馬志遠

(1上海財經(jīng)大學公共經(jīng)濟與管理學院，上海 200433;2.上海財經(jīng)大學中國教育支出績效評價研究中心，上海 200433)

進入本世紀以來，我國一些地方政府開始了對財政支出進行績效評價的嘗試。由于對績效評價基本原理的理解不同，各地采取的做法差異較大。一些地方這樣做的目的是積極探索政府管理改革之路，也有一些地方是不甘落后，還有的僅僅是跟隨。無論出于何種動機，開展該項工作都會對增強政府社會治理能力具有重要意義。而要想將績效評價工作提高到制度建設的高度，就必須要搞清楚什么是“績效評價?”，其與“績效管理”究竟是什么關系?及如何開展該項工作的問題。本文在回顧我國財政績效評價現(xiàn)狀的基礎上，歸納出目前開展該項工作的困難，進而提出我國進行財政支出績效評價制度建設的選擇方向。

一、我國財政績效評價的現(xiàn)狀

雖然我國財政績效評價開展較晚，但講求公共支出效果的論述早已存在，1957年1月6日《人民日報》發(fā)表了題為《充分考慮經(jīng)濟效果》的社論，提出了提高財政支出效益的思想。國務院1981年《政府工作報告》提出了“經(jīng)濟效益”，但核心是提高財政效率。但由于缺乏比較系統(tǒng)的理論和方法論，財政效率停留在口號上。

隨著20世紀60年代投入產(chǎn)出方法在美國政府中的應用，計劃、執(zhí)行、預算編制制度(Planning-Programming-Budgeting system，簡稱PPSs)逐漸確立①PPBs的核心思想是投入效益分析。，1998年陳共［1］率先將其引入財政學教材。上世紀90年代初，借鑒世界銀行的做法，國家計委、財政部、審計署、交通部等開始開展對項目投資的投入/產(chǎn)出分析，國家計委還要求在申報項目時，必須附有基于投入/產(chǎn)出分析的可行性報告。財政部1993年成立統(tǒng)計與評價司，先后在湖北、福建、河北等省進行了績效評價試點。但是，由于投入產(chǎn)出分析方法無法解決公共資金的收益外部性問題，未確立績效概念，因而未獲得相應的期待效果。

1.本世紀以來中央層面的財政績效評價。我國新一輪績效評價改革從2003年起步。2003年以來，財政部、國資委等部門加強了績效評價的制度建設，相繼頒布了《中央級科教文部門項目績效評價管理辦法》、《中央級行政經(jīng)費項目支出績效考評管理辦法(試行)》、《中央政府投資項目預算績效評價工作的指導意見》、《中央部門預算支出績效考評管理辦法(試行)》、《財政扶貧資金績效考評試行辦法》、《中央企業(yè)綜合績效評價管理暫行辦法》和《中央企業(yè)綜合績效評價實施細則》等文件。

從2004年起，財政部開展了對中央級行政經(jīng)費支出和科教文衛(wèi)、農(nóng)口、經(jīng)濟建設、中央政府投資項目、扶貧資金等項目支出，央企績效，國土資源調(diào)查專項、污水處理、國債專項、“農(nóng)業(yè)科技跨越計劃”等中央部門預算專項，以及支持邊境地區(qū)改善基礎教育辦學條件、中央與地方共建高校實驗室等中央補助地方的專項支出的績效評價等。2004年，在財政部教科文司、教育部財務司支持下，我中心對全國四個地區(qū)開展了義務教育績效評價試點。2008年，國家農(nóng)發(fā)辦聯(lián)合上海財大，開展了全國農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金績效評價的試點工作。

2.本世紀以來地方層面的財政績效評價。在地方管理層面上，績效評價的興起和推進是與它管理功能的發(fā)揮密切相關的。2003年，廣東省財政廳率先對全省的七個經(jīng)濟開發(fā)區(qū)進行了財政績效評價，由于評價采用了土地、資金等投入指標，產(chǎn)生了顛覆性結論，因而引起省委書記張德江的重視，指示要求對全省公共支出進行績效評價。此后，省政府和財政廳頒發(fā)了績效評價辦法等文件，使之在全省推開。

