管，上海市長韓正明確指出上海必須實行“最嚴的執(zhí)法、最嚴的監(jiān)管、最嚴的準入、最嚴的處罰、最嚴的問責”，通過賦予食品安全委員會裁決權，將食品安全列入各級政府績效考核內(nèi)容，明確嚴格的分工，構建無縫隙銜接，形成消除盲點的管理格局;重慶市于2011年初掀起了“食品打黑”風暴，重慶市檢察院下發(fā)《重慶市檢察機關開展打擊危害食品藥品安全犯罪專項行動工作意見》，指出要從嚴懲處重大食品安全事件背后的腐敗問題，同時，重慶市警方將依托全國公安信息系統(tǒng)，建立食品、藥品違法信息庫，當?shù)毓ど滩块T也建立起有獎舉報制度;湖北省為鼓勵廣大消費者積極參與食品安全監(jiān)督，通過建立省市縣所四級聯(lián)通的消費者申訴舉報網(wǎng)絡平臺，暢通消費者申訴舉報渠道，對消費者舉報和媒體公布的食品安全問題，實行快速受理、快速調(diào)查、快速處理、快速反饋。

1.2 我國食品安全公共政策實施中的問題及原因分析

食品安全是人民群眾最直接、最根本的民生。不可否認的是，盡管在食品安全問題上我國自上而下構建了嚴密的政策體系，但是頻繁發(fā)生的食品安全事件暴露出我國政府的食品安全政策在制定與實施過程中存在的問題，究其原因，主要有幾個方面：第一，政策持續(xù)性較低，執(zhí)行力不足，導致政策的實效性較差。以《食品安全法》為例，2010年人大執(zhí)法檢查報告指出其在實施過程中存在著配套法規(guī)規(guī)章相對滯后、普法宣傳社會監(jiān)督不夠，經(jīng)費問題影響執(zhí)法效果、監(jiān)管體制改革尚未到位等七個方面的問題，影響著《食品安全法》實施的實效性[2]。第二，多方主管，責任推卸現(xiàn)象嚴重。由國務院食品安全委員會的組成部門來看，目前正式對外公布的有包括國家發(fā)改委、科技部、工業(yè)化和信息化部、公安部、財政部、環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部等在內(nèi)13個部門，委員會下面又分設辦公室，具體承擔著委員會的日常工作，缺乏專門的部門進行統(tǒng)一的協(xié)調(diào)與監(jiān)管，一旦爆發(fā)較為嚴重的食品安全問題，各部門之間容易相互推諉，不愿承擔責任，大大降低了食品安全公共政策的執(zhí)行力。第三，忽視公眾評價結果的有效使用，公眾參與的缺失。海倫·英格蘭姆將政策制定過程中的目標群體劃分為強勢群體、競爭者、依賴者和不正常者[3]，并將社會公眾劃分為政策制定過程中的依賴者群體。傳統(tǒng)的食品安全公共政策的制定與實施都是以政府為主導的，忽視了公眾對于食品安全問題評價結果的充分合理的使用，即便是意識到了公眾的重要作用，也沒有對公眾評價結果的有效運用提出具體的方法與途徑，造成了食品安全公共政策制定的薄弱點與盲點，直接影響著政策實施效果。

2 基于公眾評價的食品安全公共政策制定模型的理論分析

食品安全表面上看是一個經(jīng)濟問題，實際上是涉及政治、管理、服務、監(jiān)督以及保障等環(huán)節(jié)的系統(tǒng)工程，加強食品安全公共政策的制定，并進一步將其落實為法律法規(guī)，成為當前加強和創(chuàng)新社會管理的重要內(nèi)容，也是市場經(jīng)濟條件下整個道德體系建構的重要任務。

2.1 基于公眾評價的食品安全公共政策制定“一四四”模型

基于公眾評價的食品安全公共政策制定模型是指一個溝通機制，四個參與主體以及四個基本環(huán)節(jié)的模型框架，其中四個參與主體分別為公眾、公共政策制定機構、政府決策部門、公共政策實施部門;四個基本環(huán)節(jié)是指采集評價信息、反饋評價結果、運用評價結果以及回應評價結果等環(huán)節(jié)。

圖1 基于公眾評價的食品安全公共政策制定模型框架圖Fig.1 Frame diagram of food security public policy formulating model based on public evaluation

食品安全公共政策的制定與實施是一個不斷的動態(tài)優(yōu)化的過程，基于公眾評價所建立的食品安全公共政策制定模式是在建立有效的溝通機制的基礎上，將參與公共食品安全政策制定整個過程中各個主體的職、權、責通過四個基本環(huán)節(jié)進行有效地整合與梳理，通過整合多方利益需求，充分發(fā)揮公眾在食品安全政策制定過程中的積極作用，實現(xiàn)公眾對食品問題評價結果的有效應用，并在此基礎上制定出操作性強、實效性高、針對性強的食品安全公共政策。

