趙海波，蘇海龍，馮彥敏

(1.云南農(nóng)業(yè)大學(xué) 校長(zhǎng)辦公室，云南 昆明 650201；2.昆明市政府辦公廳，云南 昆明 650500)

2012-05-18

2012-06-27 網(wǎng)絡(luò)出版時(shí)間：2012-9-29 15:43

趙海波(1980-)，女，云南晉寧人，講師，主要從事農(nóng)村區(qū)域發(fā)展等方面的研究。

*通訊作者：蘇海龍(1978-)，男，云南昆明人，主要從事工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究。

http://www.cnki.net/kcms/detail/53.1044.S.20120929.1543.201205.31_034.html

云南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào) Journal of Yunnan Agricultural University，2012, 6(5): 31-34

10.3969/j.issn.1004-390X(s).2012.05.007

城中村改造法律對(duì)策研究
——以昆明市城中村改造為例

趙海波1，蘇海龍2*，馮彥敏1

(1.云南農(nóng)業(yè)大學(xué) 校長(zhǎng)辦公室，云南 昆明 650201；2.昆明市政府辦公廳，云南 昆明 650500)

隨著城市化進(jìn)程的加快，昆明市城中村改造面臨缺乏統(tǒng)一的法律指導(dǎo)，地方法律法規(guī)存在許多立法缺陷，村民法律意識(shí)淡薄等困難。城中村的改造涉及眾多利益主體，法律關(guān)系復(fù)雜，而行政立法是順利改造的切入點(diǎn)。筆者從城中村改造涉及的法律關(guān)系入手，在完善現(xiàn)行法律、促進(jìn)地方立法和培養(yǎng)失地農(nóng)民法律意識(shí)等方面提出建議，試圖探索建立有效的城中村改造法律制度模式。

城中村改造；法律關(guān)系；對(duì)策研究

城中村是中國(guó)城市化快速發(fā)展中的一種特有現(xiàn)象，指的是城市的快速發(fā)展，使得周邊農(nóng)村被城市包圍，村民持有部分集體土地，兼具城市的某些特征與功能，但是仍然保持農(nóng)村的外觀形態(tài)、人際網(wǎng)絡(luò)、管理模式和生活方式的特殊社區(qū)。它形成的原因主要是，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下農(nóng)村被動(dòng)城市化，城中村周邊的土地先后被國(guó)家征用成為國(guó)有土地，而沒(méi)有被征用的農(nóng)村集體土地上繼續(xù)生活著農(nóng)民，他們被包圍在城市之中，仍然保留著農(nóng)民的身份[1]。

一、昆明市城中村改造概況和法律缺陷

近30多年來(lái)昆明市發(fā)展迅速，城區(qū)急劇外擴(kuò)，被城市包圍的農(nóng)村在區(qū)域上屬于城市，但是土地權(quán)屬、戶籍、行政管理體制上仍然保留著農(nóng)村模式。城中村的數(shù)量隨著昆明城市化的進(jìn)程迅速增長(zhǎng)。

昆明市城中村具有如下特點(diǎn)：一是建筑密度大，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，環(huán)境質(zhì)量差，改造難度大。雨污混接的城中村是滇池污染的主要源頭之一。二是村民違章加蓋房屋，建筑質(zhì)量低劣。三是城中村已形成物業(yè)出租為主的經(jīng)濟(jì)模式。四是城中村流動(dòng)人口復(fù)雜，成了暴力犯罪、地下制假、賣淫嫖娼等不良社會(huì)現(xiàn)象的多發(fā)地，是昆明主城四區(qū)同類案件總數(shù)的24%。城中村存在的治安、衛(wèi)生、污染和經(jīng)濟(jì)落后等問(wèn)題，已經(jīng)阻礙了城市發(fā)展、城市美化的步伐，城中村的改造迫在眉睫。