與廣東幾乎同時開始的是江蘇省無錫市。2003年，該市開展了對衛(wèi)生、科技支出績效評價，這次評價創(chuàng)造了重視結果、部門提供基礎數(shù)據(jù)、專家評價等經(jīng)驗。尤其在科技支出評價中，專家對科技支出提出了應當采用項目制、招標制、分類評價以及應用型項目應以項目成功率、財政資金引導率和財政投入稅利率作為評價指標等六條建議。事后，科技局黨組逐條落實，形成了基于績效的科技資金管理制度。這項評價的管理價值得到了市委、市府領導的重視。應當說，無錫市科技興市的成功以及尚德公司(太陽能)等一批著名科技企業(yè)的興起，均與該制度有關。

2004年，河南省財政廳開展了對全省農(nóng)村衛(wèi)生院補助資金的績效評價，提出了規(guī)范農(nóng)村衛(wèi)生院資金使用的辦法。2005年江蘇省財政廳聯(lián)合中國教育支出績效評價研究中心，開展了對全省義務教育支出的績效評價。此次評價屬結果評價，創(chuàng)造了“財政研發(fā)績效指標、被評價者提供基礎數(shù)據(jù)、財政核查、專家評價”的模式，這一模式具有開創(chuàng)性。在江蘇義務教育績效評價中，通過對全省8000多所學校填報數(shù)據(jù)的核查和分析，提出了省級財政義務教育資金應重點向蘇北傾斜等政策建議，弄清了全省中小學欠債53億元的事實，該成果得到了省政府的重視［2］。在2005年，江蘇省財政根據(jù)對全省10所高校的績效評價結果提出了由高教大省向“高教強省”轉變的財政思路，著手化解高校債務。

在地方財政管理層面上，2006-2008年，鎮(zhèn)江市財政局聯(lián)合中國教育支出績效評價研究中心，對產(chǎn)學研資金連續(xù)進行績效評價。結果表明，雖然政府投入不多，但產(chǎn)學研資金使用效果好:①項目成功率達63.64%;②財政資金引導率為1∶5.25;③每萬元財政資金的新增稅收為3.37元。通過評價，該市形成了以科技投入為導向的財源建設思路。

另外，從2005年開始，上海市浦東新區(qū)對物業(yè)管理、教育、公安、水利、新農(nóng)村建設、健康城區(qū)建設等資金開展了連續(xù)評價，評價不僅促進了區(qū)級機關觀念的轉變，而且為搞好部門預算資金分配提供了依據(jù)。例如，物業(yè)管理評價的結果就已經(jīng)用于撥款上。2008年，浦東新區(qū)公安局根據(jù)評價中提出的政策建議，結合世博會要求，加強了對外來人口的登記和核查工作，使該區(qū)的發(fā)案率由上年的44.65起/萬人，下降到當年的42.4起/萬人，刑事破案率達41.39%。

3.從績效評價到績效管理。隨著績效評價的理念和方法逐漸為地方各級政府所接受，績效評價結果如何運用到財政預算編制中成為關注的主要問題［3，4］。為此，一些地方政府開始嘗試將績效評價結果運用到政府財政支出管理。主要表現(xiàn)在兩個方面:

第一，對項目支出的評價由后期評價向前期評價延伸。2007年，廣東省佛山市南海區(qū)開始將績效評價應用于項目申報上，形成了項目的前期評價機制，這一工作在財政管理上具有開創(chuàng)性。2009年，無錫市結合以往實踐，在市級財政層面對9個行業(yè)，29個項目，7億資金開展項目前期評價，評價結果為:1個項目被撤消，3/4的項目被要求完善申報書或削減預算。這引起了很大的震動，由此部門預算編制由財務處長“填空”的局面，轉變?yōu)辄h委研究定奪的現(xiàn)狀。此外，蘇州市也結合項目績效評價，開展了對申報項目的前期績效評價。

