財政轉(zhuǎn)移支付民族地區(qū)生態(tài)補償?shù)膯栴}與對策
2012-12-08 16:39張冬梅
云南民族大學學報（哲學社會科學版） 2012年5期
張冬梅
(中央民族大學經(jīng)濟學院，北京 100081)
民族地區(qū)作為集生態(tài)環(huán)境天然脆弱、整體貧困、自然資源豐富與生態(tài)功能特殊等特性于一體的重要地區(qū)，生態(tài)環(huán)境保護影響到全國生態(tài)建設(shè)進程。然而民族地區(qū)政府的財政能力有限，因此對民族地區(qū)的生態(tài)補償必然成為生態(tài)環(huán)境保護與建設(shè)的重要制度保障。生態(tài)補償?shù)幕竞x是一種以保護生態(tài)服務(wù)功能、促進人與自然和諧相處為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值、生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本，運用財政等手段調(diào)節(jié)生態(tài)保護者、受益者和破壞者經(jīng)濟利益關(guān)系的制度安排。［1］財政轉(zhuǎn)移支付制度是完善民族地區(qū)生態(tài)補償機制的最直接最有力的重要經(jīng)濟手段之一，進而對全國生態(tài)環(huán)境建設(shè)起重要的作用。
一、財政轉(zhuǎn)移支付民族地區(qū)生態(tài)補償?shù)膶嵺`成效
政府財政確保生態(tài)補償資金，最重要與最直接的方式是轉(zhuǎn)移支付，民族地區(qū)生態(tài)補償主要來自中央政府的縱向轉(zhuǎn)移支付。生態(tài)補償民族地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付的實踐取得了一定成效。早在1991年國務(wù)院第七十七次常務(wù)會議通過《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》、1993年國務(wù)院第六次常務(wù)會議通過《礦產(chǎn)資源補償征收管理規(guī)定》均有對民族地區(qū)生態(tài)補償?shù)囊?guī)定；2003年國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布《＜西藏的生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護＞白皮書》、2011年7月財政部出臺《國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》，對轉(zhuǎn)移支付分配辦法、監(jiān)督考評、激勵約束等分別作了規(guī)定。近年來，中央政府對民族地區(qū)生態(tài)補償?shù)呢斦D(zhuǎn)移支付政策從多方面展開，包括加大財政轉(zhuǎn)移支付力度、生態(tài)恢復(fù)補助、生態(tài)工程建設(shè)①主要包括天然林保護工程、退耕還林還草工程、防沙治沙工程、自然保護區(qū)工程、三北防護林工程等。、礦產(chǎn)資源開發(fā)補償、基礎(chǔ)測繪專項補助及其他專項等。
1.提高財政轉(zhuǎn)移支付補助系數(shù)。2008年中央財政結(jié)合國家主體功能區(qū)規(guī)劃，開展重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付試點。由于民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境普遍較為脆弱，所轄多數(shù)縣級單位被納入國家級禁止與限制開發(fā)區(qū)域，中央財政通過明顯提高轉(zhuǎn)移支付補助系數(shù)的方式，加大對民族省份的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。
