● 姚 松

一、問題提出

農(nóng)村中小學布局調整（以下簡稱“布局調整”）是中央政府應對農(nóng)村生源減少、農(nóng)村稅費改革、人口城鎮(zhèn)化加速等帶來的挑戰(zhàn)，改變農(nóng)村中小學師資辦學條件差、教育資源利用率低，教育質量偏低等問題而采取的重要政策。2001年，國務院頒布《關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》，其中明確規(guī)定：“因地制宜調整農(nóng)村義務教育學校布局。按照小學就近入學、初中相對集中、優(yōu)化教育資源配置的原則，合理規(guī)劃和調整學校布局?！盵1]隨后，2001年3月，教育部、財政部聯(lián)合下發(fā)《關于報送中小學布局調整規(guī)劃的通知》，正式推動各地布局調整工作的開展。從農(nóng)村學校撤并數(shù)量來看，布局調整政策取得顯著效果。農(nóng)村小學由2000年的44.03萬所下降至2009年的23.4萬所，下降約46.9%。到2009年全國農(nóng)村小學寄宿生總規(guī)模達926.4萬人，占在校生總數(shù)的11.2%。[2]通過農(nóng)村學校布局調整，農(nóng)村學校及教學點總量減少，改建后的學校平均班額增加，師生比例提高，辦學條件得到優(yōu)化、教育投入得以重點使用。

但在政策執(zhí)行中也暴露一系列突出問題：部分地方政府過度撤并學校而配套措施落實滯后（政策執(zhí)行局部化），推行“一刀切”（政策執(zhí)行機械化），私自變賣閑置校產(chǎn)及挪用專項資金（政策執(zhí)行變異化）等，致使政策執(zhí)行出現(xiàn)阻滯，產(chǎn)生諸多負面影響。為此，中央政府連續(xù)在2004年、2006年、2009年、2010年多次發(fā)文，試圖加以糾偏，但上述現(xiàn)象仍屢禁不止。政策執(zhí)行是實現(xiàn)政策目標的核心環(huán)節(jié)，“在達到政策目標過程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于有效執(zhí)行?！盵3]政策執(zhí)行阻滯誘使政策目標偏離原有軌道，影響政策積極效應發(fā)揮，為政策修訂提供錯誤指針。因此，有必要對布局調整政策執(zhí)行阻滯問題的形成根源深入分析，探討矯正策略，以便為后續(xù)布局調整工作的改進提供借鑒經(jīng)驗。

二、農(nóng)村中小學布局調整政策執(zhí)行的本質內涵—政策主客體利益博弈

利益是人們一切活動最根本動因，利益關系也就成為不同主體間最基本的社會經(jīng)濟關系。作為“對社會資源和利益進行的權威分配方案”，[4]的公共政策是政府確認、協(xié)調和分配不同行為主體利益關系的重要工具。傳統(tǒng)政治學認為，政府是公共利益的代表者，它的一切行為都應該以維護公共利益為前提，在公共政策制定與執(zhí)行時，政府官員具備“公共人”特征。然而，公共選擇理論卻破除了人們對政府“公共性”的迷信與依賴。公共選擇理論認為，人類社會由兩個市場組成，一個是經(jīng)濟市場，另一個是政治市場。在經(jīng)濟市場上，人們通過貨幣選票來選擇能給他帶來最大滿足的私人物品。在政治市場上，人們通過民主選票選擇能給其帶來最大利益的政治家和法律制度。政治市場和經(jīng)濟市場上一樣，都存在供求雙方的相互作用。政治也是一種個人相互交易的市場，這里的個人是具有利己心，追求自身利益最大化的人。他們從自身偏好和效用函數(shù)出發(fā)，從交易活動中尋求和創(chuàng)造獲利機會。這種“經(jīng)濟人”范式擴大到個人面臨“非商品”選擇時采取的行為和態(tài)度時，同樣也以成本—收益為依據(jù)，追求個人利益最大化。按照這一理論，在政策執(zhí)行過程中，政策執(zhí)行主體并非完全“公共人”，他們同樣具有特定利益追求，執(zhí)行過程會從實現(xiàn)自身利益最大化出發(fā)。以利益為出發(fā)點，政策執(zhí)行過程就可視為政策執(zhí)行者及目標群體為爭取各自利益最大化，運用各種策略進行角逐的博弈過程。利益構成政策執(zhí)行的基礎和邏輯起點，政策執(zhí)行主客體間的利益博弈也成為政策執(zhí)行的本質內涵。