第二，動員中介機構參與評價。隨著績效評價項目增加和覆蓋面擴大，工作量激增，財政機構已經(jīng)無法適應。為此，2009年江蘇、浦東兩地開始聯(lián)合中國教育支出績效評價研究中心，開展對大專院校、會計師事務所等中介機構進行績效評價技術的培訓，吸收社會組織參與績效評價工作。

雖然以上介紹是案例式的，但從中仍可以看出:①我國財政績效評價經(jīng)歷了一個由發(fā)生到發(fā)展的過程，這與人們對其價值的認同過程是一致的;②績效評價搞得較好，領導較為重視的地區(qū)，其績效評價的實施過程較規(guī)范，評價結果具有管理價值。因此，科學性和規(guī)范性是財政績效評價的生命線;③盡管財政績效評價在我國的一些地區(qū)已經(jīng)取得了一定成功，但總體上仍處于初級階段，有許多問題需要總結和提高。

二、績效評價實踐存在的問題及原因

不難看出，財政績效評價是利國利民的好事，有助于提高政府社會治理效率，改善日益緊張的官民關系，促進社會和諧，理應大力推進，將好事做好。但目前我國在實踐上卻存在著實施難、推行難和應用難的問題。充分認識產(chǎn)生這些困難的機制，找出其成因，才能采取針對性的改進策略。

(一)績效評價實踐中的問題

1.績效評價實施難。自“建立預算績效評價體系”寫入2003年中央《關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》算起，迄今已有6年，但預算績效評價卻仍難以在地方政府間廣泛實施。目前，績效評價只有在少數(shù)省市受到重視，有一半以上的省市未制定辦法，績效評價仍屬空白;大約只有30%的市級政府開展了這項工作?？h級財政績效評價尚未開展，處于空白。

2.績效評價推行難。即使那些已制定辦法的省市，也因評價機構不健全、被評價單位不配合等原因，存在著推行難問題。從財政績效評價資金占中央政府支出的比重看，大體上美國為85%，澳大利亞占50%，瑞典、英國和日本達到40%左右。而據(jù)筆者估計，在我國預算資金中，進行過績效評價的不足5%，即使那些做得好的地區(qū)，也達不到總預算資金的一半。

績效評價推行難也表現(xiàn)在“變形”上。例如，一些中央、國務院規(guī)定應當進行績效評價的重大公共支出項目，如支援農(nóng)業(yè)支出項目等至今尚未展開評價，或者本應由財政部門組織評價的支出項目，變成項目實施者“自評”，使嚴肅的績效評價變成了官員“評功擺好”的鬧劇，而本應被追究行政責任的官員，卻被輕描淡寫地“擺平”。

3.績效評價結果應用難。結果應用既指被評價方用于改進和監(jiān)督工作，也指各級政府將評價成果運用于政策決策管理，這是績效評價的本來目的。但在我國卻遇到了諸多困難。一是被評價單位接受政策建議難，有的成了年年評價，年年是這些問題的“老運動員”;二是財政內(nèi)部接受評價結果，轉化為績效預算難。

績效評價推廣過程中的“三難”問題如果不能得到很好地解決，績效評價對改進政府工作的效用便會遞減，評價就會流于形式，若這樣，以改進政府社會治理效果為目的的績效評價，將最終為官僚主義吞食!