2.生態(tài)恢復(fù)補助。為促進草原生態(tài)恢復(fù)和改善，增加牧民收入，2003年，我國在新疆、西藏、內(nèi)蒙古、青海、四川、甘肅、寧夏、云南等省、區(qū)啟動了西部地區(qū)退牧還草工程。國家發(fā)改委對退牧還草給予必要的草原圍欄建設(shè)資金補助，中央財政對禁牧和休牧農(nóng)民給予飼料糧補助。截止2009年，退牧還草工程累計安排任務(wù)6.77億畝，中央財政對禁牧和休牧牧民累計安排飼料糧補助資金近60億元。2006～2009年累計安排退牧任務(wù)3.87億畝，安排飼料糧補助資金46億元。
3.支持民族地區(qū)生態(tài)工程建設(shè)。(1)實施天然林源保護工程。2006～2009年，中央財政共撥付8個民族地區(qū)①具體包括廣西、內(nèi)蒙古、新疆、寧夏、西藏、貴州、青海、云南八省區(qū)。天然林源保護工程補助經(jīng)費62億元，推進了民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護工作。（2)實施退耕還林工程。2006～2009年，共安排8個民族地區(qū)退耕還林工程資金362億元，減少了這些地區(qū)水土流失，增加了農(nóng)民收入，提高了森林覆蓋率。（3)支持民族地區(qū)重點公益林管護工作。2006～2009年，中央財政共下達8個民族地區(qū)森林生態(tài)效益補償資金73億元，有力地促進了民族地區(qū)重點公益林的管護工作，保護了重點公益林資源。
4.增加民族地區(qū)礦產(chǎn)資源補償費補償比例。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，礦產(chǎn)資源補償費實行中央與地方按比例分成，中央與省、直轄市分成比例為5：5，而中央與8個民族地區(qū)分成比例為4：6，將更多的礦產(chǎn)資源補償費收入留給了民族地區(qū)。
5.設(shè)立基礎(chǔ)測繪專項補助經(jīng)費和地質(zhì)勘查專項資金。中央財政設(shè)立邊遠地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)基礎(chǔ)測繪專項補助經(jīng)費，2006～2008年每年安排資金3000萬元；2009～2010年每年安排資金5000萬元；累計已安排1.9億元支持邊遠地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)開展基礎(chǔ)測繪工作。設(shè)立新疆維吾爾自治區(qū)地質(zhì)勘查專項資金，2006～2010年每年安排4000萬元，累計已安排2億元支持新疆地區(qū)基礎(chǔ)性、公益性和戰(zhàn)略性地質(zhì)工作。
二、財政轉(zhuǎn)移支付民族地區(qū)生態(tài)補償存在的問題
(一)現(xiàn)行生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度缺乏激勵相容的創(chuàng)新機制
1.民族地區(qū)財權(quán)與事權(quán)的不統(tǒng)一，使得民族地區(qū)用于生態(tài)補償?shù)霓D(zhuǎn)移支付資金缺乏。中央與地方事權(quán)劃分是建立財政轉(zhuǎn)移支付制度的基本前提之一，自1994年分稅制改革以來，地方財權(quán)大幅度下降，中央財權(quán)大幅度提高，尤其是民族地區(qū)政府要承擔許多其他地區(qū)不需承擔的事權(quán)，如生態(tài)移民安置等，這些事權(quán)與擁有的財力相比顯得極為不對稱。另外，民族地區(qū)承擔著國家各項改革運行成本，因此民族地區(qū)政府無力對已經(jīng)明確的事權(quán)安排相應(yīng)財政支出，必須通過轉(zhuǎn)移支付使民族地區(qū)政府事權(quán)與財權(quán)均衡。
2.民族地區(qū)政府政績評價多重定位，以致轉(zhuǎn)移支付資金使用效益低。在民族地區(qū)政府的政績評價體系的多重指標中，有關(guān)生態(tài)環(huán)境指標較缺乏，在治理環(huán)境污染與保護生態(tài)環(huán)境的成本沒有給予扣除的前提下，追求經(jīng)濟效益的GDP指標有失公平，治理環(huán)境污染與保護生態(tài)環(huán)境的成本沒有給予扣除。目前我國轉(zhuǎn)移支付資金分配數(shù)額與地方政府的博弈能力有直接的關(guān)系，因此地方政府關(guān)注點放在討價還價能力上，而不是提高財政轉(zhuǎn)移支付資金的使用效益上，從而使得中央政府的轉(zhuǎn)移支付具有隨意性、盲目性，最終有失公正性和可預(yù)見性。