昆明市自2008年啟動(dòng)城中村改造，歷時(shí)已4年。截止2010年12月31日，昆明地區(qū)主城建成區(qū)287平方千米范圍內(nèi)共有城中村382個(gè)，居住人口達(dá)106.5萬(wàn)人，城中村居住用地22.1平方千米，總建筑面積4 447萬(wàn)平方米。其中在二環(huán)路主城核心區(qū)以內(nèi)的城中村共有72個(gè)，占地面積1.94平方千米，占二環(huán)路內(nèi)城市面積的4.3%，總?cè)丝诩s為21萬(wàn)人，人口密度達(dá)到每平方公里10.8萬(wàn)人。目前已經(jīng)拆除1 750.28萬(wàn)平方米，23個(gè)村完成土地交易，78個(gè)村啟動(dòng)工程建設(shè)，開工面積981.57萬(wàn)平方米[2]。

在改造過(guò)程中，昆明采取了一系列重大舉措，大力推進(jìn)以“城中村”改造、拆臨拆違拆遷等工作為主要內(nèi)容的城市環(huán)境綜合整治，目前已經(jīng)取得了一定的成績(jī)。但是因?yàn)槌侵写甯脑鞝可婷嫣珡V，涉及到的法律問(wèn)題比比皆是。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

(一)集體土地上房屋拆遷的法律缺失或是難以適應(yīng)[3]

城中村是新出現(xiàn)的城市化問(wèn)題，既是行政管理的交錯(cuò)區(qū)，又是法律法規(guī)的空白區(qū)，存在著諸多難點(diǎn)。改造中最復(fù)雜、最關(guān)鍵的是集體土地上的房屋拆遷及其相應(yīng)的補(bǔ)償安置問(wèn)題。目前還沒(méi)有一個(gè)獨(dú)立完整的集體土地上的房屋拆遷和安置補(bǔ)償?shù)膰?guó)家級(jí)法律。現(xiàn)有的《土地管理法》、《國(guó)有土地房屋征收補(bǔ)償條例》以及《城鎮(zhèn)房地產(chǎn)管理法》等法律對(duì)此項(xiàng)工作僅具有原則上的指導(dǎo)意義，無(wú)法為集體土地上的房屋拆遷提供全面、系統(tǒng)的法律支撐和法治環(huán)境，于是野蠻拆遷行為，或是村民集體上訪事件層出不窮。

(二)失地農(nóng)民房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)缺乏法律依據(jù)

盡管《土地管理法》、《國(guó)有土地房屋征收補(bǔ)償條例》等國(guó)家法律法規(guī)對(duì)拆遷國(guó)有土地上的房屋和補(bǔ)償安置作了比較明確的規(guī)定，但是尚未制定農(nóng)村集體土地上拆遷房屋和補(bǔ)償安置的專門法律，法律出現(xiàn)了缺失或是難以適應(yīng)，所以通常用行政命令來(lái)代替?！段迦A區(qū)城中村改造實(shí)施辦法》是昆明第一個(gè)比較成型的改造辦法，在一定程度上明確：村民可以“拆一補(bǔ)一，原地回遷，先安置再拆遷，拆遷四層，補(bǔ)償300平方米”的拆遷條件，但是并沒(méi)有對(duì)失地農(nóng)民不同地理位置的拆遷房屋做出相應(yīng)的補(bǔ)償，甚至在出現(xiàn)矛盾糾紛時(shí)如何處理也沒(méi)有涉及。需要指出的是，政府可以以低價(jià)征收再以高價(jià)賣出，而村民卻不能在宅基地上再多加蓋幾層樓。這是造成城中村改造過(guò)程中拆遷補(bǔ)償和安置標(biāo)準(zhǔn)難以協(xié)調(diào)的矛盾之一[4]。

