□ 皋華萍 高 巖

2009年以來，國家審計署連續(xù)兩年披露地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)，地方政府融資平臺和地方債務(wù)問題成為熱點，引發(fā)了人們對地方政府債務(wù)風(fēng)險的總體擔(dān)憂。從權(quán)力監(jiān)督制約角度看，地方政府債務(wù)“黑洞”的形成，凸現(xiàn)了人大監(jiān)督的缺位，顯示了人大財政監(jiān)督制度的不足。由于地方政府債務(wù)問題事關(guān)我國經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定，建立地方政府債務(wù)約束機制，消解地方債務(wù)的風(fēng)險隱憂已成為共識。鑒于我國人民代表大會制度的根本政治制度屬性，人大對地方政府債務(wù)的監(jiān)督，理應(yīng)成為對地方政府債務(wù)約束機制中最具正當性的、最基礎(chǔ)的舉措。

一、人大對地方政府債務(wù)監(jiān)督的正當性和必要性

（一）對地方政府債務(wù)監(jiān)督是人大財政監(jiān)督權(quán)的應(yīng)有之義

從歷史上看，議會制度的發(fā)展就是從確立“非經(jīng)議會同意不得征收賦稅”這一原則開始的，財政權(quán)一直是議會的傳統(tǒng)職權(quán)之一，為各國議會普遍享有。此項權(quán)力被西方國家形象地稱為“掌握錢包的權(quán)力”或“管理國庫的權(quán)力”，實為財政議決權(quán)或財政監(jiān)督權(quán)，即政府為實施行政管理，維持國家機關(guān)的正常運轉(zhuǎn)，所提出的財政預(yù)決算、賦稅、公債等與貨幣收入支出有關(guān)的法案,皆須經(jīng)議會審議通過方可付諸實施。

我國實行人民代表大會制度伊始，財政權(quán)也是憲法賦予我國人大的重要權(quán)力和神圣職責(zé)，財政監(jiān)督理應(yīng)是人大對政府監(jiān)督的重點，因為“錢是行政機器的燃料，沒有錢行政機器就無法運轉(zhuǎn)”[1]，而且國家的財政和稅賦都來源于人民，必須置于人民的代表機關(guān)——人民代表大會的控制之下。

地方政府債務(wù)，是指由地方政府及其所屬部門舉借或者擔(dān)保舉借以及在特定情況下需由政府償還的債務(wù)，并由此承擔(dān)的資金償付義務(wù)?？梢?，地方政府債務(wù)最終是或可能由地方財政資金償付，我國地方財政收入的主要形式同國家財政收入并無二致，皆是以國家政權(quán)所賦予的權(quán)力為依據(jù)的課稅和以生產(chǎn)資料所有者身份參與的利潤分配，均來源于人民，理所當然地應(yīng)該置于人民代表機關(guān)的控制之下。

（二）防范、消解地方政府債務(wù)風(fēng)險需要人大加強對地方政府債務(wù)的監(jiān)督

由于我國地方政府債務(wù)規(guī)模過大，加快建立地方政府債務(wù)約束機制，防范和控制地方政府債務(wù)風(fēng)險已成共識。國務(wù)院雖已開始強化對地方政府債務(wù)的約束機制，但正如外科醫(yī)生無法對自己實施手術(shù)一樣，僅靠政府系統(tǒng)自身對地方政府債務(wù)進行監(jiān)督，是難以達到良好效果的。因為在政府系統(tǒng)的監(jiān)督體系中，由于上下級在時空上有距離，上級無法及時知情，對下級無法做到事前和事中監(jiān)督，多是一種查案式的事后監(jiān)督；本級監(jiān)督機關(guān)是政府的職能部門，隸屬于政府，雖沒有時間和空間上的距離，但由于隸屬性，無法有效抑制政府的不良舉債沖動。由人大實施對地方政府債務(wù)的監(jiān)督權(quán)，則可補此不足：首先，根據(jù)我國的憲政體制，各級人大不僅不隸屬于各級政府，相反，政府由同級人大產(chǎn)生，并對其負責(zé)；其次，各級人大及其常委會與本級政府同處一地，不存在時間、空間上的障礙，有及時、經(jīng)常實施監(jiān)督的可能。故，在防范和消解地方政府債務(wù)風(fēng)險的努力中，人大監(jiān)督，體現(xiàn)為一種最權(quán)威、最高層級的外部監(jiān)督形式，是不能缺位的。

