匡小平 盧小祁

（江西財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)稅與公共管理學(xué)院，江西 南昌330013）

一、土地財(cái)政理論界定和現(xiàn)實(shí)淵源

從2000年以來(lái)，我國(guó)大部分地方政府每年收取的土地資源相關(guān)稅收和出讓金都占到了地方財(cái)政收入的60%以上，土地出讓金收入已成為當(dāng)前地方政府收入中的不可或缺部分，但是，地方財(cái)政過(guò)多依賴(lài)于土地出讓金收入，導(dǎo)致地方政府對(duì)樓市的調(diào)控缺乏自覺(jué)性，這也是造成當(dāng)前房?jī)r(jià)居高不下的重要根源。由此，土地財(cái)政問(wèn)題日益引起國(guó)內(nèi)學(xué)界廣泛關(guān)注。劉紅梅等人認(rèn)為，“土地財(cái)政”可以從兩個(gè)層面來(lái)理解，狹義的土地財(cái)政是指一些地方政府依靠土地作為政府取得收入的重要工具，通過(guò)出讓土地使用權(quán)來(lái)獲得土地出讓金，作為地方政府收入的重要補(bǔ)充來(lái)源［1］。而廣義的土地財(cái)政則可以理解為地方政府通過(guò)土地和房地產(chǎn)業(yè)所獲取的一切收入［2］［3］［4］。土地財(cái)政衍生出了一系列經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題，如惡化了國(guó)民收入分配，抑制了民間投資、造成資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，不利于耕地的保護(hù)和農(nóng)民合法土地權(quán)益的保護(hù)，激發(fā)了社會(huì)矛盾。因此，必須想方設(shè)法根治土地財(cái)政問(wèn)題。

目前學(xué)術(shù)界有關(guān)財(cái)政分權(quán)與土地財(cái)政相關(guān)性問(wèn)題的研究比較多，大量研究表明，當(dāng)前中國(guó)式分權(quán)導(dǎo)致地方政府對(duì)土地財(cái)政的過(guò)度依賴(lài)［5］［6］。學(xué)者們普遍認(rèn)為，實(shí)行分稅制以后，地方政府的財(cái)權(quán)減少了，事權(quán)反而在增加，地方財(cái)政收支缺口加大。地方政府長(zhǎng)期面臨著資金短缺的困擾，在很大程度上需要依賴(lài)土地出讓金、房地產(chǎn)相關(guān)稅費(fèi)收入來(lái)填補(bǔ)這些資金缺口，這就形成了現(xiàn)在的土地財(cái)政。此外，政治上的集權(quán)制度與財(cái)政分權(quán)體制并存，以GDP和財(cái)政收入為主的政績(jī)考核體制，使得地方政府具有實(shí)施土地財(cái)政行為的內(nèi)在激勵(lì)［7］［8］。

現(xiàn)有的關(guān)于土地財(cái)政問(wèn)題的相關(guān)研究既有定性分析，也有定量方面的探討，由于學(xué)者們選取的視角、研究所采集的數(shù)據(jù)不同（多數(shù)采用土地出讓金數(shù)量來(lái)表示土地財(cái)政收入），得出的結(jié)論也有所不同。在研究財(cái)政分權(quán)與土地財(cái)政問(wèn)題時(shí)，更多的是將財(cái)政分權(quán)作為一個(gè)解釋變量直接納入計(jì)量經(jīng)濟(jì)模型來(lái)分析其對(duì)土地財(cái)政問(wèn)題的影響。筆者認(rèn)為，中國(guó)式財(cái)政分權(quán)作為一種財(cái)政體制并不直接對(duì)土地財(cái)政問(wèn)題產(chǎn)生影響，而是通過(guò)一些中間要素，如由中國(guó)式財(cái)政分權(quán)引發(fā)的地方財(cái)政赤字日益嚴(yán)重這一重要因素，才是引發(fā)土地財(cái)政問(wèn)題的直接原因。地方政府在現(xiàn)行的預(yù)算內(nèi)收入能力受約束的情況下，日益擴(kuò)大的財(cái)政赤字只能依賴(lài)于預(yù)算外收入來(lái)消化。因此，地方財(cái)政赤字是分析土地財(cái)政問(wèn)題時(shí)一個(gè)重要的解釋變量；此外，學(xué)者們研究的視角更多從全國(guó)的角度來(lái)分析，很少有學(xué)者專(zhuān)門(mén)針對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的相關(guān)情況進(jìn)行研究的。