(三)失地農(nóng)民法律意識(shí)淡薄

土地征收前，村民們?nèi)粘龆?，日落而息，形成了“保守、自由、閑散”的思想特點(diǎn)和行為習(xí)慣，征地后被迫置身于節(jié)奏繁忙的都市生活。同時(shí)，村民們普遍文化程度和勞動(dòng)技能較低，51.9%的村民為初中文化，僅有2.8%的村民擁有大學(xué)本科以上學(xué)歷。城中村改造涉及地方發(fā)展、開發(fā)商利益和村民的可持續(xù)生計(jì)等問(wèn)題，利益主體多，關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜。當(dāng)他們面臨這樣一個(gè)情況時(shí)，必然會(huì)感到茫然、手足無(wú)措。他們法律意識(shí)淡薄，不會(huì)有效地利用法律武器來(lái)為自己爭(zhēng)取合法權(quán)益。一旦拆遷補(bǔ)償與期望值出現(xiàn)較大偏差，或是補(bǔ)償不及時(shí)、不到位，大多采用比較極端的方式來(lái)表達(dá)不滿情緒，甚至出現(xiàn)靜坐示威、集體上訪、暴力攻擊開發(fā)企業(yè)等行為。2010年12個(gè)月中，四區(qū)法院僅處理了20余起涉及城中村改造的法律糾紛。

如何防范和化解城市建設(shè)、開發(fā)企業(yè)、失地農(nóng)民之間的問(wèn)題與矛盾？作者通過(guò)分析改造過(guò)程中涉及的基本法律關(guān)系，參考西安、石家莊市等城市所獲得的一些經(jīng)驗(yàn)和辦法，進(jìn)而為當(dāng)前昆明市城中村改造中遇到的法律缺失或難以適應(yīng)問(wèn)題提供可行性的解決辦法。

二、昆明市城中村改造的基本法律關(guān)系

改造中，一般涉及到民事和行政兩方面的法律關(guān)系。前者是拆遷人和拆遷單位之間作為平等主體形成的法律關(guān)系，后者是拆遷管理部門與拆遷人之間產(chǎn)生的管理與被管理的法律關(guān)系[5]。