（三）強化人大財政監(jiān)督職能、保障人民權(quán)利也需要人大加強對地方政府債務(wù)的監(jiān)督

地方政府債務(wù)資金實由政府支配，償債資金最終或可能由財政列支，反映了地方政府債務(wù)行為的實質(zhì)仍是政府行為，最終“買單”的是人民。如果人大不能切實監(jiān)督地方政府債務(wù)，意味著人大對政府通過審議、批準國民經(jīng)濟發(fā)展計劃和財政預(yù)算及其執(zhí)行情況的財政監(jiān)督的不全面、不徹底。這點可從目前地方政府債務(wù)資金的使用和管理由于缺少強有力的監(jiān)管，使用沒有盈利和績效要求，造成資金容易流向一些政績工程、形象工程，造成大量無效投資、大肆浪費社會資源現(xiàn)象中窺見一斑。

（四）人大對地方政府債務(wù)監(jiān)督的法律依據(jù)

雖然預(yù)算法第二十八條規(guī)定“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字”，但這并不意味著人大及其常委會無權(quán)對地方政府債務(wù)實施監(jiān)督?，F(xiàn)行法律仍為人大監(jiān)督地方債提供了法律依據(jù)：

首先，憲法規(guī)定了地方各級人民代表大會“審查和決定地方的經(jīng)濟建設(shè)、文化建設(shè)和公共事業(yè)建設(shè)的計劃”、“縣級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項”。

其次，地方組織法同樣規(guī)定了縣級以上的地方各級人民代表大會行使“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項”的職權(quán)；縣級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會有權(quán)“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項”。

另外，國務(wù)院的《關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（下文簡稱《通知》）明確提出要求地方政府將地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理，為各級人大對地方債務(wù)實施監(jiān)督提供了便利。

二、人大對地方政府債務(wù)監(jiān)督的運作要素

權(quán)力只有運作才能發(fā)揮作用，我國人大對地方政府債務(wù)的監(jiān)督權(quán)也不例外。依據(jù)法治原則，權(quán)力運作必須受法律規(guī)范，人大對地方政府債務(wù)的監(jiān)督權(quán)作為財政監(jiān)督權(quán)的一項子權(quán)力或者說具體化權(quán)力，依據(jù)憲法、地方組織法、預(yù)算法、監(jiān)督法等相關(guān)規(guī)定，該權(quán)力的運行應(yīng)包括以下要素：

（一）監(jiān)督結(jié)構(gòu)

人大對地方政府債務(wù)的監(jiān)督結(jié)構(gòu)包括監(jiān)督主體和監(jiān)督對象。

在監(jiān)督主體上，人大對地方政府債務(wù)行使監(jiān)督權(quán)的主體是本級人大及其常委會和上級人大及其常委會。依據(jù)上述法律，本級人大及其常委會分權(quán)行使對政府的財政監(jiān)督權(quán)，就同時成為對地方政府債務(wù)實施監(jiān)督的主體。另外，由于我國不實行政府破產(chǎn)制度，地方政府舉債規(guī)模過大，超過本級財政償還能力，最終負擔(dān)將轉(zhuǎn)移至上級政府，故而，在人大對地方政府債務(wù)監(jiān)督中，還應(yīng)注意發(fā)揮上級人大及其常委會的作用。我國預(yù)算法第十三條規(guī)定“縣級以上地方各級人民代表大會審查本級總預(yù)算草案及本級總預(yù)算執(zhí)行情況的報告……縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督本級總預(yù)算的執(zhí)行……撤銷本級政府和下一級人民代表大會及其常務(wù)委員會關(guān)于預(yù)算、決算的不適當?shù)臎Q定、命令和決議”，明確賦予上級人大及其常委會通過不批準本級總預(yù)算執(zhí)行情況的報告，和撤銷下一級人民代表大會及其常委會關(guān)于預(yù)算、決算的不適當?shù)臎Q定、命令和決議的形式，來行使對包括地方政府債務(wù)在內(nèi)的財政監(jiān)督權(quán)力。