3.缺乏具有法律保障的財政轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督體系?，F(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付在決策、審批、支付、監(jiān)督等程序上都缺乏公開性和透明度，一些生態(tài)項目的審批標準不固定，缺乏嚴格的申報和論證過程；缺乏轉(zhuǎn)移支付的法律法規(guī)及有效的監(jiān)督約束機制，使得轉(zhuǎn)移支付的行政色彩濃厚；沒有形成規(guī)范化與法制化的管理。
(二)縱向轉(zhuǎn)移支付民族地區(qū)生態(tài)補償?shù)馁Y金少，且沒有體現(xiàn)對生態(tài)補償因素的重視
目前，我國縱向轉(zhuǎn)移支付制度還沒有體現(xiàn)對生態(tài)補償因素的重視，民族地區(qū)生態(tài)轉(zhuǎn)移支付資金投入沒有納入一般預(yù)算，與生態(tài)補償相關(guān)的轉(zhuǎn)移支付預(yù)算是專項轉(zhuǎn)移支付中的環(huán)境保護項目，2009年環(huán)境保護專項轉(zhuǎn)移支付僅占中央對地方稅收返還與轉(zhuǎn)移支付總額的3.89%，可想而知，用于民族地區(qū)生態(tài)補償?shù)霓D(zhuǎn)移支付資金少之又少。生態(tài)保護是一個循序漸進的長期過程，生態(tài)恢復(fù)更表現(xiàn)為長期性，不列入一般預(yù)算恐怕很難從根本上解決問題。這里將從我國中央對地方轉(zhuǎn)移支付情況從稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付②從2009年起，國家進一步規(guī)范中央對地方的財政轉(zhuǎn)移支付制度，原財力性轉(zhuǎn)移支付更名為一般性轉(zhuǎn)移支付，并將補助數(shù)額相對穩(wěn)定、原列入專項轉(zhuǎn)移支付的教育、社會保障和就業(yè)、公共安全、一般公共服務(wù)等支出劃入一般性轉(zhuǎn)移支付；原一般性轉(zhuǎn)移支付更名為均衡性轉(zhuǎn)移支付。與專項轉(zhuǎn)移支付三種主要形式進行論述。
1.稅收返還。無論是增值稅、消費稅返還，還是所得稅基數(shù)返還，甚至是成品油稅費改革稅收返還，均是對民族地區(qū)均等化效果最差的一種形式；因為稅收返還遵循“基數(shù)+增長”的原則，直接與當?shù)囟愂帐杖朊芮邢嚓P(guān)，即與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展有關(guān)，結(jié)果是民族地區(qū)稅收返還很少，反而是東部發(fā)達地區(qū)獲得返還較多。2005年民族地區(qū)獲得的增值稅消費稅返還收入占此項返還全部數(shù)額的比率僅為12.65%，而東部地區(qū)占比達到 52.45%； 2005年民族地區(qū)所得稅基數(shù)返還收入占比為6.83%，低于占比最少的西部地區(qū)12.67%，而東部地區(qū)占到了69.56%。［2］［3］2009年中央對地方稅收返還占總額（稅收返還與轉(zhuǎn)移支付，下同)比率下降為17.27%，①根據(jù)《中國財政年鑒2010》(中國財政經(jīng)濟出版社，2011年，第36頁)數(shù)據(jù)計算得出。注：成品油稅費改革稅收返還，中央按地方原有的公路養(yǎng)路費等“六費”收入基數(shù)給予返還，則民族地區(qū)就此項收入同樣會很少，2009年停止征收“六費”。主要是中央增值稅短收，相應(yīng)減少中央對地方的增值稅和消費稅返還，可想而知，民族地區(qū)從稅收返還獲得的資金會更少。所以稅收返還對民族地區(qū)而言，不僅沒有均衡財力的效果，反而進一步擴大貧富差距。
