姚尚建

構建社會暴力化解中的整體政府

姚尚建

（華東政法大學政治學與公共管理學院，上海 201620）

中國的社會焦慮越來越多以群體暴力的形式吸引人們的關注。在社會暴力的蔓延中，中國的各級政府似乎被碎片化了，從而形成整體性的公民社會與分散化的政府對立的錯覺。在過度傳播的推動下，只要社會不能實現(xiàn)自我治理，分散的政府治理就可能成為高風險社會后果的承擔者。整體性治理就是實現(xiàn)中央與地方社會治理的重新整合，以整體性的政府行為消解社會暴力，以實現(xiàn)社會與政府關系的重建。

社會沖突；整體政府；暴力消解

中國的社會焦慮可能正在形成無法預見的暴力行為，這種暴力的蔓延隨著傳播媒介的發(fā)達往往被表述為平面的抗爭型社會網絡。而與之相對，中國金字塔結構的政府體系卻在這樣的社會沖擊下顯得有些被動而零碎。在改革深化時期如何直面社會矛盾，重建政府社會關系則成為當下必須面對的現(xiàn)實問題。

一、國家社會沖突的邊緣地帶——空間擠壓下的社會變形

在晚清，中國的國家權力的底端為縣。進入20世紀尤其是中葉以后，中國的縣以下政權開始逐步建立起來，從而延伸了國家的政治權力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與市區(qū)政府一樣，共同成為中國治理的基層政府，這些基層政府也成為國家向社會延伸的政治觸須。

1.邊緣地帶的力量消長——村莊的政治變遷

在國家社會二分法看來，國家力量與社會力量總處于彼此消長的過程中。由于中國家國同構的歷史傳統(tǒng)，只是到了上個世紀后期，中國的市民社會才借助于市場經濟的發(fā)展實現(xiàn)了領域的初步分離。但是由于國家力量的強勢存在，中國的市民社會的生長從一開始起就注定了國家力量的邊界約束。

從縣政鄉(xiāng)治到鄉(xiāng)政村治的過渡，中國的政治發(fā)展的自治空間被擠壓，縣以下自治被壓縮至村莊，當代中國在國家與社會邊界的連接處于是成為中國社會穩(wěn)定的節(jié)點。村莊治理高度依附于城市治理之上，并成為城市治理外部性的承擔者。

但是即使是在這種被擠壓的政治社會空間中，也保留著政治反彈的可能性。1980年代以來的農民大流動使中國農民開始通過自身的努力接觸到了城市政治。而城市的擴張也從地理上對農村形成土地、人口等資源性要求，從而使中國農村的自主意識、憲政意識得到增強。2010年《選舉法》修改，中國村莊的政治地位開始得到平等的審視。而中國基層政府治理的體制使其既要承擔農民政治訴求的壓力，也要承擔上層政府對其工作的考核壓力。這種村莊治理的意識覺醒與傳統(tǒng)基層治理之間的張力開始浮現(xiàn)。

2.城市蔓延中的農民與市政

鄧小平同志曾經指出：“中國人口的百分之八十在農村，如果不解決這百分之八十的人的生活問題，社會就不會是安定的?！保?］在1980年代以后，農民的比例逐步下降，但是社會安定仍然以另外一種形式吸引人們的關注。

在上個世紀80年代的地市合并以后，中國的地方治理總體上是蘊涵著農村治理的城鄉(xiāng)合治型。但是以城市政府治理農村本身就在邏輯上強化了農村對于城市的附屬感，城市由于有了更加廣袤的土地與人口而蔓延，擴張的城市很快就改變了寧靜的村莊生活，也改變了農業(yè)社會下的相對穩(wěn)定的村莊社會生態(tài)。

事實上，農民進入城市還不僅僅包括地理意義上的城市蔓延，也包括了農民進城帶來的政策沖擊。中國城市治理的矛盾與農村治理的矛盾開始連接起來，從而使中國的社會發(fā)生了結構性的變革。農民進城也把普遍存在的勞資矛盾、城鄉(xiāng)矛盾帶入了城市，那些本來由包工頭與鄉(xiāng)親之間的熟人關系被打破了，法律和制度成為矛盾解決的重要武器。但是我國城市管理體系是根據(jù)行政級別、戶籍人口而非實有人口進行，因此當人口流動的規(guī)模超越了城市政府的管理幅度之后，中國城市政府開始顯得不堪重負，但是行政編制的約束無法使這些地方政府有效完成公共服務，而這些無效的市政管理有可能激化前文所說的諸多矛盾。