土地財(cái)政問(wèn)題是目前我國(guó)普遍存在的一個(gè)現(xiàn)象，不僅存在于沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，也存在于內(nèi)地欠發(fā)達(dá)省份中。J省作為具有典型代表的中部欠發(fā)達(dá)地區(qū)之一，其土地財(cái)政問(wèn)題也較為突出。本文擬以J省為例，探討中國(guó)式財(cái)政分權(quán)下，地方財(cái)政赤字對(duì)土地財(cái)政的影響效應(yīng)。

二、對(duì)土地財(cái)政的構(gòu)成要素、計(jì)量方法及指標(biāo)的說(shuō)明

1.土地財(cái)政的構(gòu)成要素。土地財(cái)政主要是指地方政府依靠土地的運(yùn)作來(lái)增加收入，主要由土地出讓收入和土地稅費(fèi)收入兩部分構(gòu)成。土地的稅費(fèi)收入主要來(lái)源于與土地直接相關(guān)的稅收收入、間接稅收收入和政府部門(mén)收費(fèi)三項(xiàng)收入。與土地直接相關(guān)的稅種有：城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、契稅。由于契稅是地方政府的重要稅種，征收范圍包括土地和房地產(chǎn)，因此，契稅的增長(zhǎng)情況也能間接反映土地和房地產(chǎn)交易的增長(zhǎng)情況。

由于J省的土地出讓收益數(shù)額一般列入一般預(yù)算外收入項(xiàng)目中，詳細(xì)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)很難在公開(kāi)出版的統(tǒng)計(jì)年鑒中收集到，因此，在研究過(guò)程中，本文選取房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅和契稅五項(xiàng)指標(biāo)加總作為土地財(cái)政收入項(xiàng)，這五項(xiàng)指標(biāo)能間接反映出土地出讓收入及土地財(cái)政變動(dòng)情況。在研究中對(duì)房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅和契稅五項(xiàng)稅收收入進(jìn)行加總，并將其引申為土地財(cái)政。

2.有關(guān)計(jì)量方法及指標(biāo)的說(shuō)明。本文所用數(shù)據(jù)均來(lái)源于《J省統(tǒng)計(jì)年鑒》（1998～2010），以CHIZI代表財(cái)政赤字，TDCZ代表土地財(cái)政收入，Y表示土地財(cái)政占地方財(cái)政一般預(yù)算收入的比重，CZ代表對(duì)CHIZI取自然對(duì)數(shù)，TDCZ1代表對(duì)TDCZ取自然對(duì)數(shù)。由于在J省1996年以前的統(tǒng)計(jì)年鑒中，預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入項(xiàng)目中沒(méi)有列出房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅和契稅五個(gè)項(xiàng)目的明細(xì)，因此，研究中可選用的數(shù)據(jù)只能從1997年開(kāi)始。運(yùn)用Eviews6.0計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)軟件對(duì)所搜集到的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。

三、地方財(cái)政赤字與土地財(cái)政的實(shí)證分析

（一）各項(xiàng)指標(biāo)變化情況分析

根據(jù)圖1可以看出，J省財(cái)政赤字和土地財(cái)政兩項(xiàng)指標(biāo)均隨著時(shí)間的推移而不斷增長(zhǎng)。1997～2009年間J省財(cái)政收入均小于財(cái)政支出，二者間收支缺口逐年拉大。圖1還顯示，J省財(cái)政赤字與土地財(cái)政的增長(zhǎng)總體上均呈現(xiàn)出剛性上升趨勢(shì)。

圖1還反映出J省土地財(cái)政占一般預(yù)算收入的比重（Y）呈現(xiàn)出逐年上升的趨勢(shì)，從1997年的4.4%上升到2009年的17.9%。數(shù)據(jù)顯示，在我國(guó)許多地方，與J省的情況類(lèi)似，土地收入已占到地方財(cái)政收入的一半以上。其中，土地直接稅收及由此帶來(lái)的間接稅收，占地方預(yù)算內(nèi)收入的40%，而出讓金凈收入，又占政府預(yù)算外收入的60%。許多地方政府迫于財(cái)政失衡的壓力，在現(xiàn)有體制下，逐漸走入了“以地生財(cái)”的怪圈。

圖1 CHIZI曲線、TDCZ曲線以及Y曲線時(shí)間趨勢(shì)圖

（二）J省土地財(cái)政與財(cái)政赤字的實(shí)證檢驗(yàn)