布局調整政策執(zhí)行是變更原有農(nóng)村教育利益格局，重構政策相關方利益關系的過程。政策執(zhí)行過程涉及地方政府、學校、教師、農(nóng)民和學生五大利益主體。其中地方政府作為政策落實者，是政策執(zhí)行主體，而學校、教師、學生、農(nóng)民作為政策目標對象，是政策執(zhí)行客體。在布局調整中，學校教師作為國家公職人員，在利益上與政府一致，是布局調整的接受者和受益者，可劃入政府利益集團。農(nóng)民是學校布局調整過程中涉入最深，受影響最顯著，成員規(guī)模最大的利益主體。[5]他們作為學生的家長和代言人，與學生共同構成農(nóng)民利益群體。因此農(nóng)村中小學布局調整執(zhí)行主客體間利益博弈實際上主要涉及政府與農(nóng)民兩大群體。從長遠看，政策主客體在布局調整中根本利益具有一致性，但在不同時期和推進環(huán)節(jié)，具體利益訴求各有不同。對于地方政府，存在經(jīng)濟利益（減輕稅費改革后壓力，降低教育成本）、政治利益（完成本區(qū)政策任務，政績與升遷等）、教育利益（提高教育質量，促進均衡發(fā)展等）等方面追求；而對于農(nóng)民，布局調整政策雖有利于子女接受更好的教育，但近期可能造成教育成本（交通費，食宿費等）增加，上學交通及食宿安全隱患增多、親子關系疏離等問題，需要政府給予必要補助。布局調整政策執(zhí)行中，政策主客體在長遠與近期利益，一般和特殊利益，整體與局部利益上的沖突與交鋒即構成政策執(zhí)行的本質內容。

三、農(nóng)村中小學布局調整政策執(zhí)行阻滯的根源—政策主客體非對稱利益博弈

根據(jù)上述分析可知，在執(zhí)行布局調整政策過程中，地方政府與農(nóng)民群體存在不同利益訴求與沖突。地方政府作為“理性經(jīng)濟人”，為謀求地區(qū)、部門或個人利益最大化，以自身利益損益為采取對中央政策進行過濾操作。在此過程中，農(nóng)民群體會根據(jù)地方政府策略預期及實踐選擇應對措施。地方政府與農(nóng)民群體的策略互動構成政策執(zhí)行中主客體博弈過程。博弈理論將政策執(zhí)行視為一種賽局，博弈結果取決于賽局中利益主體的互動及最終“戰(zhàn)略選擇”。[6]依據(jù)博弈理論，本文從博弈構成要素和主客體博弈過程兩方面對地方政府與農(nóng)民群體的利益博弈加以分析，以探求政策阻滯現(xiàn)象產(chǎn)生的根源。

（一）政策主客體博弈的靜態(tài)分析——要素分析

1.博弈主體。主要包括地方政府和農(nóng)民群體。地方政府作為布局調整政策的執(zhí)行者，以國家強制力為后盾，是一個組織嚴密、協(xié)調性強的官僚組織，具有豐富的政治、經(jīng)濟和文化資源，屬于所謂的“強勢利益集團”。農(nóng)民群體雖然人數(shù)眾多，但經(jīng)濟、文化、政治資源嚴重匱乏，再加之受制于群體成員希冀別人努力而自己順勢“搭便車”的“集體行動”困境，難以形成一個強有力的利益集體而與地方政府進行利益博弈。

2.博弈信息。信息是政策執(zhí)行主客體進行博弈的基礎，它關涉到博弈全局的掌控、主動權的把握、進度的控制以及策略的選擇。在布局調整政策執(zhí)行中，地方政府是布局調整政策的執(zhí)行主體，也是相關政策信息的掌握者和宣傳者。他們不僅掌握相關政策信息，而且掌握更多國家法律法規(guī)等其他信息。農(nóng)民群體對布局政策本身及行政人員如何執(zhí)行政策存在信息來源渠道單一突出問題，無法對行政人員是否曲解政策、是否規(guī)范使用行政權力作出正確判斷，難以對其進行監(jiān)督、抑制與其抗衡。

3.博弈策略。作為政策執(zhí)行主體的地方政府與農(nóng)民群體博弈時，可以運用政治、經(jīng)濟、法律、說服手段甚至暴力手段等多種策略。而農(nóng)民群體只能運用法律規(guī)定的各種公民權利以及一些非正常的手段作為策略。但受困于現(xiàn)行相關法律的不健全以及維權的“高昂成本”，當因博弈失敗而造成利益損傷時，要么無奈接受現(xiàn)狀，要么剛弱者特有的手段與地方政府進行博弈。