(二)問題產(chǎn)生的原因

“三難”問題是在公共管理中引入科學化管理與傳統(tǒng)制度碰撞的結果，也是許多國家在績效評價初期遇到的關鍵問題。制度和機制，組織和技術是其中最重要的原因。

1.制度和機制性原因

(1)實施主體不明確，缺乏實施的時間表。財政支出績效評價作為一項工作，同其他行政工作一樣必須具備有明確的職能部門來組織實施、有一個明確的實施時間表、有一個科學的績效評價規(guī)則、有必要的工作經(jīng)費等四個條件。①如，國家審計署在《2008至2010年審計工作發(fā)展規(guī)劃》中指出:“要全面推進效益審計，促進轉變經(jīng)濟增長方式，提高財政資金和公共資源配置、使用、利用的經(jīng)濟性、效率性和效果性?！辈⑻岢鲇?年時間建立起符合中國實際的效益審計方法體系。從機構看，在過去的6年中，國家沒有明確由哪個部門來實施這項工作①。直到2009年，國務院才明確由財政部組織實施，財政績效評價工作才正式啟動。②從時間表看，由于績效指標有一個研制、開發(fā)和成熟的過程，因而各國都設定了推進績效評價時間表。如美國《政府預算與評價法案1993》規(guī)定，聯(lián)邦政府各部門應在2000年前實施評價。而在我國尚未制定出實施時間表，目前，僅中央財政專項轉移支付就多達4000多億元，而部委對哪些資金應進行績效評價、何時評價等相關問題心中無數(shù)。這就影響了實施進程。

(2)績效評價法律缺失，制度不夠規(guī)范。一是績效評價法律缺失。要想在各級政府組織中推行績效管理改革，就必須進行相應的制度建設，為此，必須由法律來加以保障。而在我國，不僅沒有績效評價法，即使在預算法中也無相應規(guī)定。由于缺乏法律約束，中央部門和地方政府可以決定做和不做，這就影響績效評價的實施;二是現(xiàn)行制度不夠規(guī)范。績效評價的理論基礎是公共委托代理關系，在信息不對稱下，由于代理人會利用這點進行“逆向選擇”而產(chǎn)生“道德風險”，損害委托人利益，為此需要設定一個科學的“游戲規(guī)則”，包括誰承擔組織和實施績效評價的責任?采用何種評價方式?如何保證評價結果的公正性、可靠性?怎樣公開結果?等。在這些方面，2009年6月財政部公布了《財政支出績效管理暫行辦法》，這是不小的進步，但從內(nèi)容看，原則多于規(guī)則，在一些重大問題，如誰對誰評價，評價規(guī)則，評價結果公開等方面仍不夠具體，缺乏可操作性。

(3)績效評價責任不明確?！罢l撥款，誰問效;誰用款，誰對效果負責”是建立績效評價管理制度的基本原則。為此，中央財政不僅對本級支出，而且對40000億專項轉移支付資金負有評價責任，并公告評價結果。當然，省級責任也適用于此原則。但因種種原因，我國尚未建立這一績效評價責任體系。各級財政在績效評價上責任劃分不清，加上宣傳不力，使一些單位將績效評價誤解為“財經(jīng)紀律大檢查”而拒絕配合。

2.組織和技術方面原因

(1)績效指標短缺，研究和開發(fā)隊伍缺乏?？冃е笜嗽O計是績效評價的核心環(huán)節(jié)。由于不同公共資金支出的目的和社會效果不同，因而需要不同的指標體系來測定和顯現(xiàn)。同時，績效指標關系到政策的價值導向，也是實現(xiàn)財政支出績效管理的基礎。因此，按公共資金用途建立績效評價指標體系，建立公平客觀的評價標準，是實現(xiàn)公共支出科學化、精細化管理的需要。所有這些工作要正常運行還需要建設一支具有高度理論素養(yǎng)和實踐操作能力的績效評價研究隊伍和績效指標開發(fā)隊伍。

當前，在這方面我國存在的主要問題，一是績效評價研究機構和研究人員不足;二是績效指標的研發(fā)力量不足，缺乏統(tǒng)一、有效的操作模式;三是缺乏必要的績效評價交流平臺，一些甲地已成功的項目，乙地在重新開發(fā)。為此，有必要建立全國性的績效評價研究基地和績效指標庫，以供各級政府選用。這一問題不解決，即使地方財政部門想做，也心有余而力不足。