2.一般性轉(zhuǎn)移支付。這種形式轉(zhuǎn)移支付的目的是增強經(jīng)濟發(fā)展緩慢地區(qū)的財政實力，縮小地區(qū)間財力差距，實現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務(wù)能力的均等化。2009年一般性轉(zhuǎn)移支付占總額比率為39.55%，排在前三位的項目分別是“均衡性轉(zhuǎn)移支付”、“調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付”、“社會保障和就業(yè)轉(zhuǎn)移支付”，比例分別為 13.69%、8.25%、4.20%。(1)民族地區(qū)獲得均衡性轉(zhuǎn)移支付比率相比較其他地區(qū)較高一些，但是此項資金來源穩(wěn)定性沒有保障，資金總量規(guī)模相對較小，主要是因為中央稅收收入的增量（包括增值稅、消費稅及所得稅收入的增量)是此項資金的主要來源，財力均衡效果不顯著。(2)民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付是專門針對民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，但是此項轉(zhuǎn)移支付總量很低，2009年占總額比率僅為0.96%，此項資金主要來源于增值稅收入的增長部分，對民族地區(qū)上劃中央的增值稅（75%部分)收入采用環(huán)比辦法，將每年增值稅收入比上年增長部分的80%轉(zhuǎn)移支付給民族地區(qū)。②其中，這部分增量的一半按來源地返還；另一半按照因素法通過轉(zhuǎn)移支付方式分配給地方。(3)與生態(tài)補償有關(guān)的“資源枯竭城市財力性轉(zhuǎn)移支付”比率更低，為0.17%，分配到民族地區(qū)的此項轉(zhuǎn)移支付資金會更少?？傮w而言，一般性轉(zhuǎn)移支付資金較少且資金來源不夠穩(wěn)定，民族地區(qū)獲得這部分資金不足以保障生態(tài)環(huán)境建設(shè)。
3.專項轉(zhuǎn)移支付。此項資金是用途具有規(guī)定性的中央財政為實現(xiàn)特定的宏觀政策及事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標而設(shè)立的補助資金，范圍包括對委托地方政府代理的一些事務(wù)或中央地方共同承擔事務(wù)。在2009年的專項轉(zhuǎn)移支付中，在“教育”、“社會保障和就業(yè)”、“醫(yī)療衛(wèi)生”轉(zhuǎn)列為一般性轉(zhuǎn)移支付的情況下，占總額比率排在前三位的分別是“農(nóng)、林、水事務(wù)”、“社會保障和就業(yè)”、“醫(yī)療衛(wèi)生”，比率數(shù)值分別為11.12%、5.73%、4.21%。與民族地區(qū)生態(tài)補償有關(guān)的“環(huán)境保護”僅占總額的3.89%，可見分配到民族地區(qū)，及再次分配到生態(tài)補償?shù)霓D(zhuǎn)移支付資金會更少。專項轉(zhuǎn)移支付資金來源主要是一般預(yù)算專項撥款，包括非配套撥款和配套撥款，配套撥款對欠發(fā)達的民族地區(qū)是不合適的；即使非配套撥款，還存在不固定，缺乏長期性保障等問題。如民族地區(qū)的“天然林保護工程”、“退耕還林”、“退牧還草”等專項支出，沒有完善的制度性規(guī)定，補償?shù)母采w范圍也很有限，補償數(shù)額不足，時間過短等。如一般生態(tài)林暫定為8年，經(jīng)濟林補助5年，種草補助2年，雖然資金投入量較大，但是缺乏持續(xù)性；由于投入的不足使退耕地不能實現(xiàn)高效利用，也會由于后期管理不善，沒有取得很好的經(jīng)濟、社會與生態(tài)效益。
(三)民族地區(qū)生態(tài)補償?shù)臋M向轉(zhuǎn)移支付制度缺失
與生態(tài)補償?shù)目v向轉(zhuǎn)移支付相比，民族地區(qū)生態(tài)補償?shù)臋M向轉(zhuǎn)移支付幾乎沒有，只有少數(shù)發(fā)達省份如廣東、浙江等在本省范圍內(nèi)進行了實施和探索。從全國范圍來看，生態(tài)服務(wù)基本是免費的，使得民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護動力不足，生態(tài)惡化與環(huán)境污染難以遏制，影響了公平與資源配置效率。