4.博弈規(guī)則。博弈規(guī)則是約束和引導博弈主體行為，評判博弈成敗的標準。不同的博弈規(guī)則塑造著不同的博弈結構和博弈結果。行政法和有關公民權利的法律是雙方博弈的主要規(guī)則，但當前我國相關法律法規(guī)尚存在明顯不足，“無法可依”，“有法不依”，“違法難究”現(xiàn)象普遍存在。例如，農(nóng)民群體利益受到損害時，可能通過行政訴訟或信訪等手段與之抗衡，但行政訴訟和信訪制度又有諸多不完善的地方，農(nóng)民群體的利益難以實現(xiàn)，因而可能選擇放棄或不當?shù)谋┝_突。

基于上述對雙方博弈要素的靜態(tài)分析可發(fā)現(xiàn)，地方政府在組織力量、信息博弈能力和策略等方面占據(jù)全面優(yōu)勢，雙方處于構非對稱博弈的地位。

（二）政策主客體博弈的動態(tài)分析——戰(zhàn)略抉擇

為簡化分析，我們首先假設地方政府在博弈策略選擇上主要有兩種：忠實執(zhí)行中央政策，變通執(zhí)行中央政策（包括政策執(zhí)行局部化、機械化、變異化等）。農(nóng)民群體在策略選擇上也主要有兩種：順從、抵制。

其次，基于主客體的不同策略組合，形成四種博弈策略組合（如表1所示）：

表1 地方政府與目的群體博弈策略分析

策略組合Ⅰ：地方政府忠實執(zhí)行布局調整政策，充分考慮農(nóng)民群體的利益，嚴格執(zhí)行布局調整政策，謹慎撤并學校，并投入必要的經(jīng)費加強寄宿制學校建設、校車購置、教學點建設，給予偏遠地區(qū)學生足夠經(jīng)費補助。農(nóng)民群體對此保持認同和合作。這一結果從長遠看中央、地方及對農(nóng)民群眾均有利。但短期內，地方政府面臨決策時間長，程序繁瑣，并要投入大量資金，可能會擠占其他領域的投資等問題。

策略組合Ⅱ：地方政府變通執(zhí)行政策以謀求自身利益最大化，大量撤并農(nóng)村學校，在撤并過程中較少聽取或不聽取農(nóng)民群體的意見。同時，在寄宿制學校建設、校車購置、教學點建設及偏遠地區(qū)學生補助方面盡量少支出或不支出。農(nóng)民群體心理雖有抵觸，但囿于匱乏話語權，只能無奈順從。從短期結果看，這種博弈方式對地方政府有利，既節(jié)省經(jīng)費支出，同時由于撤并學校數(shù)量多，完成任務速度快，對政績考核和升遷有明顯促進作用。

策略組合Ⅲ：地方政府忠實執(zhí)行布局調整政策，充分考慮農(nóng)民群體的利益，嚴格執(zhí)行布局調整政策，但農(nóng)民群體對此仍不認同和堅持抵制。從現(xiàn)實情況來看，這種現(xiàn)象出現(xiàn)的可能性較低。

策略組合Ⅳ：地方政府從自身利益最大化出發(fā)，盡可能大量撤并學校，較少顧及或不顧及目的群體的利益訴求。農(nóng)民群體為保護并爭取自身的利益最大化，與地方政府進行爭鋒相對的抗爭，雙方反復拉鋸式交鋒，均耗費大量的資源，同時政府信任受到質疑，社會穩(wěn)定受到影響。這種結果對雙方均極為不利。

接下來，我們對地方政府和農(nóng)民群體策略選擇與原因進行分析。一方面，對于地方政府而言，在做出策略選擇前，權衡各種策略帶來的不同期望收益才能選定最優(yōu)策略。布局調整政策執(zhí)行過程是典型的委托（中央）—代理（地方政府）關系。在經(jīng)濟導向的政績考核制度和分稅制為基礎的利益分配制度激勵下，地方政府黨政首長的核心偏好更傾向于在任期內通過投資生產(chǎn)領域以促進財政收入增加，同時盡量減少公共開支?；A教育本就投入巨大而收益滯后，“分級管理，以縣為主”的教育管理體制更是讓稅費改革后財力吃緊的地方政府壓力陡增。在并校的規(guī)模效益所形成的“推力”與轉嫁財政壓力的“推力”雙重作用下，優(yōu)先選擇執(zhí)行減少學校數(shù)量的政策內容成為地方政府不約而同的選擇，更何況其政治和經(jīng)濟訴求又可隱匿于“優(yōu)化學校布局，提高辦學效益”的政策名義之后，在憑借信息不對稱優(yōu)勢，更是難以被發(fā)現(xiàn)和懲處。因此，對于地方政府來講，變通執(zhí)行布局調整政策則是其“經(jīng)濟人”理性下的最優(yōu)選擇。

