徐行　劉娟

改革開放30多年來,中國在追求經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時也在力求實現(xiàn)政治現(xiàn)代化和社會生活的民主化。要真正實現(xiàn)社會民主、繼續(xù)保持經(jīng)濟(jì)高速增長,公共權(quán)力的有效實施和合理制約是必不可少的關(guān)鍵因素之一。如何合理有效地制約公共權(quán)力?一個必不可少的前提保證就是民主監(jiān)督機制的確立與正常運轉(zhuǎn)。

當(dāng)今中國正處在社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期,城市化進(jìn)程加快、社會結(jié)構(gòu)的變遷、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化,必然會促使新舊管理體制的變革與更替。在原有體制業(yè)已打破,而新的規(guī)范尚未健全之時,必然會產(chǎn)生一系列“漏洞”,而這些“漏洞”將成為影響未來中國躋身世界高度文明和發(fā)達(dá)國家之林的關(guān)鍵。

當(dāng)前我國公共權(quán)力腐敗的特點

改革開放30多年來,中國在追求經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時也在力求實現(xiàn)政治現(xiàn)代化和社會生活的民主化。要真正實現(xiàn)社會民主、繼續(xù)保持經(jīng)濟(jì)高速增長,公共權(quán)力的有效實施和合理制約是必不可少的關(guān)鍵因素之一。公共權(quán)力由社會共同需要產(chǎn)生,目的就在于維護(hù)公共利益和調(diào)整管理整個社會生活的基本秩序;其行使主體是國家政府機構(gòu)和一些非政府公共組織,因此具有凌駕于人民大眾之上的強制力。在擁有強制性、對象性、整合性等特點的同時也存在著擴(kuò)張性、侵犯性、排他性和腐蝕性。

在我國,公共權(quán)力行使的最大主體就是政府組織系統(tǒng),政府作為公共管理的主體,掌握社會資源,擁有至高權(quán)力,極易成為各種利益群體的尋租對象。由于權(quán)力制約機制不健全,為刺激經(jīng)濟(jì)高速增長,長期以來形成的高度集權(quán)、黨政不分現(xiàn)象沒有實質(zhì)性改變。在缺乏對公共權(quán)力進(jìn)行制約和監(jiān)督的情況下,出現(xiàn)了以權(quán)謀私、貪污腐敗和侵害公共合法權(quán)益等現(xiàn)象。當(dāng)前主要呈現(xiàn)出以下兩大特點:

一是公共權(quán)力腐敗范圍廣,且有不斷擴(kuò)大的趨勢。二是公共權(quán)力腐敗存在群體化傾向,團(tuán)伙性、單位性、行業(yè)性以權(quán)謀私成為近年來公共權(quán)力失控的另一特點。

權(quán)力腐敗根源所在

目前我國出現(xiàn)公共權(quán)力腐敗的根本原因何在?筆者認(rèn)為主要有以下兩方面:

公共權(quán)力的主要行使者是政府和其他公共組織,公共權(quán)力的運作應(yīng)是政治權(quán)力、經(jīng)濟(jì)權(quán)力、文化權(quán)力的綜合運作過程。中國共產(chǎn)黨執(zhí)政初期,經(jīng)濟(jì)上實行計劃經(jīng)濟(jì)管理模式、政治上實行一元化領(lǐng)導(dǎo),這種執(zhí)政理念和管理方式深深滲透于國家管理的各個方面。權(quán)力過分集中必然造成權(quán)力制約的失效、失控和濫用。我國現(xiàn)有的行政體制專職監(jiān)督機構(gòu)主要存在于公共權(quán)力機關(guān)內(nèi)部,置身于公權(quán)之外的公民、社會和其他政治組織的體制外機制尚未普遍形成,遂使公權(quán)制約缺乏有效的社會民主監(jiān)督,在體系的結(jié)構(gòu)配置上呈現(xiàn)單一化狀態(tài),社會力量的制約因缺少了機制保證而顯得軟弱無力。