1.單一縱向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付難以兼顧公平與效率雙重目標。單一縱向轉(zhuǎn)移支付制度主要體現(xiàn)是公平目標，即均衡地區(qū)間的財政實力；但是距離效率目標卻較遠，因此難以發(fā)揮資源配置的作用。在縱向轉(zhuǎn)移支付實施過程中，盡管富裕地區(qū)將部分收入通過上級政府的再分配轉(zhuǎn)移給貧困地區(qū)，但沒有很好地體現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)服務(wù)的內(nèi)在統(tǒng)一，在處理相鄰地區(qū)或一個流域內(nèi)各地區(qū)、各產(chǎn)業(yè)間的生態(tài)關(guān)系上沒有體現(xiàn)等價交換原則。要更好地實現(xiàn)中央政府資源配置、公平分配與經(jīng)濟穩(wěn)定的職能，需要各級政府在增進效率和優(yōu)化資源配置方面加強。
2.橫向轉(zhuǎn)移支付有利于彌補縱向轉(zhuǎn)移支付資金不足與資源配置效率。生態(tài)環(huán)境具有顯著的跨區(qū)域性，隸屬于不同行政區(qū)的各個生態(tài)環(huán)境受益地的財政級次不同，財力差異較大，利用單一縱向轉(zhuǎn)移支付解決生態(tài)與經(jīng)濟間的協(xié)調(diào)問題及均衡各地方政府間的利益關(guān)系問題顯得力度不足，甚至非常棘手。近些年來，中央支持民族地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付的資金總量規(guī)模逐年增加，但是比較數(shù)據(jù)顯示總量仍然很少，根本不能改變民族地區(qū)財政實力，甚至滿足不了民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護與建設(shè)的即期需要。因此，增加橫向轉(zhuǎn)移支付，采用縱橫交錯的方式來解決生態(tài)關(guān)系密切的相鄰區(qū)域間生態(tài)利益問題似乎更直接更有效。生態(tài)補償?shù)臋M向轉(zhuǎn)移支付制度的構(gòu)建主旨是通過生態(tài)受益地區(qū)向生態(tài)供給地區(qū)轉(zhuǎn)移一部分財政資金，在生態(tài)關(guān)系密切的區(qū)域（一般是地理區(qū)位的相鄰區(qū)域)搭建起基于生態(tài)服務(wù)的遵循市場等價交換的平臺，內(nèi)部化生態(tài)服務(wù)的外部效應(yīng)，充分體現(xiàn)出以市場經(jīng)濟為基礎(chǔ)的供給生態(tài)服務(wù)的成本與收益對稱規(guī)則；同時理順基于經(jīng)濟與生態(tài)分工基礎(chǔ)上的各地區(qū)政府間的利益關(guān)系。構(gòu)建透明度較高的生態(tài)補償?shù)臋M向轉(zhuǎn)移支付，有利于明確支付地與收益地的權(quán)利與義務(wù)對等職責；有利于減少資金運轉(zhuǎn)中間環(huán)節(jié)，受益地區(qū)可以根據(jù)本地實際需要適度安排，提高橫向轉(zhuǎn)移支付資金使用效率。
建立基于生態(tài)補償?shù)臋M向轉(zhuǎn)移支付制度是解決民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護與建設(shè)的重要的資金保障之一，也是理順生態(tài)服務(wù)受益者與供給者利益關(guān)系制度保障，同時對生態(tài)提供者也是有效激勵機制，促進形成生態(tài)補償與環(huán)境保護的良性互動。
三、財政轉(zhuǎn)移支付民族地區(qū)生態(tài)補償?shù)膶Σ?/h2>
(一)在財政轉(zhuǎn)移支付生態(tài)補償中引進相容的激勵機制