而另一方面，對于農(nóng)民群體而言，他們面臨兩難處境。布局調整帶來了學生教育成本上升后果，而這種成本對于收入水平較低的農(nóng)民群體來說是一種沉重負擔。此外，布局調整還造成學生上學路途遠、在校寄宿安全風險上升等問題。如果地方政府變通執(zhí)行政策，那么這些成本大部分均要由農(nóng)民群體自己承擔，這將意味其收益將小于成本支出。從理性角度來看，農(nóng)民群體應采取抵制策略以爭取收益增加和成本減少，但抵制也意味著其額外成本支出。基于上述對地方政府與農(nóng)民群體博弈要素的靜態(tài)分析可知，地方政府在組織力量、信息、博弈能力和策略等方面全面優(yōu)勢構筑了其與農(nóng)民群體的非對稱博弈的地位。因此，在博弈過程中雙方處于極為不對稱的地位。這種博弈地位使農(nóng)民群體大規(guī)模抵制失敗的風險增大（也即意味著抵制支出成本的增加），而預期收益遭到更大損失的概率上升。因此，在“兩害相較取其輕”的理性選擇下，農(nóng)民群體的“合理”選擇應是順從或低強度抵制。

最后，上述博弈最終形成的策略組合即為農(nóng)民群體順從（或低強度抵制），地方政府變通執(zhí)行。在這種均衡狀態(tài)下，作為博弈參與人的農(nóng)民群體和地方政府均“理性”選擇“最佳策略”，實現(xiàn)理性指引下自身利益最大化，卻陷入集體非理性“囚徒困境”狀態(tài)。在地方政府對政策變通執(zhí)行既可獲取巨大收益，又不易遭受農(nóng)民群體大規(guī)模抵制及中央懲處情況下，地方政府之間就會紛紛效仿，博弈結果陷入“囚徒困境”，政策執(zhí)行局部化、政策執(zhí)行機械化、政策執(zhí)行變異化等偏差行為層出不窮，布局調整政策執(zhí)行阻滯現(xiàn)象由此產(chǎn)生。

四、農(nóng)村中小學布局調整政策執(zhí)行阻滯的矯正策略

基于上述分析可知，由于地方政府變通執(zhí)行布局調整政策所獲收益大于忠誠執(zhí)行所獲收益，再加之變通執(zhí)行成本遭受農(nóng)民群體大規(guī)模抵制概率較低，從而誘發(fā)地方政府機會主義動機，引發(fā)執(zhí)行阻滯現(xiàn)象出現(xiàn)。新制度經(jīng)濟學認為，制度是博弈內生規(guī)則，在博弈過程中，個體的目的和需求偏好限定于制度框架之內。作為博弈活動前提，制度可通過對偏差行為施以懲戒，提高風險成本形式對參與者行為進行約束和規(guī)范。因此，通過制度重塑、規(guī)范和引導，可有效預防和矯正政策執(zhí)行主體執(zhí)行偏差行為，進而防止地方政府自利行為引發(fā)政策執(zhí)行阻滯現(xiàn)象產(chǎn)生。鑒于此，可通過適當?shù)闹贫劝才艁矸婪逗鸵?guī)避政策阻滯現(xiàn)象，具體可從以下幾點著手：

（一）改變單一的績效考核制度

當前我國政策執(zhí)行的績效考核制度存在諸多不足，突出表現(xiàn)即是將地方政府執(zhí)行政策的績效與經(jīng)濟效益直接掛鉤，忽略其他重要的評價指標。在這種考核模式影響下，地方政府在布局調整政策執(zhí)行中易將經(jīng)濟邏輯優(yōu)先于教育邏輯，片面追求學校大規(guī)模合并，以求降低經(jīng)濟支出。因此，要改變這一情況，需對政策執(zhí)行績效考評制度予以調整和修正。在考核布局調整執(zhí)行效果時，不僅要考慮政策執(zhí)行的經(jīng)濟效益，更應注重政策執(zhí)行的社會效益，將政策目標群體的滿意程度、教育公平指標、農(nóng)村教育綜合發(fā)展指標等納入政策執(zhí)行考評體系，以增強績效考評指標的系統(tǒng)性、完整性和公正性。