(2)評價程序設計不合理，影響了評價結果的公信力。公信力是績效評價的生命。要提高評價結果的公信力，一是要科學地設計績效指標體系;二是要建立客觀、公正的評價程序。保障客觀公正的一個重要做法，就是采用第三方評價模式，但在現(xiàn)行情況下第三方評價模式很難推動。當前采用的自評價后專家評審模式，無法很好地解決信息不對稱所造成的被資金支出方約束和被項目方誘導的可能性，評價過程易流于形式，易造成評價結果公信力低。

(3)缺乏績效評價結果公開的機制?！瓣柟馐亲詈玫南緞?，路燈是最好的警察”。財政支出績效評價制度建設的目的，并不僅僅是通過績效評價提高政府管理的效率，它還負有對當初財政支出決策目標是否滿足社會需求進行檢驗的功能。財政支出是為實現(xiàn)政府政策而進行的資金投入，為防止政策決策及執(zhí)行過程中可能存在的隱藏性行為，保障政策決策的可靠性及公平、公正性，有必要建立績效評價結果的信息公開制度，讓民眾參與到社會政策的制定、執(zhí)行及監(jiān)督中來，這也是科學發(fā)展觀所提倡的重要內(nèi)容。在美國，凡堅持結果公開的州，績效評價在促進效率政府建設上的確起到了良好的作用;凡是不公開績效評價報告的州，公共部門就缺乏改進動力，評價就容易成為“公文游戲”。

目前，我國尚未建立績效評價結果公開的制度，評價報告一般情況下僅作為領導掌握情況的“內(nèi)部參考”，這就難免讓某些部門缺乏績效改進的動力，甚至希望借否定績效評價報告而將水攪混，這也是造成績效評價結果應用難的重要原因。

以上分析表明，領導重視和評價的科學性是績效評價成功的基本保證。沒有評價的科學性，評價結果就缺乏管理價值和公信力，也就無法起到節(jié)約財政資金，提高財政效率、治理腐敗等方面的作用。我國績效評價“三難”的實質(zhì)就在于此。

三、績效評價制度建設的方向選擇

績效評價的制度建設不應僅僅為評價而評價，而應看作是政策評價的一個組成部分，因此，在制度設計時應將績效目標管理、政策執(zhí)行過程監(jiān)督、績效結果評價納入到整體制度設計中。為此建議做好兩件事情:

(一)確立預算績效管理的公共財政改革方向

預算是公共財政建設的工具，因而須與公共財政管理改革的方向保持一致。受篇幅限制，本文將重點回答我國公共財政管理改革的方向究竟是績效預算，還是預算績效管理?

1.績效評價、績效預算與預算績效管理。隨著績效評價在我國的開展，績效預算越來越受到理論界關注，有的學者預言，我國績效預算改革的高潮即將到來。我們認為，這一命題有失偏頗。理由為:

第一，我們應先弄清什么是績效預算?績效預算是根據(jù)財政支出績效結果確定或調(diào)整預算額度的績效管理模式，并非指與部門預算相對應的預算編制方式?？冃ьA算模式是適應于服務型政府的、以財政效率為依據(jù)的公共管理理性模式。這就是說:(1)績效預算是一種新的公共管理模式，而不只是預算編制方式。它由政策目標、績效預算、撥款和績效評價等環(huán)節(jié)組成(詳見圖1)。與績效預算對應的并非部門預算，而是公共管理模式改革;(2)績效預算以服務型政府為背景，并用于支撐服務型政府的社會治理模式;(3)績效預算是依據(jù)財政效率和政策的社會效果而建立的理性模式。其中，財政效率將貫穿于政府運行各個環(huán)節(jié)，包括預算的編制，乃至公共決策都是按財政效率要求進行的，該過程受政治和其他因素影響。