地方政府債務(wù)雖由地方政府及其所屬部門舉借或擔(dān)保，但債務(wù)資金的使用者往往是相關(guān)企事業(yè)單位。雖然企事業(yè)單位并非國家機關(guān)，也非由人大產(chǎn)生，不對人大負責(zé)，人大的監(jiān)督權(quán)一般不涉及企事業(yè)單位，但對于那些承擔(dān)為社會提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的企事業(yè)單位，如果使用政府債務(wù)資金，其實質(zhì)為公共財政體系中的一個元素，人大對此類單位關(guān)于政府債務(wù)資金的使用監(jiān)督的性質(zhì)是對政府財政支出和使用情況的監(jiān)督。只要有權(quán)力的存在，這種權(quán)力就應(yīng)當接受監(jiān)督，國家權(quán)力機關(guān)是一切國家權(quán)力的最原始的來源，故凡行使國家權(quán)力的行為，就應(yīng)該由國家權(quán)力機關(guān)實施監(jiān)督。因此，在人大對地方政府債務(wù)行使監(jiān)督權(quán)所指向的對象中，就不僅應(yīng)包括地方政府及其所屬部門，還應(yīng)包括使用債務(wù)資金的相關(guān)單位。

（二）監(jiān)督方式

一項監(jiān)督職權(quán)的有效開展，不僅需要明確監(jiān)督主體、監(jiān)督對象和監(jiān)督內(nèi)容，還需要選擇正確的監(jiān)督方式。根據(jù)我國相關(guān)法律，人大監(jiān)督權(quán)的行使方式有多樣，針對地方政府債務(wù)的監(jiān)督，以下監(jiān)督方式尤其重要：

1.審查批準預(yù)算及其執(zhí)行情況

國務(wù)院《通知》要求將地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理，則人大審查批準預(yù)算及其執(zhí)行情況就應(yīng)該是人大對地方政府債務(wù)監(jiān)督的一種重要方式。審查批準預(yù)算及其執(zhí)行情況是人大工作監(jiān)督的最基本的方式之一，是每年各級人大會議不可或缺的重要議程。將地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理，由人大審查批準，有利于強化對地方政府債務(wù)的監(jiān)督，規(guī)范政府行為。

2.詢問和質(zhì)詢

人大要在對地方政府債務(wù)約束機制中不缺位，真正發(fā)揮監(jiān)督作用，就必須重視詢問和質(zhì)詢方式的運用，因為人大代表的廣泛性決定了各級人大代表和常委會組成人員，并非個個都是精通經(jīng)濟和財政業(yè)務(wù)的專門人才。即便是來自經(jīng)濟和財政領(lǐng)域的專家，僅憑個人的能力，也很難對地方政府債務(wù)中的每一個項目、科目完成調(diào)查和評估。所以，借助詢問尤其是專題詢問和質(zhì)詢，有利于合理利用經(jīng)濟和財政的專業(yè)知識，科學(xué)行使監(jiān)督權(quán)，有助于防止人大監(jiān)督權(quán)力的虛置，切實監(jiān)督地方政府債務(wù)。

3.特定問題調(diào)查

根據(jù)全國人大議事規(guī)則和監(jiān)督法的有關(guān)規(guī)定，各級人大及其常委會有權(quán)組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會，一切有關(guān)國家機關(guān)、社會團體和公民有向調(diào)查委員會如實提供必要材料的義務(wù)。如地方債課題組2003年的報告所說，地方政府“在舉債問題上大都巧借名目，遮遮掩掩，再加上缺乏必要的信息披露機制，誰也說不清楚規(guī)模究竟有多大”[2]。要對地方政府債務(wù)實施有效監(jiān)督，“知情”是必要前提，借助此種方式的法律效力，有助于人大摸清“家底”，作出正確決定。

（三）監(jiān)督程序

任何權(quán)力的正當、有效行使，都必須依托良好的程序，人大對地方政府債務(wù)的有效監(jiān)督，也離不開正當?shù)谋O(jiān)督程序，否則，必然因為“缺乏具體的制度和程序作為保障，從而流于‘口惠而實不至’的境地”[3]。當然，人大對地方政府債務(wù)的監(jiān)督程序會因為具體方式的不同而有所差別，但以下的程序要素應(yīng)該能夠得到體現(xiàn)，以保證程序的正當：