（二）加強和完善行政監(jiān)督制度

行政監(jiān)督主要針對政策執(zhí)行主體執(zhí)行權力進行規(guī)范和約束。地方政府作為中央政策執(zhí)行“代理人”，在政策執(zhí)行過程中憑借信息不對稱的優(yōu)勢，利用自由裁量權對政策進行變通操作以追求自身利益最大化。因此，要不斷改革和完善行政監(jiān)督政策，充分發(fā)揮各個監(jiān)督主體的作用，形成多層次的政策執(zhí)行監(jiān)控機制。首先，要強化人大監(jiān)督作用，人大作為主要的立法機構應設立專門監(jiān)督委員會通過調查、走訪、質詢、受理信訪等途徑對布局調整政策執(zhí)行情況進行有效監(jiān)督；其次，應健全完善行政問責機制，追究政策執(zhí)行主體因追逐私利造成布局調整政策扭曲的不良后果，防止政策執(zhí)行主體為追求不合理利益而導致的布局調整政策執(zhí)行偏差問題，使政策執(zhí)行完全在制度框架內合法有序進行；再者，充分發(fā)揮社會監(jiān)督作用，特別是充分發(fā)揮新聞媒體的監(jiān)督作用。要針對布局調整政策中的種種問題進行社會問責，同時注意要加強社會輿論監(jiān)督的立法，健全社會輿論監(jiān)督制度，為社會問責提供制度保障。

（三）合理設計激勵機制

激勵機制是內嵌于政策體系“利益促進”或“利益阻斷”機制，各自發(fā)揮著正激勵和負激勵作用。[7]通過“利益阻斷”機制可提高政策執(zhí)行主體行為偏差的成本，而通過“利益促進”機制可使忠誠執(zhí)行中央政策的執(zhí)行主體獲取的收益高于因遵守政策而遭受的損失。兩種機制一旦共同發(fā)揮作用，無需中央政府采取嚴厲措施，地方政府即會自覺嚴格執(zhí)行中央政策。能否建立有效的“政策激勵機制”，首先在于政策制定的前期工作是否充分有效。因此在制定和完善布局調整政策時，要分析我國的國情和各地區(qū)實際情況，確保政策的科學性和可行性，保證政策的明確性、穩(wěn)定性、協(xié)調性。當?shù)胤秸扇　安粓?zhí)行”策略時，中央政府的懲罰應是可置信性威脅，以增加其變通執(zhí)行政策的成本。此外，要合理劃分中央和各級地方的投入責任。中央政府應根據(jù)不同地區(qū)財力情況，對中西部加大轉移支付力度和專項資金，督促地方政府落實配套資金投入，對地方政府政策執(zhí)行順利后給與必要的物質與精神獎勵。

（四）增加意識形態(tài)資本的投入，強化對政策主客體的政治社會化功能

增加意識形態(tài)資本投入要從兩個層面進行，第一層面是強化對政策執(zhí)行者意識形態(tài)資本投入，加強對政策執(zhí)行主體人生觀、價值觀、職業(yè)道德及責任意識等方面教育，營造和建立社會榮譽感和職業(yè)情操，喚起政策執(zhí)行者的責任感、事業(yè)心和敬業(yè)精神，從思想上為防止其在政策執(zhí)行過程中角色錯位構筑鞏固防線；第二層面是通過多種渠道加強對農(nóng)民群體的政治、法律及文化知識教育，培育其利益表達意識，喚醒其維權意識和組織意識，開闊其利益表達視野，提高其利益表達質量。通過政治社會化培養(yǎng)農(nóng)民群體正確行為模式，形成對國家、政黨及其權力義務的理性認識，提高其對黨與國家政策認知水平和認同感，為促進政策有效執(zhí)行奠定堅實的思想基礎。

[1]國務院關于基礎教育改革與發(fā)展的決定（國發(fā)[2001]21號）.

[2]鄔志輝，史寧中.農(nóng)村學校布局調整的十年走勢與政策議題[J].教育研究，2010，(7)：27.

[3]陳振明.政策科學—公共政策分析導論[M].北京：中國人民大學出版社，2004.318.

[4]戴維·伊斯頓著，王浦劬譯.政策生活的系統(tǒng)分析[M].北京：華夏出版社，1999.5.

[5]姜榮華.農(nóng)村學校布局調整：農(nóng)民選擇與農(nóng)民認同[J].東北師范大學學報（哲社版），2010，(5)：163.

[6]張維迎.博弈論與信息經(jīng)濟學[M].上海：上海人民出版社，2004.263.

[7]周國雄.地方政府執(zhí)行主觀偏差行為的博弈分析[J].社會科學，2007，(8)：77.