2.2 基于公眾評價的食品安全公共政策制定模型的實施焦點

基于公眾評價的食品安全公共政策制定模型的實施，需要各方主體在積極參與的過程中，有效地解決以下幾個焦點問題。

2.2.1 保證采集信息的客觀公正性 在收集評價信息的過程中，要切實保障公眾對食品問題評價結果的公平、公正。解決這一問題需要：一是在評價主體的選擇上，對參與評價的主體——公眾進行客觀、公正的篩選，確保評價結果的有效性;二是評議對象的建設的客觀、公正，要加強食品安全公共政策制定機構的科學建設，結合中國食品安全公共政策制定部門的多部門領導現(xiàn)狀，合理規(guī)劃部門職責，明確責權義務，推進公共政策的有效落實;三是在評價內(nèi)容的選擇上，確保能夠提高食品安全公共政策制定的合理性、科學性;四是在評價方式的選擇上，充分把握各種評價方式的優(yōu)缺點，積極促進評價方式的多元化發(fā)展。

2.2.2 堅持反饋評價結果的效益性與可操作性 堅持反饋評價結果的效益性與可操作性是指公共政策制定機構在使用公眾對食品安全評價結果的過程中，要重視對所收集到的信息進行科學、系統(tǒng)地整合，做到“廣覆蓋、高層次”，并在此基礎上形成具有針對性、可操作性的評議報告，將其反饋給政府決策部門。一是在量上要注重對公眾評價信息的全面、詳盡地搜集，盡可能體現(xiàn)所有公眾的利益訴求;二是在質(zhì)上要注重對收集信息進行篩選與加工，有目的的對公眾評價結果進行選擇與使用，提高公眾評價信息的使用效益;三是要對所收集到的有效信息進行系統(tǒng)地整合與提煉，形成政策評議報告，充分發(fā)揮公眾評價結果的政策支撐作用，實現(xiàn)公眾評價結果的價值。

2.2.3 有效運用評價結果的壓力適度性 有效運用評價結果的適度性是指政府決策部門在制定食品公共安全政策的過程中，要依據(jù)公共政策制定機構所遞交的評議報告，合理運用公眾評價結果，對食品安全公共政策的實施部門施加以適當?shù)膲毫图畹脑瓌t。同時，堅持運用評價結果的適度性，就是要求在對公眾評價結果的使用過程中，既要對公共政策實施部門施加一定的壓力，體現(xiàn)公眾在食品安全公共政策制定過程中的意志與利益傾向;又要保障公共政策的實施部門的利益，對公共食品安全政策的制定與實施進行合理規(guī)劃、統(tǒng)一協(xié)調(diào)，有效激勵其推進公共政策實施力度，提升公共政策的社會效益與經(jīng)濟效率。

2.2.4 實現(xiàn)回應評價結果的及時有效性 實現(xiàn)回應評價結果的及時有效性是指公共政策實施主體通過有效地實施食品安全的公共政策，并進一步將公共政策的實施結果及時回應給公眾，以便為下一步的食品安全評價提供有效的信息。這里所說的公共政策的實施部門主要是指食品安全監(jiān)管部門，食品安全監(jiān)管部門的公共政策實施結果對公眾的回應，實際上是一個公共政策不斷改進與溝通并行的過程。一方面要確保食品安全監(jiān)管部門及時將信息反饋給社會公眾，讓公眾及時了解政策實施現(xiàn)狀以及實施過程中所暴露出來的問題;另一方面，食品安全監(jiān)管部門要確保其提供的信息真實、可信，并在回應的過程中不斷加強與公眾的溝通，把握公眾需求，保障提供信息的有效性，進而為改進食品安全公共政策提供必要的實踐依據(jù)。

3 基于公眾評價的食品安全公共政策制定模型的實現(xiàn)條件

基于公眾評價的食品安全公共政策制定模型的現(xiàn)實轉(zhuǎn)換是建立在一定的現(xiàn)實條件基礎上的，在實踐操作過程中要從該模型的四個參與主體入手進行探討。

3.1 有效甄別與組織公眾評價主體

公眾的評價結果直接影響著評價結果的使用效率與政策效益，因此必須要對評價結果產(chǎn)生的主體即公眾進行有效的甄別。一是要充分把握、了解公眾參與食品安全政策制定的動機及其原因，要加強對公眾參與食品安全評價的宣傳力度，科學引導公眾從維護社會公共利益的角度出發(fā)，站在維護國家安全與政治穩(wěn)定的高度，積極參與食品安全評價，提升評價結果的社會效益。二是對公眾參與食品安全公共政策制定的組織形式給予科學的規(guī)劃，開辟公眾參與食品安全公共政策制定的新途徑，保障公眾在食品安全公共政策制定過程中的話語權。三是對公眾的層次進行有效的劃分，要明確認識到公眾對食品問題的評價結果受到其生活環(huán)境、教育程度、社會地位等因素的影響，為了確保公眾評價的客觀性與真實性，有必要對公眾評價主體進行有效的甄別與選擇。

表1 公眾參與食品安全問題評價的基本方式Table 1 Food security evaluation basic mode of public participation