這些至少說明:一是公共管理模式變遷是復雜的社會過程，即使我們有了績效撥款、績效評價環(huán)節(jié)，若無其他制度條件，也不可能進入績效預算;在制度建設中，環(huán)節(jié)固然重要，但環(huán)節(jié)之間的聯(lián)系——制度設計更重要。一輛汽車雖然什么零件都不缺，但若沒有潤滑油系統(tǒng)，肯定是無法運行的。績效預算取決于我國服務型政府建設速度，而服務型政府是與后工業(yè)經(jīng)濟社會相對應的公共管理形態(tài)，而我國從目前的管理型政府到服務型政府尚有很長的路要走。二是我國財政績效評價的覆蓋率還很低，基于績效的預算編制機制尚未形成。因而，我們尚不可能獲得“有了績效評價，便等于實現(xiàn)了績效預算”的結論。

圖1 預算績效管理流程

第二，從績效預算的建設條件看，我國當前也難以實現(xiàn)?？冃ьA算如果作為系統(tǒng)性的公共管理模式，至少應具備以下條件:(1)政府大體完成了“三個再造”，即流程再造、程序再造和預算再造;(2)績效評價具有廣泛的基礎，即績效評價資金達到總預算資金的60%，評價結果采用率超過40%;(3)它作為公共管理的基本形式，獲得法律上的認可。亦即依據(jù)績效編制的政府預算應當成為政府向人大提交預算報告的基本方式。

若按以上標準考察世界各國的財政預算，即使美國的財政預算也并非績效預算:一是雖然美國1993年通過了《政府績效評價法案》，但它只是用于政府內(nèi)部管理，政府在向國會提交預算報告時仍采用分項排列預算格式。二是雖然美國三級政府績效評價較普遍，但預算采用率并不高，即使采用了績效預算的政府部門，效果也并不理想［5］。據(jù)Willoughby和Melkers對50個州財政官員的調(diào)查顯示，“績效預算在改善政府項目成效、改善政府決策過程、改善政府與立法機構的協(xié)作上僅有‘某種程度的效果’;但在壓縮重復性服務、影響成本節(jié)約上‘并不那么有效’;而在安撫公眾、改善撥款上‘沒有效果’”(見表1)?？梢?，美國政府績效預算的實際效果有限。造成這一問題的原因很多，評價指標缺乏科學性，程序設計不合理，操作不規(guī)范，評價過于追求形式，缺乏公正性，評價結果轉化為預算的困難性等都是重要原因。三是政府預算編制不可能不受政治和利益集團影響，因而很難進入理性狀態(tài)。如，若美國是真正的績效預算，即每項預算都符合財政效率，就不可能入侵伊拉克，陷入一場耗費巨資而又見不到光明的長期戰(zhàn)爭之中。

表1 績效預算編制的成就

可見，即使績效評價起步較早的美國，仍未真正進入績效預算狀態(tài)，而被學者們稱為“績效預算”的，實質(zhì)上是預算績效管理。

2.預算績效管理是我國公共財政改革的現(xiàn)實方向。綜上所述，預算績效管理是個復雜的系統(tǒng)工程。在圖1所示的流程中，根據(jù)部門預算的最終結果，通過評價來判斷政策決策是否存在問題，以及政府部門執(zhí)行政策的效率，然后來調(diào)整和取舍政策，從而形成一個政策目標、預算、執(zhí)行、評價、調(diào)整的管理循環(huán)。這一整個循環(huán)過程構成預算績效管理。傳統(tǒng)的預算管理模式則是從政策到結果的單向通道。

如果說績效預算是我國政府建設的長遠目標，那么預算績效管理則是我國公共財政改革的現(xiàn)實方向，它同時也是我國公共財政改革不可逾越的階段。當前我們將乘著科學發(fā)展觀的東風，結合中國市場經(jīng)濟改革和服務型政府建設進程，著力于績效評價量的積累和質(zhì)的提高，通過績效評價范圍的不斷擴大、規(guī)則和制度的日趨完善和科學、評價結果的影響力日益擴大和采用率的不斷提高，最終實現(xiàn)公共管理的績效預算模式。

另外，在績效評價向預算績效管理轉變中，對專項資金的前期評價不容忽視。通過前期評價和后評價兩個環(huán)節(jié)，形成以績效為核心的監(jiān)督機制，是通往績效預算的基本路徑。我們應通過政策和引導，促使這一機制在各級政府中的應用。