1.變量的平穩(wěn)性檢驗(yàn)與調(diào)整。表1檢驗(yàn)結(jié)果表明：時(shí)間序列CZ二階差分后在5%的置信水平下不存在單位根，為平穩(wěn)的時(shí)間序列；TDCZ1二階差分后在10%的顯著性水平下不存在單位根，為平穩(wěn)的時(shí)間序列。

表1 各變量時(shí)間序列的單位根檢驗(yàn)結(jié)果

2.協(xié)整檢驗(yàn)。單根檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)序列TDCZ1和CZ是非平穩(wěn)的，二階差分后均為平穩(wěn)的時(shí)間序列，即TDCZ1和CZ為同階單整，均是I（2）序列。建立回歸方程如下：

估計(jì)后得到

由回歸方程估計(jì)結(jié)果可得

對(duì)時(shí)間序列U進(jìn)行單位根檢驗(yàn)，不含常數(shù)和時(shí)間趨勢(shì)，由SIC準(zhǔn)則確定滯后階數(shù)，其檢驗(yàn)結(jié)果結(jié)果見(jiàn)表1。檢驗(yàn)結(jié)果顯示，U序列在10%的顯著性水平下拒絕原假設(shè)，接受不存在單位根的結(jié)論，因此，可以確定U為平穩(wěn)序列，即U是零階單整序列。上述結(jié)果表明：1997～2009年間，TDCZ1t和CZt之間存在協(xié)整關(guān)系，即CI（2，2）的。同時(shí)，表明土地財(cái)政與財(cái)政赤字兩者之間存在長(zhǎng)期穩(wěn)定的均衡關(guān)系，兩者的長(zhǎng)期均衡方程為：

（4）式中財(cái)政赤字的系數(shù)為1.058 7，說(shuō)明J省財(cái)政赤字的變動(dòng)對(duì)土地財(cái)政的變動(dòng)產(chǎn)生正的影響效應(yīng)。

3.格蘭杰因果關(guān)系檢驗(yàn)。上述檢驗(yàn)結(jié)果表明，在滯后2期，J省財(cái)政赤字與土地財(cái)政之間存在顯著的因果關(guān)系，財(cái)政赤字的變動(dòng)是引起土地財(cái)政變動(dòng)的格蘭杰原因。滯后2期表明了，財(cái)政赤字的變動(dòng)對(duì)地方政府土地財(cái)政變動(dòng)的影響效應(yīng)不是當(dāng)期反應(yīng)的，往往在地方財(cái)政收支缺口出現(xiàn)兩年后才顯現(xiàn)出來(lái)。

表2 格蘭杰因果關(guān)系檢驗(yàn)結(jié)果

（三）經(jīng)濟(jì)意義分析

由于樣本分析結(jié)論在很大程度上是由地方財(cái)政赤字的不斷增長(zhǎng)而引起的，該結(jié)論可從以下兩個(gè)方面來(lái)理解：

1.財(cái)政支出式分權(quán)導(dǎo)致地方財(cái)政赤字的增加，為地方政府依賴(lài)土地財(cái)政來(lái)緩解資金壓力提供了“原動(dòng)力”。正如吳群，李永樂(lè)的實(shí)證檢驗(yàn)所發(fā)現(xiàn)的：中國(guó)式的分權(quán)體制激勵(lì)了地方政府用“扭曲之手”來(lái)攫取預(yù)算外財(cái)政收益，地方競(jìng)爭(zhēng)體制進(jìn)一步驅(qū)動(dòng)了地方政府采取積極的土地財(cái)政策略［9］。分稅制改革后，地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱(chēng)，收支缺口加大，地方政府必須開(kāi)辟其他財(cái)源來(lái)緩解資金壓力。而此時(shí)，中央將土地出讓金收入全部劃歸地方，給地方政府的財(cái)政收入留下了巨大的操作空間，也為地方政府通過(guò)大量圈占土地，從而取得土地出讓收入提供了合法依據(jù)。于是，土地成為地方政府生財(cái)、增收的最佳工具。