3.2 提高政策制定機構建設的科學性

政策制定機構聯(lián)接著公眾與政策決策機構，對食品安全公共政策制定起著重要的紐帶作用，一方面政策制定機構要做到對公眾關于食品問題評價信息的保質(zhì)保量的收集，另一方面要負責為政策決策機構提供盡可能多的食品安全公共政策決議。因此，在實踐過程中，要注重提高其收集信息的科學性與有效性，不斷提升其對公眾評價信息的系統(tǒng)篩選與加工的能力。一是要進一步完善與疏通信息收集渠道，各級政府通過搭建申訴舉報網(wǎng)絡平臺，暢通消費者申訴舉報渠道，充分利用網(wǎng)絡等媒介，密切關注公眾對食品安全問題的輿論動向，積極對食品安全問題作出回應，實現(xiàn)對食品安全問題評價信息的有效收集。二是建立食品安全問題管理信息系統(tǒng)，進一步加強信息分析的能力建設，不斷提高信息分析水平，加強對信息的系統(tǒng)加工能力的建設。三是要加強與各種非營利性的社會組織的合作，參考借鑒第三方組織對信息進行搜集、加工與整理所形成的決議內(nèi)容，形成較為客觀、公正的政策評議，提升政策決議的科學性。

3.3 政策決策機構的有效監(jiān)管與激發(fā)

政策決策機構是食品安全公共政策決議能否成為現(xiàn)實的公共政策關鍵所在，食品公共安全政策能否落到實處取決于政府決策機構對政策決議的科學判斷與甄別。一是要綜合使用各種公共政策分析工具，通過對成本——效益分析、成本——效能分析以及風險——效益分析等幾種方法的綜合運用[4]，對食品安全政策決議進行科學的分析與選擇。二是要加強與公眾的有效溝通，切實把握公眾的利益訴求，維護公眾利益，并在政策決定過程中充分考慮公共利益，通過對公共政策實施部門實行有效的監(jiān)管，對其施加一定的壓力。三是要善于運用管理的藝術，在保障公眾利益的前提下有效的激發(fā)公共政策實施部門的活力，實現(xiàn)公共政策制定與實施的效率與效益的提升。

3.4 提升公共政策實施部門的執(zhí)行力

食品安全公共政策的實施部門是實現(xiàn)公共政策社會效益與經(jīng)濟效益的重要載體，因此，要在實踐過程中進一步提升其政策的執(zhí)行力。一是要構建無縫隙的監(jiān)管部門，通過實施績效管理等方式，統(tǒng)籌各食品安全監(jiān)管部門的職責，明確職權規(guī)劃，改變當前多頭治理的監(jiān)管現(xiàn)狀，實現(xiàn)食品安全監(jiān)管各環(huán)節(jié)與各職能部門的有效銜接。二是以公眾利益與需求為主導，改變傳統(tǒng)的監(jiān)管過程中以政府為主導的局面，充分發(fā)揮公眾評價的重要作用，同時，要注意對食品安全的報道進行有效監(jiān)管，積極糾正與回應社會公眾對待食品安全問題的不同呼聲。三是要進一步提升對食品安全事件的監(jiān)管力度，加大對食品安全問題的處罰力度，對于重大的食品安全違法事件可以進行相應的刑事處罰。四是要有效引導食品生產(chǎn)企業(yè)樹立社會責任意識與安全生產(chǎn)意識，增強企業(yè)的自主性與責任感，加強食品生產(chǎn)企業(yè)的自我監(jiān)督與管理。

[1]胡錦濤：扎扎實實提高社會管理科學化水平 [N].新華網(wǎng)，2011.2.19，http：//news.xinhuanet.com/politics/2011-02/19/ c_121100198.htm.

[2]食品安全法實施曝七大問題 監(jiān)管體制未到位[N].新京報，2010.2.5，http：//news.qq.com/a/20100225/000066.htm.

[3]（美)英格蘭姆.新公共政策：民主制度下的公共政策[M].上海：上海交通大學出版社，2005：63.

[4]陳振明.公共政策學：政策分析的理論、方法和技術[M].北京：中國人民大學出版社，2004：215-226.

Study on public policy formulation model of food security based on public evaluation

WANG Bin，WEI Jiang-hui
（School of Political Science and Public Management，Southwest University，Chongqing 400715，China)

Certain achievements have been made in strengthening food security public policy formulation in China.However，the existence of food security problems in recent years shows that the formulation and implementation of food security policy still have problems like policy without sustainable development，management disordered，and public valuation ignorance.Therefore，the establishment of food security public policy formulating model based on public valuation was proposed，which was a negotiating mechanism highlighted by four main policy formulation bodies，that was the public，pubic policy formulating institutions，governments’decision making institutions and public policy implementing institutions，and composed by four links，evaluative information gathering，evaluative resultsfeedback，evaluative results implementation and evaluative results responding.The implementation of the model should be guaranteed by effectively examining and distinguishing and organizing public evaluation body，improving the scientific establishment of policy formulating institutions，effectively supervising and controlling policy decision making institutions and continually enhancing executive capacity of public policy implementing institutions.

public evaluation;food security;public policy;formulation

TS201.6

A

1002-0306（2012)07-0333-04

2011－05－30

王斌（1973-)，男，博士、博士后，副教授，碩士生導師，研究方向：行政管理。

2010年國家社會科學基金項目（10CGL017)。