(二)推進我國財政績效評價的現(xiàn)實策略

如果說，從以部門預算為代表的公共管理模式到以績效預算為代表的公共管理模式的轉變是一個歷史過程，那么，決定這一過程快慢的，除了政治等外部條件外，更主要的是我國績效評價經(jīng)驗積累的情況。為此，無論是解決我國績效評價工作中的“三難”問題，還是完成預算績效管理的使命，我們都有必要加快中國績效評價工作的推進。在這方面，提出如下五點建議:

1.將績效評價納入實踐科學發(fā)展觀的內(nèi)容，解決認識問題。由于績效評價是解決公共管理科學化路徑的重要方法和手段，因而它理應是我國科學發(fā)展觀體系的重要內(nèi)容。而且，績效評價只有納入科學發(fā)展觀的體系，才能獲得各級政府的重視。實踐證明，地方政府只有做了才會知道它對于改善政府管理的價值。進一步說，我們應當借助于科學發(fā)展觀的東風，通過持續(xù)地評價，不斷積累經(jīng)驗，并以此為基礎對各級政府財政支出制度進行改革和調(diào)整，才能解決我國政府管理上的官僚主義、浪費和腐敗等難題。

為此建議:一是財政部在加強對績效評價成功案例宣傳的同時，積極向中央建議將它列入實踐科學發(fā)展觀的內(nèi)容;二是各級財政部門應大力宣傳并努力將其列入本級政府實踐科學發(fā)展觀的活動規(guī)劃。

2.科學選擇績效評價模式，建立行動計劃?？冃гu價模式選擇是制度建設的基礎工作。結合國際經(jīng)驗和國情要求，建議采用以“財政——中介評價為主，單位自評價為輔”的模式。這就是說，即使是單位自評，也應當是從科學、客觀、公正的角度，對指標體系的可詮釋性、結果的可應用性、數(shù)據(jù)的可采集性等方面進行審查。

此外，績效評價發(fā)展規(guī)劃很重要，建議財政部建立績效評價的全國規(guī)劃，力爭經(jīng)過五年的努力，將績效評價覆蓋到各級政府部門和各專項，經(jīng)國務院批準后變成行動計劃。

3.強化三支隊伍、三大數(shù)據(jù)庫的建設。當前各級政府應當著重建設好三支隊伍:一是績效評價的行政隊伍，形成既懂業(yè)務，又具備較強的組織、協(xié)調(diào)能力的行政隊伍;二是績效指標的研究和開發(fā)隊伍;三是培訓一支以事務所、高校及NPO組織為主的績效評價實施隊伍，同時通過“花錢買服務”，引導他們參與評價。

應指出，“三支隊伍”建設是當前我國最迫切，最困難的問題。從實踐看，假如一個熟練的評價人員評價工作量按1000萬元/年，按我國2009年財政支出7.6萬億，績效評價資金占總支出的50%計算，也需要成立一支37萬人的績效評價專業(yè)大軍?？梢灶A想，到2020年這支隊伍將達到50萬人。而與之相比，2009年全國審計機關的工作人員才8萬多人。從某種意義上說，我國績效評價的進程，取決于這支隊伍的人員素質(zhì)和工作質(zhì)量。這些人員從哪里來?怎樣使之成為熟練的績效評價人員?是我們現(xiàn)在就應當考慮的。

澳大利亞的績效評價是由財政部門承擔的，因而績效評價人員列入政府的公務員編制。例如，澳的西南威爾士州財政局180多個雇員中，有一半以上是績效評價人員。而在美國，政府將績效評價工作委托給專職事業(yè)單位，由預算管理辦公室(Office of Management and Budget，簡稱OMB)統(tǒng)一協(xié)調(diào)和管理［7］。在我國，由于行政編制的限制，我們建議采用美國的模式，各級財政建立績效評價中心，同時，建立績效評價項目招標制度。