財政轉(zhuǎn)移支付生態(tài)補償?shù)膶嵤┥婕皬闹醒氲降胤降牟煌乩韰^(qū)位的行政區(qū)，從中央到地方不同層級的財政，各地區(qū)的經(jīng)濟資源稟賦與生態(tài)環(huán)境等多方面均需要中央政府在宏觀上進行必要規(guī)劃與協(xié)調(diào)，并制定相關(guān)政策進行實施，這都需要各地區(qū)政府充分理解并有效實施上級政策，進而有具體的實際行動進行配合。因此，相容的激勵機制是同時提高生態(tài)供給者與生態(tài)受益者積極性機制設(shè)計。
1.通過加大財政轉(zhuǎn)移支付力度使民族地區(qū)生態(tài)職責的財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一。良好的生態(tài)環(huán)境供給是一項相當復(fù)雜的系統(tǒng)工程，實現(xiàn)民族地區(qū)生態(tài)供給這一事權(quán)，需要相應(yīng)的財權(quán)保障，全方位地加大生態(tài)轉(zhuǎn)移支付力度是保障財權(quán)與事權(quán)對稱的最直接有效的經(jīng)濟手段，一方面通過重視生態(tài)補償因素的縱向轉(zhuǎn)移支付制度的完善；另一方面通過構(gòu)建基于生態(tài)補償?shù)臋M向轉(zhuǎn)移支付的完整體系。與事權(quán)相對稱的財權(quán)是民族地區(qū)政府履行職責的動力，提升生態(tài)環(huán)境保護與建設(shè)的能力。
2.健全具有法律保障的生態(tài)轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督體系，確保生態(tài)轉(zhuǎn)移支付資金有效落實。健全具有法律保障的生態(tài)轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督體系是實現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付意圖及確保轉(zhuǎn)移支付資金有效落實的基本要求。2009年底出臺了《國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付（試點)辦法》，從資金初始分配、省級再分配、資金使用效果評估、相應(yīng)的激勵約束機制等方面進行全過程規(guī)范。但是，這僅限于中央財政在均衡性轉(zhuǎn)移支付項下設(shè)立的國家重點生態(tài)功能區(qū)，不能推廣到所有民族地區(qū)各種生態(tài)轉(zhuǎn)移支付；2010年已經(jīng)形成《國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境保護考核評價指標體系》。在民族地區(qū)適用的，一定要嚴格遵照執(zhí)行；不適用的，還要對轉(zhuǎn)移支付對象范圍的確定、資金分配方法、因素的選擇等環(huán)節(jié)進行嚴格規(guī)定；參照此指標體系，進一步完善民族地區(qū)環(huán)境監(jiān)測體系，提高數(shù)據(jù)的完整性和權(quán)威性，為民族地區(qū)生態(tài)轉(zhuǎn)移支付績效評價提供客觀依據(jù)；使民族地區(qū)生態(tài)轉(zhuǎn)移支付資金相關(guān)的一切決策做到科學、民主與透明。
3.準確定位民族地區(qū)政府政績評價體系，提高生態(tài)轉(zhuǎn)移支付資金使用效益。國家主體功能區(qū)規(guī)劃要求各地的經(jīng)濟發(fā)展和規(guī)劃應(yīng)當與生態(tài)功能區(qū)劃相吻合，既然民族地區(qū)具有明確的生態(tài)功能定位，就應(yīng)該弱化經(jīng)濟定位，對民族地區(qū)政府官員政績考核的重點放在生態(tài)功能建設(shè)上，因此，其政績評價理應(yīng)以此為主要考核指標，經(jīng)濟方面的各項指標均可適當放松甚至豁免。(1)在民族地區(qū)聘用干部要強調(diào)生態(tài)建設(shè)的政績評價指標和考核制度。(2)用扣除環(huán)境成本的綠色GDP①綠色GDP是對GDP指標的一種調(diào)整，是扣除環(huán)境污染的損失和保護環(huán)境資源的支出后的國內(nèi)生產(chǎn)總值。來替代現(xiàn)行的GDP核算制度，強化一些民族地區(qū)干部重視環(huán)境保護的意識，重視經(jīng)濟增長數(shù)量的同時，更應(yīng)該重視經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量。(3)生態(tài)環(huán)境的外部性與長期性要求政府干部聘用與考核要有長期嚴格的問責制，激勵與約束具有經(jīng)濟理性的政府決策者的行為。