3.空間重組中的資源約束與城市貧困

與國外城市化途徑不同的是，中國的城市化不僅僅通過城市蔓延而完成，在國際化、現(xiàn)代化等政治符號的召喚下，中國的城市功能定位出現(xiàn)了一定的盲目性。在城市發(fā)展遭遇地理邊界約束時，城市人口的暴增給城市管理帶來越來越多的困難。

由于城市發(fā)展的土地約束與地方政府對于土地收入的追捧，中心城區(qū)的一些居民無力通過購買新的住房改善自身環(huán)境，而已經購買住房的人也必須為早日還清房貸而透支健康和精力。城市作為人類生活的異化物正在改變市民的生活面貌。同樣由于中國城市功能的急劇轉型，中國城市貧困問題日益嚴重。自1990年代開始，一些傳統(tǒng)企業(yè)的工人大量失業(yè)，在本世紀初期開始的房價上漲使這些人被迅速拋棄到城市生活的貧困線邊緣，從而淪為城市發(fā)展外部性的直接承擔者。而自上個世紀末啟動的舊城改造以大規(guī)模的道路建設和房屋拆遷作為根本標志的城市化進程中，一些生活在底層的城市居民失去了原先的住所，一些居民搬遷到了郊區(qū)。

“在當今的中國城市中，社會的兩極分化伴隨著公共安全的隱憂和紙醉金迷的奢侈，這是形成社會暴力的兩端，并演繹為通過媒體景觀所揭示的社會的陣痛和焦慮?！保?］對于失去城市的市民來說，首先面臨的是巨大的心理落差。在我們對上海市一處大型居住區(qū)的調研中，外遷的城市市民有相當比例是當年響應國家號召上山下鄉(xiāng)的知識青年、建國初期的產業(yè)工人，甚至還有建國前參加工作的老同志。這些經歷過痛苦青春的市民在外遷過程中往往飽含著強烈的不滿與無奈。

二、整合的社會與治理的碎片——暴力事件的發(fā)酵與處置

城市鄉(xiāng)村的空間約束與社會力量的覺醒形成了一定的張力，這種張力的誘因卻往往體現(xiàn)為資源分配中的不公。當這種資源分配的不公催生了社會不滿，并以社會暴力的形態(tài)吸引人們關注時，那些有著相似遭遇的人群便有可能促進社會暴力的整合。

1.分散的社會暴力與整合

資源的沖突形成了社會空間的彼此封閉，催生了社會排斥。在城市治理中，“資源方面的沖突體現(xiàn)在圍繞大都市區(qū)分化、財政不平衡及財政重商主義的問題上，它們既是造成管轄區(qū)之間公共服務業(yè)顯著差異的原因，同時也是其結果。”［3］在尋求公共服務公正性不能滿足之后，城市居民有著居住集中的優(yōu)勢就更容易形成暴力聚集。

同樣在農村地區(qū)，失去土地也使一些矛盾迅速激化?！皼]有一個社會集團比擁有土地的農民更保守，也沒有一個社會集團比幾乎無地可耕或須繳高昂地租的農民更革命。在某種程度上講，現(xiàn)代化中國家政府的穩(wěn)定取決于它進行農村改革的能力?！保?］在單純追逐GDP過程中，一些地方政府已經被資本俘獲，越來越多失去土地的農民與失去工作、住房的市民在共同尋求正義的過程中強化了的被掠奪感直接指向政府治理的合法性，從而催生了嚴重的政治不信任感。

