□ 湯玉權(quán)
政治參與,是公民自愿地通過(guò)各種合法方式參與政治生活的行為[1]。從這個(gè)意義上說(shuō),在傳統(tǒng)中國(guó),農(nóng)民是無(wú)所謂政治參與的。傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì),農(nóng)民根本沒(méi)有參政意識(shí)和主體觀念,有的只是將身家性命完全系于他人身上。一方面,是對(duì)家庭、家族的依賴,另一方面,是對(duì)皇權(quán)、神權(quán)的奴性仆從和精神寄托,農(nóng)民個(gè)體完全成為由血緣關(guān)系維系的家族組織和由綱常名教維系的封建國(guó)家的附庸。只有經(jīng)過(guò)新民主主義革命和社會(huì)主義建設(shè),尤其是黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)的新時(shí)期,農(nóng)民才開(kāi)始有了政治主體的價(jià)值取向,并形成自主參政的政治訴求[2]。具體而言,農(nóng)民自主性政治參與的真正啟動(dòng),就是黨的十一屆三中全會(huì)后隨著人民公社體制在農(nóng)村的式微,農(nóng)村權(quán)力出現(xiàn)真空,“由于缺乏有效的組織和管理,社會(huì)治安急劇惡化,偷盜成風(fēng),賭博成風(fēng)”[3],急需新的權(quán)力結(jié)構(gòu)和形式來(lái)填補(bǔ)這一真空。正是在這種背景下,廣西宜州市合寨村誕生了中國(guó)第一個(gè)村民委員會(huì),并以此為起點(diǎn),使得村民委員會(huì)這一村民自治形式被國(guó)家權(quán)力認(rèn)可而寫入國(guó)家憲法,在全國(guó)范圍內(nèi)迅速推行。
1980年代興起的村民自治,是一種農(nóng)民群眾通過(guò)其自治組織即村民委員會(huì)依法辦理與村民利益相關(guān)的村內(nèi)事務(wù),實(shí)現(xiàn)村民的自我管理、自我教育和自我服務(wù)。村民自治的突出特點(diǎn)是“四大民主”,即民主選舉、民主決策、民主管理與民主監(jiān)督。這四個(gè)方面充分體現(xiàn)了人民群眾當(dāng)家作主和一定范圍內(nèi)自主管理本村事務(wù)的民主原則[4]。村民自治的出現(xiàn),使農(nóng)村社會(huì)傳統(tǒng)的治理與被治理關(guān)系發(fā)生了根本的改變,即農(nóng)民有史以來(lái)首次可以通過(guò)民主的方式來(lái)選擇自己的管理者。由此,管理者(村干部)的權(quán)力來(lái)源于全體村民的授權(quán)與同意,與村民的關(guān)系是一種“委托與被委托”的關(guān)系,其日常管理行為必須對(duì)村民負(fù)責(zé)、受村民監(jiān)督,體現(xiàn)了“誰(shuí)授權(quán)對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)”的政治學(xué)公理。這個(gè)公理具體到農(nóng)村事務(wù),就是要求村干部必須以村務(wù)為主,以村民為本,為村民服務(wù)。
但實(shí)際上,盡管村委會(huì)是群眾自治組織,但在現(xiàn)代國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的強(qiáng)力滲透下,村委會(huì)不得不面對(duì)國(guó)家政權(quán),其中最為直接的便是面對(duì)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)。在“自治權(quán)”與“行政權(quán)”的互動(dòng)中便產(chǎn)生了村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的關(guān)系即鄉(xiāng)村關(guān)系。由于鄉(xiāng)村關(guān)系事關(guān)村民自治組織的生存發(fā)展,需要法律法規(guī)對(duì)此進(jìn)行規(guī)范。1987年制定的《村組法(試行)》規(guī)定:“……鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開(kāi)展工作?!钡摲蓪?duì)鄉(xiāng)村關(guān)系的規(guī)定較為原則抽象,并不能很好地解決實(shí)踐中的鄉(xiāng)村關(guān)系問(wèn)題。一方面,由我國(guó)的行政管理體制決定,鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為基層政權(quán),其權(quán)力來(lái)自于上級(jí)政府的授權(quán)與讓權(quán),在“誰(shuí)授權(quán)對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)”的這一原則下要對(duì)上級(jí)政府負(fù)責(zé);村委會(huì)中的村干部則因由村民選舉產(chǎn)生,其權(quán)力來(lái)源于村民,要對(duì)村民負(fù)責(zé)。這樣,由于權(quán)力來(lái)源不同,鄉(xiāng)村兩級(jí)便難以避免發(fā)生體制性矛盾。另一方面,從黨組織結(jié)構(gòu)上看,村黨支部在領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系上由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo),而村黨支部對(duì)村委會(huì)又是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,因而鄉(xiāng)村關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)說(shuō),既可以動(dòng)用國(guó)家行政資源直接干預(yù)村委會(huì),又可以通過(guò)對(duì)農(nóng)村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)間接地控制村委會(huì),從而使村委會(huì)處處受制,不得不事實(shí)上成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“一條腿”,村民自治多為有名無(wú)實(shí)。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極干預(yù)村委會(huì)的主要原因,在于我國(guó)行政運(yùn)行中地方政府的“壓力型體制”評(píng)價(jià)體系。在這種評(píng)價(jià)體系下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織和個(gè)人的“政績(jī)”,進(jìn)而干部的榮辱、升遷都與層層分解下派的各項(xiàng)任務(wù)和指標(biāo)的完成情況直接掛鉤,形成巨大的壓力。為了完成來(lái)自上級(jí)下派的任務(wù)和指標(biāo),鄉(xiāng)鎮(zhèn)又將其進(jìn)一步量化分解到農(nóng)村,由各村委會(huì)分別承擔(dān)。最終,各項(xiàng)任務(wù)和指標(biāo)都下達(dá)到每個(gè)農(nóng)戶或農(nóng)民,農(nóng)民成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村轉(zhuǎn)移壓力的目標(biāo),一旦農(nóng)民不堪壓力,便造成黨群關(guān)系、干群關(guān)系的緊張。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于是代表國(guó)家的基層政權(quán),直接面對(duì)廣大農(nóng)民,便成了矛盾的焦點(diǎn)。這種狀況使一些實(shí)際工作者和理論工作者逐漸認(rèn)識(shí)到:民主政治建設(shè),僅在村一級(jí)實(shí)行民主是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,必須把村級(jí)民主向上延伸,把村委會(huì)選舉的成功經(jīng)驗(yàn)有效地引入現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)選拔過(guò)程,改變長(zhǎng)期以來(lái)的自上而下授權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)體制,才能建立起鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與農(nóng)民間的良好關(guān)系,解決鄉(xiāng)村社會(huì)矛盾。于是,作為村民自治的邏輯延伸,“鄉(xiāng)級(jí)民主”便在1990年代末被提出并付諸實(shí)踐[5]。