(二)增強縱向轉(zhuǎn)移支付民族地區(qū)生態(tài)補償?shù)牧Χ?/p>
民族地區(qū)生態(tài)補償?shù)霓D(zhuǎn)移支付資金絕大多數(shù)來自中央財政，基于民族地區(qū)生態(tài)功能的特殊性，應(yīng)加大各種形式的縱向轉(zhuǎn)移支付力度。
1、稅收返還。要從增加民族地區(qū)稅收返還收入方面增強民族地區(qū)財政能力，就必須從中央與地方收入劃分入手。1994年分稅制改革以法定形式確定中央與地方稅收分享比例，民族地區(qū)充分利用稅收優(yōu)惠的政策，爭取獲得更多的稅收返還，具體建議如下：(1)消費稅、增值稅稅收返還，現(xiàn)實性的稅收返還制度是以1993年為基數(shù)，分稅制改革規(guī)定中央從地方凈上劃的收入份額①即消費稅+75%增值稅－中央下劃收入如數(shù)返還給地方。1994年以后，稅收返還在1993年基數(shù)上遞增，遞增率按兩稅增長的1∶0.3系數(shù)確定，要考慮提高民族地區(qū)返還系數(shù)，如為0.5或以上。（2)所得稅基數(shù)返還，現(xiàn)行是以2001年為基期，對按改革方案確定的分享范圍和比例計算出的地方分享所得稅收入，減去地方實際所得稅收入的差值數(shù)額，由中央作為基數(shù)返還給地方，考慮將民族地區(qū)企業(yè)所得稅分享比例提高至50%或以上。(3)資源稅分享，資源稅屬于中央與地方共享稅，建議增加民族地區(qū)分享比例，并且中央就資源分享部分全部用于財政轉(zhuǎn)移支付民族地區(qū)生態(tài)補償。另外，礦產(chǎn)資源補償費實行中央與地方按比例分成，為將更多的礦產(chǎn)資源補償費收入留給民族地區(qū)，考慮繼續(xù)提高8個民族地區(qū)與中央分成比例為7成以上，甚至全部讓渡。(4)新開征環(huán)境稅(或碳稅)的讓渡，考慮未來在民族地區(qū)征收的環(huán)境稅（或碳稅)，全部財政轉(zhuǎn)移支付民族地區(qū)專款專用于生態(tài)恢復(fù)與建設(shè)。
2.一般性轉(zhuǎn)移支付。(1)在一般性轉(zhuǎn)移支付項目的一般預(yù)算中，“均衡性轉(zhuǎn)移支付”與“民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付”中專列民族地區(qū)生態(tài)補償項目，保障資金來源穩(wěn)定。(2)繼續(xù)加大均衡性轉(zhuǎn)移支付的力度，在均衡民族地區(qū)財政能力方面起到明顯的效果，進一步提高目前均衡性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模比重。(3)加大民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付，并適當提高資金絕對數(shù)額及所占比例。基于生態(tài)補償因素，進一步提高均衡性轉(zhuǎn)移支付與民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付系數(shù)，進一步細化標準和測算方法，確保民族地區(qū)有動力、有能力進行生態(tài)環(huán)境建設(shè)。
3.專項轉(zhuǎn)移支付。設(shè)置更加優(yōu)惠民族地區(qū)生態(tài)補償?shù)膶ｍ椶D(zhuǎn)移支付項目，無論是采用配套還是非配套撥款形式，在民族地區(qū)專項轉(zhuǎn)移支付項目申請時，放寬標準與要求。就民族地區(qū)生態(tài)項目而言，建議采用非配套撥款，并確保生態(tài)項目資金具有長期性保障。同時，建議將民族地區(qū)專項補助進一步分解為項目專項補助和公式專項補助，對公式專項補助的撥款，按因素法分配資金，進一步加強對民族地區(qū)專項轉(zhuǎn)移支付生態(tài)補償?shù)牧Χ取?/p>