民事法律關(guān)系。主要有：(1)拆遷人與被拆遷人的法律關(guān)系。拆遷一旦啟動(dòng)，做出拆遷決定的市、區(qū)級(jí)人民政府和被拆遷人之間就形成了拆遷人與被拆遷人的法律關(guān)系，拆遷人應(yīng)當(dāng)對(duì)被拆遷人進(jìn)行公正、合法的補(bǔ)償和安置，其形式主要有房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換和貨幣補(bǔ)償兩種方式。被拆遷人則對(duì)上述兩種方式具有自主選擇權(quán)。拆遷雙方可以就此簽訂協(xié)議以確定其權(quán)利和義務(wù)。協(xié)議一經(jīng)簽訂，不得擅自變更和解除。(2)拆遷人與拆遷實(shí)施單位之間的法律關(guān)系。兩者間實(shí)質(zhì)上是一種委托關(guān)系。(3)五種特殊情形下的法律關(guān)系。第一，拆遷人與自建房屋所有人之間的法律關(guān)系。拆遷中存在部分建于20世紀(jì)70、80年代的房屋，既沒(méi)有房屋建筑許可證或是土地使用證，也沒(méi)有其他相應(yīng)的證明材料，僅僅是村民根據(jù)生活的實(shí)際需要自行建設(shè)的房屋，且居住年代較長(zhǎng)。在拆遷此類房屋時(shí)，可考慮家庭人數(shù)、居住年代等因素綜合考慮，給予適當(dāng)而非全額的補(bǔ)償。第二，拆遷人和產(chǎn)權(quán)不明房屋所有人之間的法律關(guān)系。房屋產(chǎn)權(quán)不明指的是房屋的所有權(quán)未進(jìn)行登記且難以明確，或是房屋產(chǎn)權(quán)處于司法訴訟狀態(tài)。拆遷人可以就此類房屋制定補(bǔ)償方案，報(bào)政府備案后在征地范圍內(nèi)予以公告，并做證據(jù)保全。第三，拆遷人和違法違章建筑所有人之間的法律關(guān)系[6]。對(duì)于無(wú)建筑許可證和土地使用證的房屋，在拆遷中有三種情況：其一，嚴(yán)重影響城市規(guī)劃的，限期拆除；其二，一般影響城市規(guī)劃的，對(duì)其進(jìn)行限期整改并處以罰款后，此類房屋可視為合法建筑給予補(bǔ)償；其三，既無(wú)建筑許可證也無(wú)土地使用證，且在發(fā)布拆遷通知后繼續(xù)在建的房屋，城市規(guī)劃管理部門可以責(zé)令其停止建筑，并處以工程款5%～10%的罰款。第四，拆遷人、房屋所有權(quán)人和承租人之間的法律關(guān)系。目前昆明市城中村存在有大量的出租房屋，是失地農(nóng)民當(dāng)前最主要的收入來(lái)源，但是拆遷人和承租人之間并無(wú)直接的聯(lián)系，僅僅是房屋所有人和承租者之間存在必然的租賃關(guān)系。所以在拆遷此類房屋時(shí)，房屋所有人必須處理好拆遷和租賃之間的銜接關(guān)系，及時(shí)告知承租人，使承租人能夠及時(shí)騰空需要拆遷的房屋，保護(hù)承租人的合法權(quán)益。第五，拆遷人和抵押權(quán)人之間的法律關(guān)系。要拆遷已經(jīng)設(shè)立了抵押權(quán)的房屋，必須處理好補(bǔ)償和抵押之間的關(guān)系。如果房屋所有權(quán)人選擇的是貨幣補(bǔ)償方式，則抵押權(quán)人則對(duì)補(bǔ)償貨幣具有優(yōu)先受讓權(quán)。若選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的補(bǔ)償方式，則房屋所有人和抵押權(quán)人可以就調(diào)換產(chǎn)權(quán)后的房屋重新簽訂抵押協(xié)議。

行政法律關(guān)系。(1)土地征收法律關(guān)系。土地征收是國(guó)家出于公共利益的考慮，依照法定程序取得集體土地所有權(quán)，并依法給予被征收土地的單位和個(gè)人一定補(bǔ)償?shù)男袨椤?2)拆遷行政許可法律關(guān)系。昆明市及各區(qū)人民政府房屋拆遷管理部門應(yīng)當(dāng)在收到申請(qǐng)之日起30個(gè)日之內(nèi)，對(duì)申請(qǐng)事項(xiàng)進(jìn)行審查。對(duì)符合條件的頒發(fā)房屋拆遷許可證。所以在拆遷單位和拆遷管理部門之間就形成了行政許可法律關(guān)系。(3)拆遷行政裁決。如果拆遷人與被拆遷人之間就補(bǔ)償方式、補(bǔ)償金額等事項(xiàng)沒(méi)有達(dá)成協(xié)議的，由拆遷房屋的部門進(jìn)行裁定。當(dāng)事人對(duì)裁定不服的，可在接到告知書的15個(gè)工作日之內(nèi)向當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ浩鹪V。

三、昆明市城中村改造的法律對(duì)策

(一)城中村改造的法律修改和完善

《土地管理法》第二條第四款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。這里明確指出土地征用是為了“公共利益的需要”。應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限定“公共利益的需要”的適用范圍和類別，并嚴(yán)格界定出于“公共利益的需要”征用的土地必須用于公共利益。不僅僅適用于國(guó)有土地，也同樣適用于集體土地。

2011年1月19日，國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，明確了公共利益的范疇，“政府出于能源、交通、水利、教科文衛(wèi)體、……、環(huán)境資源、市政公用…等公共事業(yè)的范疇考慮”。“……不得以斷水、斷電等行為強(qiáng)迫搬遷……”[7]。拆遷管理部門應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變“農(nóng)村房屋僅是集體土地附著物”的傳統(tǒng)觀念，明確集體土地上房屋的拆遷可以參照國(guó)有土地上房屋的拆遷辦法和標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行。這樣失地農(nóng)民可以獲得比較高的補(bǔ)償金，用于今后生活的持續(xù)和發(fā)展。