在歷史上，由于高度集權的政治控制，分散的社會暴力對于政權的整體壓力長期以來并沒有引起足夠的重視。中國社會暴力也多被視為特定區(qū)域、特定村莊治理的問題，而當這種高度分散的社會暴力通過新媒體的廣泛傳播被廣泛知曉時，暴力的發(fā)動者、暴力的利益相關者、暴力的同情者就可能被重新整合起來，形成涉及范圍廣泛的社會群體，使特定的地方政府面臨前所未有的政治和社會雙重壓力。

2.暴力事件的惡性思維

在社會轉型期，被損害的公民和群體出于對社會的不信任而可能實現(xiàn)團結。“以強凌弱、社會暴力和寡頭壟斷，都是信任結構缺失之后形成的社會秩序的不可避免的組成部分?！保?］當社會不信任被認為是一種社會結構性排斥時，改變社會結構則成為社會弱者聯(lián)盟的政治訴求。

在制度化不足的情況下，社會利益的個體表達往往難以取得實際效果，在一些人看來，個體信訪之無效正在于公民個體力量無法實現(xiàn)與有組織的政府力量的對抗。在政治信任喪失之后，任何難以滿足公民個體利益主張的政府回應都可能被視為強勢政府的暴力壓制。而從政府的視角，任何挑戰(zhàn)政府管理的行為都可能被視為一種暴力反抗的個體行動，這種行動必須通過政府強制力加以約束。

當惡性思維支配政府與社會溝通渠道時，政治暴力與社會暴力都形成國家與社會溝通的后果。這種暴力思維定勢在城管執(zhí)法的困局中尤其得到體現(xiàn)。2010年8月30日，山東菜販侯欽志因被江蘇南通城管劉小兵暫扣電子秤索要未果，遂拔出隨身攜帶的水果刀將劉小兵刺死。南通市中級法院2011年6月3日一審判決侯欽志死緩，并賠償50余萬元，同時，法院還作出對其限制減刑的判決［6］。但值得關注的是，在6月4日上午的網易評論中，1000多條的評論多倒向了施害者，而受害者的死亡及其家庭的不幸無人關注。

3.政府的碎片與社會的整體

當暴力思維成為社會普遍性思維方式時，社會的力量的爆發(fā)就會變得無法預測。在中國的群體性事件中，利益集團、社會排斥、社會組織等理論都無法能夠充分回答這些特定的問題，中國的政府治理就是在這些無法用理論回答的復雜社會中進行秩序的維持；而中國的社會成長就是在這種復雜的利益格局中突圍生長。

在巨大的社會壓力下，特定地方政府的治理變得非常困難。所有容易激發(fā)當?shù)厣鐣艿墓膊疬w、公共衛(wèi)生、公共教育乃至公共住房等方面的政策都可能成為某一個政府與所有社會暴力關系的開端。而在獨自面對群體性的社會暴力時，任一地方政府都顯得無助，在維穩(wěn)的目標之下，一些違法行為可能被政府姑息。在湖北省浠水縣，村民們將一投資百余萬元的抗旱灌渠部分拆毀，理由是沒有發(fā)揮應有的抗旱作用，而對于這樣的行為，政府的應對措施不過是重新修補被損害的溝渠。

當社會刑事案件被廣泛同情時，更多的犯罪行為以社會抗爭的名義被激勵起來，政府依托的法律基礎也被消解了。地方政府的治理夾在中央政府與地方民眾之間，并越來越呈現(xiàn)非制度化的傾向。在具體調研中，一些上訪人員成為政治精英，甚至一些人在特定時間進行上訪以獲得地方政府的“免費旅游”等所謂“維穩(wěn)”手段，在制度化不足的情況下，政府失去基層治理的能力，同樣群眾也失去制約政府的道德勇氣和公共力量，地方治理碎片化的趨勢更加嚴峻。

三、暴力消解與治理重構——雙重壓力下的整體政府

地方政府組織法規(guī)定，地方各級人民政府對本級人民代表大會和上一級國家行政機關負責并報告工作。全國地方各級人民政府都是國務院統(tǒng)一領導下的國家行政機關，都服從國務院。這種雙重負責的體制內在的張力正在日益增強，并有可能對社會暴力起著助推的作用。