1.合理的時限規(guī)定

合理的時間限制，是避免監(jiān)督虛化和實現(xiàn)及時監(jiān)督的要求。我國各級人大代表的廣泛性、大會會期的時間限制，與包括地方政府債務(wù)監(jiān)督在內(nèi)的財政監(jiān)督需要的必要的時間和必要的專業(yè)財經(jīng)知識相悖，難免使監(jiān)督流于形式。只有保證人大代表有充足、合理的時間，才能保證監(jiān)督切實有效。目前，僅有1999年12月25日全國人大常委會的《全國人大常委會關(guān)于加強中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》規(guī)定必須在全國人大會議舉行一個半月前向財經(jīng)委員會提交中央預(yù)算初步方案等時限規(guī)定，預(yù)算法、監(jiān)督法均未有具體的時限規(guī)定。要落實人大對地方政府債務(wù)的有效監(jiān)督，就必須強化時限要求，不僅要明確政府提交預(yù)、決算方案的時限，明確書面詢問、重大事項調(diào)查中書面答復(fù)的時限，還應(yīng)該明確人大各委員會的工作時限，以確保及時、有效地監(jiān)督地方政府債務(wù)。

2.一定形式的辯論和聽證程序

審議、監(jiān)督是否舉債、舉多少債以及債務(wù)資金如何使用同樣涉及不同地區(qū)、不同行業(yè)的利益分配，因此，其過程應(yīng)是一個溝通、協(xié)商的過程，應(yīng)當進行一定形式的辯論和聽證。在監(jiān)督過程中，不僅應(yīng)該考慮代表們的辯論、聽證程序，還應(yīng)該考慮在地方債中的利益相關(guān)人意見表達、辯論聽證程序的設(shè)置，以保證人民和代表的合理意見得以充分表達，以便人大作出正確決議，履行監(jiān)督職能。

3.一定程度的公眾參與程序

我國人大機構(gòu)人員老化、數(shù)量不足也是制約人大有效監(jiān)督的原因之一。如果人大能夠引導(dǎo)公眾參與到對地方政府債務(wù)監(jiān)督中來，則不僅有助于發(fā)展民主政治，還有助于節(jié)約監(jiān)督成本，能使人大掌握更全面的信息，得到更多合理的建議，更公正、科學(xué)地實施監(jiān)督。

三、人大監(jiān)督地方政府債務(wù)運作的有效保障

正被日益關(guān)注的地方政府債務(wù)危機，顯示了現(xiàn)行人大財政監(jiān)督制度的不足。在現(xiàn)行的地方政府債務(wù)治理中，要真正發(fā)揮人大監(jiān)督的基礎(chǔ)作用，還必須從以下方面加強人大的制度建設(shè)：

（一）健全人大組織機構(gòu)設(shè)置和加強專業(yè)人員配備，促進人大監(jiān)督能力的提升

目前，制約我國人大財政監(jiān)督權(quán)的功能，導(dǎo)致人大財政監(jiān)督弱化、虛置的一個組織上的原因就是我國人大目前沒有設(shè)置專門的財政預(yù)算監(jiān)督機構(gòu)。實踐中，各級人大的財政監(jiān)督業(yè)務(wù)主要是由財經(jīng)委員會負責(zé)的，而財經(jīng)委員會承擔(dān)的監(jiān)督工作范圍廣泛，但人手配置較少，缺乏足夠的力量去開展經(jīng)常性的監(jiān)督工作，從而導(dǎo)致監(jiān)督力量的薄弱。如果不能改變?nèi)舜蠼M織機構(gòu)設(shè)置的缺陷，那么也很難想象人大能夠?qū)Φ胤秸畟鶆?wù)進行有效監(jiān)督。因此，必須進一步健全人大組織機構(gòu)設(shè)置，加強專業(yè)人員配備。

在健全人大組織機構(gòu)設(shè)置的路徑選擇上，當前學(xué)術(shù)界主要有三種設(shè)計：第一種是充實現(xiàn)有的人大財經(jīng)委員會；第二種是成立隸屬于人大的專門監(jiān)督機構(gòu)——預(yù)算審查委員會；第三種是將審計機構(gòu)從政府部門分立出來，并入人大，對人大負責(zé)[4]。筆者更贊同第三種方案，因為：第一，把審計機構(gòu)劃歸人大，不會增加國家機關(guān)的機構(gòu)和編制，符合機構(gòu)精簡和效能的改革方向和原則；第二，可以彌補現(xiàn)行人大及其常委會在對政府部門的財政經(jīng)濟行為活動監(jiān)督中缺乏專業(yè)技術(shù)輔助與支持的弱點，強化人大對政府經(jīng)濟行為的監(jiān)督力度，制約和控制政府行為；第三，將審計機構(gòu)劃歸人大，不僅不會削弱現(xiàn)存的對政府經(jīng)濟活動的監(jiān)督效能，還能更好地解決現(xiàn)行審計機構(gòu)隸屬于行政系統(tǒng)而形成的同體監(jiān)督現(xiàn)象。