(二)促進(jìn)城中村改造地方立法，明確集體土地房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置方式

針對(duì)國(guó)家級(jí)法律缺失或是難以適應(yīng)問(wèn)題，我們建議制定專門調(diào)整征用集體農(nóng)地、農(nóng)民房屋拆遷補(bǔ)償、農(nóng)民身份轉(zhuǎn)換待遇及安置等法律法規(guī)，將城中村改造納入到法制軌道來(lái)實(shí)施[8]?！段迦A區(qū)城中村改造實(shí)施辦法》已于2008年3月11日正式實(shí)施，該辦法對(duì)五華區(qū)城中村改造的范圍、拆遷人口、補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)、失地農(nóng)民醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等內(nèi)容作了明確詳細(xì)的規(guī)定，對(duì)五華區(qū)的城中村改造具有全面、積極的指導(dǎo)作用。同時(shí)需要補(bǔ)充的內(nèi)容：地理位置不同存在極差地租。建議城中村改造中應(yīng)充分考慮地理位置的因素，以地理位置為基礎(chǔ)的市場(chǎng)價(jià)格來(lái)確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置方式，不搞一刀切標(biāo)準(zhǔn)。并在開展貨幣補(bǔ)償和產(chǎn)權(quán)置換這兩種方式的同時(shí)，開展多元化的安置方式，如股權(quán)補(bǔ)償、留地補(bǔ)償?shù)确绞健?/p>

(三)培養(yǎng)失地農(nóng)民法律意識(shí)，并采取多種措施為其提供司法保護(hù)

農(nóng)民是社會(huì)的弱勢(shì)群體，他們?nèi)狈Ψ伤仞B(yǎng)，但更需要社會(huì)和政府的保護(hù)。失地農(nóng)民在城中村改造中的權(quán)益在立法上缺乏法律上的保障，其權(quán)益一旦遭受到侵害，想要維權(quán)就比較困難。因此要采取措施，一方面培養(yǎng)他們的法律意識(shí)，把維權(quán)行為納入到法制途徑來(lái)進(jìn)行；另一方面，采取司法援助和監(jiān)督等措施，以維護(hù)失地農(nóng)民合法權(quán)[8]。

1.培養(yǎng)失地農(nóng)民法律意識(shí)

法律意識(shí)是村民對(duì)法的情感、理性、意志和信念等各種心理要素的有機(jī)綜合體，是村民們對(duì)法律制度的認(rèn)知、了解和運(yùn)用的程度。在城中村改造過(guò)程中，借用電視、網(wǎng)絡(luò)、墻體平面廣告等載體，采用通俗易懂、方便群眾的方式方法，宣傳城中村改造的法律常識(shí)，了解在改造中他們處于一個(gè)怎樣的法律地位，同政府、開發(fā)商有著怎樣的法律關(guān)系，如出現(xiàn)矛盾糾紛將采用何種措施，以提高村民們的法律意識(shí)。當(dāng)他們意識(shí)到法律是自己利益的象征和保護(hù)神時(shí)，不需要國(guó)家機(jī)構(gòu)的強(qiáng)制普及，他們就會(huì)自主學(xué)習(xí)、自覺(jué)應(yīng)用、嚴(yán)格遵守[9]。

2.為失地農(nóng)民提供司法援助[10]