1.社會暴力沖擊下的政府結構

建國以來建立起來的我國現(xiàn)有的金字塔權力結構主要強調縱向的授權，因此形成了事實上的下級政府向上級政府負責的政治模式。在趕超性社會發(fā)展中，這一政治結構便于完成相對明確的重大經濟社會目標。但是在目標多元與公民意識蘇醒之后，這一政治模式正在受到社會暴力的沖擊。

社會暴力多發(fā)生在國家社會邊緣地帶給地方政府增加了壓力，但是由于地方政府事實上向上負責的體制，上級政府同樣負有連帶責任。因此要看到的是，并不僅僅是地方政府面臨社會暴力的考驗，上級政府乃至中央政府都面臨大小不等的政治壓力。于是地方政府不僅面臨基層社會的權利主張，還面臨上級政府維持社會穩(wěn)定的權力要求。當?shù)胤秸螜嗔凸駲嗬軌蛉〉靡恢聲r，那么可能的社會暴力就會被抵消；如果二者不能取得一致，那么上級政府可能要求下級政府順應公民的要求，修改其公共政策以滿足公民的權利主張。在這一模式中，上級政府越過地方政府而與基層社會實現(xiàn)了和解，基層社會由于獲得了上級政府的支持而更加凝聚起來，代價則是地方政府又一次失去治理合法性。

失去了合法性的地方政府在推行公共政策時將舉步維艱，由于公共政策的歷史承繼性，當一項政策被上級政府否決之后，公共政策的逆向多米諾骨牌效應就會顯現(xiàn)，從而顯示地方政府的“管治困境”：“一般來說，造成管治困境主要有兩大直接因素：一個是社會不滿群體的存在；一個是政府管治能力的低下?！保?］事實上對于地方政府來說，上級政府的政治壓力也從外部強化了這種行政能力的低下，也瓦解了嚴密的政府體系。當?shù)讓由鐣趯Φ胤秸牟恍湃卧郊壣显L時，他們對上級政府抱有期待，而當上級政府也無法解決這種信訪中的社會矛盾時，這種不信任也自然逆向蔓延，直至中央政府。這種對于政府整體性的不信任感反過來又無助于社會風險的化解。

2.整體治理的內在價值

在政府單邊治理的視角下，統(tǒng)一的社會難以形成，社會被肢解為一個個互不聯(lián)系的單元。但是社會生長的整體性正在加強，在特定時期，普遍性社會問題的蔓延迅速突破了地方政府的治理邊界，從而形成社會對政府體系的突破。

我國從1970年代末期改革開放以后，政府改革就陷入了一場又一場理論的爭論之中[8]。在吳志鵬看來：“合作和整合是整體政府改革的終極價值追求。作為后新公共管理改革時期一種必然趨勢，整體政府對區(qū)域一體化發(fā)展有重大的借鑒意義?！保?］李瑞昌認為：“變動的世界日新月異，整體性公共治理就是理論界和實務界對現(xiàn)實一種新的回應和動作。整體性公共治理的創(chuàng)新點在于從協(xié)調到整合，中國政府治理的國家中心主義趨勢肯定無法改變，但是，社會參與公共治理將會是一種必然的趨勢，我們可以借鑒整體性治理提倡的協(xié)調和整合方法，構造有效可行的中國治理理論模型，并指導治理實踐。 ”［10］

事實上，整體政府理論并沒有什么新意，不過是政府理論界在政府價值與政府工具之間的持續(xù)徘徊。在新公共管理過分強調公共服務供給的多元性，并最終導致治理碎片化之后，整體政府理論重新把公共服務供給的主要責任交還給政府。應該看到的是，整體政府責任的回歸是對于政府關系的重新認識，一種建立在政府合作、積極回應的治理體系可能解決中國當下的社會風險問題。

3.整體政府對于中國秩序的重建

整體性社會治理呼喚整體性政府。在一段時期以前，比較普遍的觀點認為中國的社會矛盾高發(fā)是因為處于人均GDP1000到3000美元之間，這一階段之后，經濟社會發(fā)展將迎來黃金時期。如今這一觀點已經很少被提起。我們認為，在這一時期乃至其后的社會暴力的頻發(fā)，恰恰說明我們在經濟高速發(fā)展的時候必須著力推進整體性的社會發(fā)展和政治發(fā)展。