（二）建立健全政府信息報告和披露機制，以增強政府債務(wù)資金運行的透明度

從客觀上看，監(jiān)督對象的所作所為的相關(guān)信息能否準確、及時、暢通地流向監(jiān)督主體，監(jiān)督主體能否及時掌握監(jiān)督對象違規(guī)違法的信息及其證據(jù)，是權(quán)力監(jiān)督與制約有效性的關(guān)鍵所在。任何監(jiān)督信息的阻斷、失真、流失，都會給權(quán)力的有效監(jiān)督與有效制約帶來不利影響，甚至使監(jiān)督根本無法進行。目前，我國政府財政運行的不透明，是造成人大財政監(jiān)督虛置的原因之一，加之我國地方政府債務(wù)目前的不合法性特點，地方政府債務(wù)更是不透明。因此，為了滿足人大對政府行使有效監(jiān)督的客觀要求，也為了在實踐中督促政府對債務(wù)管理行為更為謹慎，防止腐敗，減少隨意性和資金浪費情況，構(gòu)建陽光財政，就必須建立健全政府信息報告和披露制度。

第一，建立規(guī)范的財政報告制度，建立政府及財?政部門向人大的報告制度，報告在內(nèi)容上應(yīng)具備完整性、充分性、通俗性，能夠讓非專業(yè)人士乃至社會公眾看懂；在時間上，應(yīng)具有定期性和及時性。

第二，建立健全政府財務(wù)信息披露制度，向社會公眾披露包括政府債務(wù)在內(nèi)的財務(wù)信息，提高財政透明度，接受公眾監(jiān)督。

第三，逐步建立實時在線財政監(jiān)督系統(tǒng)，實現(xiàn)人大財經(jīng)工作機構(gòu)與政府財政部門聯(lián)網(wǎng)，使包括地方政府債務(wù)在內(nèi)的財政收支在第一時間進入人大監(jiān)督的視野。

（三）建立健全評價體系，強化監(jiān)督制裁權(quán)

“監(jiān)督關(guān)系絕不是以被監(jiān)督者自愿為基礎(chǔ)建立的，不管被監(jiān)督者是否愿意，都必須接受監(jiān)督。因為，監(jiān)督者有時要制止被監(jiān)督者的錯誤，甚至對被監(jiān)督者要作出處罰，沒有強制手段是不可能實現(xiàn)的。如果說沒有監(jiān)督的權(quán)力是危險的話，那么，沒有強制性的監(jiān)督則是無效的?！盵5]人大對地方政府債務(wù)的監(jiān)督要真正發(fā)揮效力，具備權(quán)威性和嚴肅性，就必須強化對地方政府債務(wù)的審批，構(gòu)建有力的問責(zé)機制。

首先，應(yīng)建立債務(wù)考核評價機制，防止對地方政府債務(wù)的審批流于形式，人大財政監(jiān)督部門及審計機構(gòu)應(yīng)該對地方政府債務(wù)進行詳細的審計評價，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，提出改進和獎懲建議，并向大人及其常委會提出報告。

其次，建立人大對地方政府債務(wù)監(jiān)督的否決機制，人民代表大會及其授權(quán)的常委會享有對地方政府債務(wù)相關(guān)事項的否決權(quán)，被否決的事項必須得到改正和完善，相關(guān)責(zé)任部門和人員應(yīng)被追究。

最后，應(yīng)健全人大對地方政府債務(wù)違規(guī)行為的制裁制度，結(jié)合人大的人事監(jiān)督權(quán)，建立權(quán)威、有效的問責(zé)機制。

注釋：

[1]文正邦：《法治政府建構(gòu)論》，法律出版社2002年版，第664頁。

[2]轉(zhuǎn)引自孟元新：《我國地方政府債務(wù)危機絕不只是財政管制危機》，http://finance.ifeng.com/news/special/dfzwwj/20100807/2488575.shtml.

[3]賀衛(wèi)方：《我們需要“具體的法治”》，載《工人日報》2001年3月16日。

[4]參見何科君：《人大財政監(jiān)督之問題與對策——基于過程監(jiān)督視角的解讀》，載《人大研究》2008年第8期。

[5]蔡定劍：《國家監(jiān)督論》，中國法制出版社1991年版，第3頁。