建立社區(qū)級(jí)司法援助中心，將援助組織辦到基層以更加接近失地農(nóng)民。在改造的過(guò)程中，提供全程法律咨詢與服務(wù)。在改造項(xiàng)目啟動(dòng)之初，開發(fā)商會(huì)和村民簽訂“改造框架協(xié)議”或是“意向性協(xié)議書”。 而村民對(duì)這些協(xié)議的條款大多一知半解，甚至?xí)淙氩簧倭奸_發(fā)商的文字圈套中。這時(shí)法律援助中心可以為村民們解讀協(xié)議條款，讓其了解簽訂協(xié)議后他們做擁有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)。一旦他們的合法權(quán)益受到侵害，法律援助中心可以及時(shí)提供法律幫助，以充分維護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益。

3.制定可行的司法監(jiān)督程序

一方面嚴(yán)格審批改造項(xiàng)目，由獨(dú)立的機(jī)關(guān)對(duì)征用土地、改造項(xiàng)目的目的和用途進(jìn)行調(diào)查和確定，防止行政機(jī)關(guān)濫用改造權(quán)。另一方面，各級(jí)紀(jì)委對(duì)同級(jí)行政機(jī)關(guān)就補(bǔ)償措施的落實(shí)和補(bǔ)償費(fèi)用的發(fā)放情況進(jìn)行監(jiān)督，要求將補(bǔ)償金在法定期限內(nèi)足額、及時(shí)地發(fā)放給失地農(nóng)民，任何組織和個(gè)人不得截留或克扣。再一方面，設(shè)立失地農(nóng)民自治機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)可以就城中村改造項(xiàng)目的合法性、補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)放到位情況、過(guò)渡期安置等問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)督，充分聽取被征地農(nóng)民的意見，使其有充分表述意見的機(jī)會(huì)。

[1]張培．城中村改造基本法律問(wèn)題研究[J]．哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版，2005，7(6)：60-63．

[2] 昆明市城中村改造計(jì)劃2011～2013白皮書[M]．昆明：24-25．

[3]那艷華，趙靜嫻，劉清芝．黑龍江省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題及法律對(duì)策研究[J]．東北農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版，2011(5)：134-136．

[4]司馬文妮，霍學(xué)喜．論西安城中村改造的立法對(duì)策[J]．西北大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2008，38(2)：95-101．

[5]黃常青．城中村改造中的若干法律問(wèn)題[J].中國(guó)黨政干部論壇，2007(1)：20-22．

[6]楊曉玲．房屋與土地征收征用補(bǔ)償實(shí)務(wù)[M].北京：中國(guó)法制出版社，2011：27．

[7]李苑春．石家莊市“城中村”改造的法律問(wèn)題研究與思考[J].石家莊經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)，2004(1)：98．

[8]馬淑娟．民族地區(qū)農(nóng)地征用中農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的法律對(duì)策[J].甘肅民族研究，2011(4)：33．

[9]吳亞欽．淺談我國(guó)公民法律意識(shí)的生成[J].學(xué)理論，2012(7)：117-118．

[10]陳瑩．法律視角下西安“城中村”改造實(shí)踐中的問(wèn)題與對(duì)策[J].西安建筑科技大學(xué)學(xué)報(bào)，2009(8)：20．

ResearchontheLawCountermeasuresforUrban-villageRenovation:
TakeUrban-villageRenovationinKunmingCityasanExample

ZHAO Hai-bo1,SU Hai-long2,FENG Yan-min1

(1.Head Master Office, Yunnan Agricultural University, Kunming 650201,China;2.Kunming Municipal Government Office, Kunming 650500,China)

With speeding up of kunming city urbanlization，there are many problems existing in urban-village renovation process, such as without the unified legal guideline in the village, many legislation defects exesting in the local administrative regulations, and weak legal awareness among farmers. The reform of urban village involves multiple interested parties, and the legal relations are complicated. Administrative legislation is the breakthrough point to reform smoothly. The author analyses the law relations of current urban village reformation，putting forward proposals for the perfection of existing law, improvement of the local legislation and training legal awareness for land-losing farmer，and tries to build up an effective law system pattern for the reform of urban villages.

urban-village renovation；law relations；policy research.

D 912.3

A

1004-390X(2012)05-0031-04