(三)建立民族地區(qū)生態(tài)補償?shù)臋M向轉(zhuǎn)移支付制度
通過建立一個規(guī)范的民族地區(qū)生態(tài)補償?shù)臋M向轉(zhuǎn)移支付制度，促進民族地區(qū)與生態(tài)建設(shè)相關(guān)的項目具有制度保障，包括資金、技術(shù)服務(wù)與咨詢等。
1.建立與民族地區(qū)生態(tài)關(guān)系密切的跨區(qū)際生態(tài)基金模式的橫向轉(zhuǎn)移支付制度。建立與民族地區(qū)生態(tài)關(guān)系密切的跨區(qū)際生態(tài)基金，在與民族地區(qū)生態(tài)關(guān)系密切的各級政府間通過相互協(xié)作，共享生態(tài)環(huán)境保護與建設(shè)的成本與收益。區(qū)際生態(tài)轉(zhuǎn)移支付基金一般由特定區(qū)域內(nèi)多方政府提供，資金數(shù)額在綜合考慮地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展、各地方政府財政能力、生態(tài)服務(wù)提供成本、生態(tài)環(huán)境價值外溢度量等確定。與民族地區(qū)生態(tài)關(guān)系密切的各相關(guān)地方政府按最終談判均衡結(jié)果計算存入生態(tài)基金的財政資金，并保持生態(tài)基金的長期運作。
2.科學制定橫向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付資金的管理程序。(1)橫向轉(zhuǎn)移支付生態(tài)補償標準的確定，首先要量化保護地所要達到的生態(tài)效益指標；其次要依據(jù)生態(tài)保護者的投入成本、生態(tài)受益者的總獲利水平、生態(tài)環(huán)境破壞的恢復(fù)成本、生態(tài)環(huán)境服務(wù)價值等數(shù)量指標；協(xié)商確定生態(tài)補償具體數(shù)值。當然，協(xié)商結(jié)果還與受益者的經(jīng)濟承受能力、實際支付意愿及保護者的需求等因素有關(guān)。最低標準的下限應(yīng)為生態(tài)保護者的投入及生態(tài)破壞的恢復(fù)成本。(2)橫向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付資金必須用于生態(tài)項目，包括對區(qū)域內(nèi)重大環(huán)境保護工程或項目共同進行可行性論證，聘請有資質(zhì)的中介環(huán)境評價機構(gòu)對綠色項目作環(huán)境影響評價，制定一系列嚴格規(guī)范的生態(tài)基金具體繳納與使用制度，搭建區(qū)域環(huán)境合作交流平臺及多渠道信息反饋機制。(3)采取多種形式的橫向財政轉(zhuǎn)移支付方式，除資金形式外，可以考慮采用橫向轉(zhuǎn)移支付生態(tài)補償資金支付，如綠色技術(shù)，帶動民族地區(qū)發(fā)展無污染的生態(tài)產(chǎn)業(yè)；如再教育援助項目、環(huán)保教育項目等，以提高當?shù)鼐用竦沫h(huán)保意識目的，同時提高當?shù)鼐用裾莆諏嵱玫沫h(huán)保知識和技能等。
3.建立具有法律保障的橫向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督體系。建立橫向財政轉(zhuǎn)移支付生態(tài)補償基金的監(jiān)督體系，重點審計生態(tài)基金的實際流向及使用效率，生態(tài)項目結(jié)項前、中、后的生態(tài)效益與社會效益是否偏離目標；建立嚴格的長期責任追究制度，在區(qū)際生態(tài)轉(zhuǎn)移支付基金的實際操作過程中，責任明確、懲治嚴明、監(jiān)督到位。把政府間橫向轉(zhuǎn)移支付生態(tài)補償?shù)幕驹瓌t、具體方式、計算依據(jù)及監(jiān)管辦法、預(yù)算和決算等內(nèi)容用法律形式確定，有效監(jiān)督與約束基于生態(tài)補償?shù)臋M向轉(zhuǎn)移支付資金使用的綜合效益。
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