在社會發(fā)展中，一些社會事件本身只是偶發(fā)的、功能性的，但是在維穩(wěn)的剛性指標下，這些偶發(fā)的社會事件可能被過度關注。事實上，我們更需要關注那些結構性的社會沖突，這種沖突無法以簡單的刑事案件或治安事件來加以解決；我們尤其要關注那些在區(qū)域中蔓延的社會風險，這些事件的處理已經超出某一個特定地方政府的權力范圍，從而演化為不同層級政府共同的治理責任。

政府治理中，社會功能性沖突也可以演變?yōu)榻Y構性沖突，一些城市由于治安問題而導致的人口強制遷出就有可能使功能性的社會沖突演化為結構性的社會抗爭。事實上自麥迪遜以來，以流動實現(xiàn)自由已經成為權利學說的共識，而這種人口強制遷移本身就是社會矛盾消除中的權力運作非制度化的重要投射。整體性治理既要厘清社會結構，更要厘清政府結構，以分散的政府來治理整體性的社會，或以整體性的政府來治理偶發(fā)的社會事件都可能形成治理的無效。整體性治理的根本出路就是試圖在國家秩序與社會自由之間尋求一條合適的邊界，這一邊界既對社會有著剛性約束作用，同樣也剛性制約著政府的行為。

結語

中國地方政府正在面臨的是多元社會的挑戰(zhàn)。威迪康布委員會（Widdicombe Commission）提到：地方政府的價值觀源于其三個屬性：（a）多元主義，以此構建了全國政治系統(tǒng)；（b）政治參與，以此形成地方民主；（c）積極反饋，以此提供公共服務，滿足地方需求［11］。中國社會管理遇到的困境本身并非僅僅是社會自身層面的問題，更體現(xiàn)為地方政府變革的時空張力。

在當前的社會治理中，暴力政治學的邏輯是在制度化不足的情況下，社會群體以社會抗爭的形式進行秩序的挑戰(zhàn)，政府則以“維穩(wěn)”的名義進行國家秩序的邊界守衛(wèi)。這是沒有贏家的暴力對抗，而這種對抗根本原因在于國家與社會雙重的不成熟及不成熟制度下的信任缺失，從而導致制度外的政治介入功效的放大。整體性治理也許不是有效的治理方式，但是在化解社會風險方面，在直面社會生長的前提下，整體性治理可以消除政府之間的合作壁壘，并為社會的自我完善提供持續(xù)性的政策支持。

［1］鄧小平文選［M］第三卷，北京：人民出版社，1993：117.

［2］趙汀陽.年度學術2006：農村與城市［M］，北京：中國人民大學出版社，2006：330.

［3］［美］保羅·諾克斯等.城市社會地理學導論［M］，柴彥威等，譯，北京：商務印書館，2005：133.

［4］［美］塞繆爾·亨廷頓.變革社會中的政治秩序［M］，李盛平等，譯，北京：華夏出版社，1988：365.

［5］孫立平.轉型與斷裂：改革以來中國社會結構的變遷［M］，北京：清華大學出版社，2004：124.

［6］顧建兵.江蘇南通一菜販刺死城管 被判死緩限制減刑［N］，揚子晚報，2011-06-04.

［7］于建嶸.抗爭性政治：中國政治社會學基本問題［M］，北京：人民出版社，2010：160.

[8]楊沛龍．中國行政的邏輯與改革的方向［J］．學術界，2011，（7）．

［9］吳志鵬.整體政府與區(qū)域一體化發(fā)展［J］，長春大學學報，2008（1）.

［10］李瑞昌.公共治理轉型：整體主義復興［J］，江蘇行政學院學報，2009，（4）.

［11］［英］戴維·賈奇等.城市政治學理論［M］，劉曄，譯，上海：上海人民出版社，2009：164.

（責任編輯 吳興國）

C913.9

A

1001-862X（2012）04－0075－005

國家社科基金重大招標項目（09&ZD063）

姚尚建（1970-），男，江蘇連云港人，法學博士，華東政法大學政治學與公共管理學院教授、副院長，主要研究方向：政府理論。