體制內(nèi)的監(jiān)督亦存在嚴(yán)重不完善之處。我國從中央到地方的各級司法機關(guān)、政府中的監(jiān)察和審計部門、黨內(nèi)的紀(jì)律檢查機構(gòu),多年來就實行垂直領(lǐng)導(dǎo)還是同級領(lǐng)導(dǎo)一直存在爭議。而目前在國家政治的實際運作中,行使公共監(jiān)督檢察權(quán)的機構(gòu)很難做到不受同級黨政人大部門的干擾和影響、能夠獨立行使監(jiān)督監(jiān)察權(quán)?，F(xiàn)行法律制度和行政體制的不健全,國內(nèi)法制環(huán)境和公民法制精神的不完備,使得公共權(quán)力失去了有效制約。

如果要繼續(xù)擴(kuò)大改革開放成果、保證國內(nèi)外穩(wěn)定的政治環(huán)境,就必須對公共權(quán)力的行使進(jìn)行有效約束與監(jiān)督,監(jiān)控其運行的整個過程,以保證公共權(quán)力的產(chǎn)生是民主的、分配是合理的、作用是正效應(yīng)的,借以維護(hù)、增進(jìn)全體公民的利益,以期實現(xiàn)競爭、透明、民主參與的良好政治氛圍,促使政府履行對公眾的政治責(zé)任。

對公共權(quán)力的制約和民主監(jiān)督

如何合理有效地制約公共權(quán)力?一個必不可少的前提保證就是民主監(jiān)督機制的確立與正常運轉(zhuǎn)。公共權(quán)力的制約涉及制度層面的分權(quán)與制衡,權(quán)力的監(jiān)督涉及運行過程的監(jiān)控與審查,二者的共同目標(biāo)就是防止公權(quán)壟斷與權(quán)力濫用。民主監(jiān)督是社會主義政治體制良性運轉(zhuǎn)的活力源泉,同時也是公民政治參與的制度保障。就中國特色的社會主義民主監(jiān)督而言,如何推進(jìn)體系內(nèi)制度賦權(quán)到制度運行,實現(xiàn)對公共權(quán)力的有效監(jiān)督是我們首先要思考的問題。

要想對公共權(quán)力實施有效制約,首先應(yīng)建立自上而下和自下而上的雙向監(jiān)督結(jié)構(gòu)體系。所謂“自上而下”,就是指作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨首先應(yīng)通過黨內(nèi)權(quán)力的有效制約推動人大、政協(xié)、司法制度對政府權(quán)力的有效監(jiān)督,由中央層面向社會大眾逐層推進(jìn)。中共十六大已提出“建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運行機制”的任務(wù);中共十七大報告進(jìn)一步提出:“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu),完善權(quán)力制約和監(jiān)督機制,保證人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益。”這表明中共中央已高度重視公權(quán)制約的問題。

僅有體制內(nèi)的監(jiān)督尚不足以形成對公權(quán)力的有效制約,如果沒有來自體制外的社會制約,體制內(nèi)的自我制約就很難長期生效。現(xiàn)代民主社會自下而上的民主監(jiān)督是政治現(xiàn)代化的主要標(biāo)志之一。社會民眾只有真正具有了民主監(jiān)督政府的權(quán)力,才能構(gòu)成對政府的外在制約與壓力。目前我國社會的民主監(jiān)督主體主要為非政府組織和媒體機構(gòu)。非政府組織有別于政黨,是集文化、科技、社會為一體的大眾化組織,它可以利用不同于政府的權(quán)力來監(jiān)督政府的活動并提出建議批評。媒體機構(gòu)通過報刊、電臺、電視臺、手機短信、網(wǎng)絡(luò)傳播等方式在一定程度上能產(chǎn)生監(jiān)督公共權(quán)力的效用,而且這種作用日益明顯。毫無疑問,上述兩種自下而上的民主監(jiān)督形式已成為當(dāng)今制約公共權(quán)力濫用的重要力量,但二者皆存在著如何進(jìn)一步規(guī)范化、擴(kuò)大化和長效化的問題。

合理制約公共權(quán)力的路徑選擇

為早日跨入高度文明民主的現(xiàn)代化社會,使我國昂首于世界前列,我們應(yīng)盡力彌補一切現(xiàn)代化的“漏洞”,包括公共權(quán)力的制約問題。今后,我們可嘗試從以下四條路徑去有效治理和預(yù)防公共權(quán)力的失控與濫用:

增強公共權(quán)力不同主體之間的相互制約。要實現(xiàn)對公共權(quán)力的有效監(jiān)督,首先要強化全國人大系統(tǒng)對政府的監(jiān)督功能,包括完善質(zhì)詢權(quán)、行使調(diào)查權(quán)、合理運用批評權(quán)和彈劾權(quán)、加強公共財稅監(jiān)督權(quán)等,讓人大逐漸成為人民參與政治的間接管理者。因為人大的監(jiān)督是國家體制內(nèi)最高層次的監(jiān)督,具有最高地位;其也是人民當(dāng)家作主、表達(dá)意志的最主要途徑。如果人大能充分行使權(quán)力,就會形成良好有序的民主政治關(guān)系和互相協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)。其次要創(chuàng)新人民政協(xié)的民主監(jiān)督機制,推進(jìn)政協(xié)履職的制度化、規(guī)范化和程序化,不斷增強政協(xié)委員的理性參政和公共責(zé)任意識,對不同社會群體的政治訴求作出合理判斷,促進(jìn)公共權(quán)力行使的科學(xué)性與民主性。再次要加強司法監(jiān)督的力度,一方面要盡快實現(xiàn)司法獨立,使司法系統(tǒng)成為中央垂直機構(gòu),能夠真正獨立行使審判權(quán)和檢察權(quán);另一方面要加快實行審務(wù)公開、檢務(wù)公開等制度。

完善行政程序以確保公共權(quán)力的合理運作。現(xiàn)代行政程序的核心功能就是約束權(quán)力,我們可以借助完善的程序機制實現(xiàn)對公共權(quán)力的合理規(guī)制。完善的行政程序平等最基本的要求就是實現(xiàn)公民民主平等的政治參與。為填補我國公權(quán)力失控的“漏洞”,應(yīng)繼續(xù)完善政務(wù)信息公開制度、政府重大決策聽證會制度、官員財產(chǎn)公開制度、行政決策過程公開制度、部門主管官員群眾接待日制度、人民群眾上訪制度等合理公開的行政制度。應(yīng)把公民的意見表達(dá)機制作為第一要務(wù),保證各社會群體的政治訴求得到最簡便、快捷、有效的處理,以提高公權(quán)力運行的透明與廉政。

以公民權(quán)利制約和監(jiān)督公共權(quán)力。公民權(quán)利可從外部對公共權(quán)力產(chǎn)生制約作用,以限制公共權(quán)力。一方面要確保每位公民都能行使公民的選舉權(quán)、罷免權(quán)和批評監(jiān)督權(quán),同時積極推行公民輿論監(jiān)督制度、人民陪審團(tuán)制度等,以敦促國家公職人員廉潔自律,規(guī)范用權(quán);另一方面要繼續(xù)發(fā)揮社會輿論監(jiān)督和媒體監(jiān)督作用,支持報刊、電臺、電視臺、網(wǎng)絡(luò)等各種媒體監(jiān)督公共權(quán)力的行使,允許發(fā)表批評性言論,要容許社會不同思想爭鳴,廣開民主監(jiān)督通道,使自下而上的民主監(jiān)督逐漸規(guī)范化和長效化。

以道德力量約束公共權(quán)力的行使。作為制約公共權(quán)力的主要工具之一,道德力量是一種起著潛移默化和拷問良心作用的“軟”力量。一些官員濫用公共權(quán)力的一個重要原因就是失去了基本道德準(zhǔn)則和自身素質(zhì)的低下。因此,未來制約公共權(quán)力的前提之一就是重塑和諧向善的社會價值取向,提高公權(quán)管理者和行使者的文化素質(zhì)和思想品德,重建社會主義道德觀,樹立各級官員的公仆意識、服務(wù)意識、責(zé)任意識和法制觀念,讓全體公民和各級官員的良好素質(zhì)修養(yǎng)、高尚的精神品德成為自覺約束公共權(quán)力的思想準(zhǔn)則和道德起點。

(作者分別為南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院政治學(xué)系教授, 南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院博士研究生)