由于績效評價行業(yè)的特殊性，對評價人員的專業(yè)知識、技能和操守的要求應加以規(guī)范。為此，建議財政部及早著手建設培訓基地，實施考試和考核制度，通過嚴格的考試和考核，培養(yǎng)出大批的績效評價人員。同時，建議搞好三大數(shù)據(jù)庫建設，即績效評價指標庫、績效評價數(shù)據(jù)庫和績效評價專家?guī)斓慕ㄔO。

4.推進績效評價法律化，建立評價結果的公示制度。法律是績效評價的合法性依據(jù)。建議我國在其立法上分三步走:一是結合預算法修訂，確立“績效原則”;二是通過充實內(nèi)容，規(guī)范制度，將現(xiàn)行的財政部《績效評價暫行辦法》［6］上升為國務院《財政績效評價條例》;三是將它進一步上升為《國家財政績效評價法》。

西方的經(jīng)驗揭示，領導重視和評價結果公開，是財政績效評價成功的兩個關鍵。在我國信息公開法立法前，建議各地可根據(jù)國務院信息公開條例，采用公示方式發(fā)布績效評價結果。采用公示方式既披露了信息，又比較靈活，因而公示可能是解決問題的較好辦法。

5.參考PART機制，建立再評價機制。隨著多級政府績效評價的開展，我們必須建立監(jiān)察和督促各級政府科學評價的制度［7，8］，將評價的量和質(zhì)納入監(jiān)察體系。在這方面，美國聯(lián)邦政府的PART制度具有參考價值［9，10］。

PART(Program Assessment Rating Tool)①該工具的具體內(nèi)容參見美國政府網(wǎng):http://www.whitehouse.gov/omb/assets/omb/part。是OMB開發(fā)的、用于政府部門項目自評價后進行再評價的工具。OMB推行該工具的目的是通過對項目的績效評價質(zhì)量、評價結果的應用等指標，給出部門運用績效原則改善管理的程度(等級)，從而解決了評價與應用上的脫節(jié)，推動了績效評價在公共管理部門的應用。

目前，鑒于我國績效評價上“三難”現(xiàn)實，參照PART的做法是必要的。例如，我們可以參考PART的具體做法，對項目進行前期評價，也可以開發(fā)一套指標，對地區(qū)(部門)的績效評價資金覆蓋率、評價結果的應用率、評價指標的可詮釋性等進行評價，統(tǒng)一評價模式，借以推動中國的預算改革。

［1］陳共.財政學［M］.北京:中國人民大學出版社，1998.

［2］中國教育支出績效評價中心.江蘇省2005年義務教育支出績效評價報告［R］.上海:上海財經(jīng)大學中國教育支出績效評價研究中心，2007年.

［3］馬國賢.政府績效管理［M］.上海:復旦大學出版社，2005.

［4］馬國賢.政府預算理論與績效政策研究［M］.北京:中國財經(jīng)經(jīng)濟出版社，2008.

［5］MELKERS J E，WILLOUGHBY K G.The Effect of Performance Budgeting on State Functional Expenditures［J］.Public Budgeting&Finance，2000，20:66-73.

［6］財政部.財政支出績效管理暫行辦法［R/OL］.中國政府公開信息整合平臺，http://govinfo.nlc.gov.cn/gtfz/zfgb/gwygb/2011102029/201111/t20111108_1086529.html?classid=363.

［7］國土交通省國土交通政策研究所.英米におけるNPM最新事例-seeからplanへのフィードパックの試み［R］.國土交通政策研究第33號，2003.

［8］GAO.Performance Budgeting-Current Developments and Future［R/OL］.GAO-03-595T，2003.http://www.gao.gov/cgibin/getrpt?GAO-03-595T.

［9］左近靖博.米國連邦政府ブッシュ政権における「予算と業(yè)績の統(tǒng)合」の取り組み［J］.現(xiàn)代の潮流，2005，10(2):58-65.

［10］OMB.The President’s Management Agenda［R/OL］.2002.http://www.whitehouse.gov/.