2.現(xiàn)行的政績(jī)考評(píng)體系、預(yù)算制度不完善，為土地財(cái)政提供了“繁殖的土壤”。土地財(cái)政問(wèn)題的誕生與中國(guó)政治集權(quán)體系下特有的政績(jī)考核體制有關(guān)，現(xiàn)行的政績(jī)考核體系以當(dāng)?shù)氐腉DP增長(zhǎng)和財(cái)政收入增長(zhǎng)率作為考核的主要指標(biāo)，這在一定程度上刺激了地方政府參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的沖動(dòng)，對(duì)地方政府官員的支出偏好產(chǎn)生了不合理的激勵(lì)和導(dǎo)向作用，導(dǎo)致地方政府之間不斷攀比、惡性競(jìng)爭(zhēng)，“政績(jī)工程”惡性發(fā)展，使得財(cái)政支出大量浪費(fèi)。我國(guó)地方官員不僅是“經(jīng)濟(jì)參與人”，而且是“政治參與人”，部分地方官員片面關(guān)心政治收益，不僅在經(jīng)濟(jì)上為財(cái)政稅收競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)也在“官場(chǎng)”上為晉升競(jìng)爭(zhēng)［10］［11］。許多地方官員只關(guān)注如何想方設(shè)法增加財(cái)政收入，做大GDP總量，而不關(guān)心財(cái)政收支的質(zhì)量、結(jié)構(gòu)與運(yùn)行效益情況。為了要“出奇制勝”，于是各種所謂的“達(dá)標(biāo)升級(jí)”活動(dòng)、“政績(jī)工程”就成為地方政府獲取政績(jī)的主要手段。由于預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入只能保障基本運(yùn)轉(zhuǎn)，而經(jīng)濟(jì)建設(shè)等開(kāi)銷(xiāo)更多的是依靠預(yù)算外收入來(lái)支撐。當(dāng)前，預(yù)算制度不完善，預(yù)算公開(kāi)度不夠，公共預(yù)算、陽(yáng)光預(yù)算執(zhí)行不力，使得社會(huì)對(duì)政府的經(jīng)費(fèi)運(yùn)轉(zhuǎn)缺乏必要的監(jiān)督和了解，導(dǎo)致地方政府財(cái)政質(zhì)量下降，加劇了地方政府依賴(lài)土地財(cái)政用以彌補(bǔ)地方財(cái)政收支缺口的動(dòng)因。

四、根治土地財(cái)政問(wèn)題的政策建議

財(cái)政支出式分權(quán)加劇了地方財(cái)政赤字，而地方政府日益擴(kuò)大的赤字激發(fā)了土地財(cái)政問(wèn)題的產(chǎn)生，盡管土地財(cái)政在一定程度上緩解了地方財(cái)力不足，但也引發(fā)了一系列的社會(huì)問(wèn)題，不利于地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)該設(shè)法從制度上根治土地財(cái)政問(wèn)題。

1.進(jìn)一步完善現(xiàn)行的財(cái)政分權(quán)體制，賦予地方政府更多的財(cái)權(quán)，減輕地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。按照事權(quán)與財(cái)權(quán)相對(duì)稱(chēng)原則，重新界定地方政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)，賦予地方政府必要的稅種選擇、稅率調(diào)整、立法收稅，使得地方政府的事權(quán)必須有相匹配的穩(wěn)定而可靠的財(cái)權(quán)。

2.進(jìn)一步完善預(yù)算管理制度，在追求公共預(yù)算、陽(yáng)光預(yù)算的基礎(chǔ)上強(qiáng)化預(yù)算的歸一性。目前我國(guó)部分地區(qū)土地出讓金流向不透明，部分地方政府未按規(guī)定比例提取廉租住房保障資金。土地出讓金流向不透明，根本原因是目前預(yù)算制度不規(guī)范，特別是預(yù)算缺乏歸一性。只有強(qiáng)化預(yù)算的歸一性，將政府部門(mén)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源與去向均納入預(yù)算管理，并向人大提交，向社會(huì)公開(kāi)并提高透明度，接受社會(huì)監(jiān)督，才能從根本上遏制住土地財(cái)政收入的無(wú)序增長(zhǎng)。

3.完善現(xiàn)行的政績(jī)考評(píng)機(jī)制。政績(jī)考核的內(nèi)容應(yīng)該更多注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量、財(cái)政收入質(zhì)量、生態(tài)環(huán)境的保護(hù)、基本公共品與服務(wù)的質(zhì)量以及社會(huì)穩(wěn)定等因素，把是否滿足當(dāng)?shù)匕傩盏墓残枨笞鳛榭己梭w系的核心內(nèi)容，以此來(lái)建立落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的政績(jī)考核體系。只有將地方官員的政績(jī)、政府績(jī)效與當(dāng)?shù)匕傩盏纳钚腋８杏行ЫY(jié)合，才能防止地方政府官員為追求個(gè)人利益最大化，而導(dǎo)致的對(duì)財(cái)政支出的過(guò)度需求，從而增加對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)。

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