由此,農(nóng)村民主管理形式由農(nóng)村社區(qū)擴(kuò)展到了鄉(xiāng)鎮(zhèn),農(nóng)民的參與形式也就由農(nóng)村社區(qū)的自治參與延伸到了基層政權(quán)的參與。這種擴(kuò)展體現(xiàn)了參與的基本動(dòng)力原則,即“參與跟著利益走”,公民的利益延伸到哪里,其參與就勢(shì)必會(huì)延伸到哪里。而村民通過(guò)村民自治實(shí)施民主管理,到參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的民主管理,也符合當(dāng)年彭真同志所設(shè)計(jì)的以村民自治訓(xùn)練公民、逐級(jí)擴(kuò)展民主管理的路徑選擇。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)是當(dāng)前中國(guó)政權(quán)結(jié)構(gòu)中最龐大也是最基層的一個(gè)層級(jí),是聯(lián)系政府和基層民眾之間的核心環(huán)節(jié),與廣大基層群眾的利益聯(lián)系最直接也最廣泛。因而農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)的政治參與也具有很強(qiáng)的要求與積極性。迄今,農(nóng)民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)的最有影響力和標(biāo)志性事件是1990年代末率先在四川出現(xiàn)、隨后被多地效仿的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉。
四川率先啟動(dòng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉方式改革歸納起來(lái)有兩種,即間接選舉方式和直接選舉方式。間接選舉方式又包含幾種模式:
1.公選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)。公選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)是1998年6月在四川省遂寧市市中區(qū)保石鎮(zhèn)進(jìn)行試點(diǎn)。其做法是首先由該選區(qū)的鄉(xiāng)村干部和村民代表投票從報(bào)名者中選出兩名候選人,再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)從中進(jìn)行差額選舉,選出鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)。其程序經(jīng)過(guò)公開(kāi)報(bào)名、資格審查、筆試、面試、區(qū)黨委審定、人代會(huì)選舉等。在此基礎(chǔ)上,為了解決公選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)后可能造成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記在權(quán)力關(guān)系方面的矛盾,市中區(qū)區(qū)委緊接著組織了“中國(guó)第一次”鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記的公選,東禪鎮(zhèn)、蓮花鄉(xiāng)成為試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。其程序與做法大致與公選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)相同,只是正式選舉時(shí)由該鄉(xiāng)鎮(zhèn)的全體黨員而不是人大代表投票直接選出黨委書(shū)記。11月上旬,試點(diǎn)完成[6]。
2.公推公選副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)。1998年12月下旬在南充市南部縣進(jìn)行試點(diǎn)。其做法是:向社會(huì)公開(kāi)全縣的79個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)178個(gè)副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)職位及競(jìng)選資格與條件、步驟、做法;公開(kāi)報(bào)名及公布報(bào)名名單;對(duì)報(bào)名者進(jìn)行資格審查和組織考察;經(jīng)確認(rèn)的694名初步候選人參加演講答辯并打分;全縣共產(chǎn)生298名優(yōu)勝者作為副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)正式候選人建議人選;按名次從公推建議人選中等額推薦候選人,差額人選由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表10人以上聯(lián)名從其余優(yōu)勝者中提名共同組成正式候選人;由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表投票進(jìn)行差額選舉,產(chǎn)生175名副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)[7]。
3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表直接提名選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)。其改革在于將法律規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)候選人由人大主席團(tuán)、人大代表兩種提名方式產(chǎn)生改為由人大代表直接提名產(chǎn)生。此試點(diǎn)于1998年11月至1999年2月在綿陽(yáng)市進(jìn)行。其主要做法是:廣泛宣傳動(dòng)員;制定選舉辦法;鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表選舉;人大代表提名鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)候選人;正式選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)。最后在全市10個(gè)縣(市、區(qū))的11個(gè)試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉出11名鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)和3名副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)[8]。
直接選舉方式,即遂寧市市中區(qū)步云鄉(xiāng)直接選舉鄉(xiāng)長(zhǎng)。其做法是:區(qū)委和區(qū)人大制定選舉辦法;鄉(xiāng)選舉委員會(huì)進(jìn)行強(qiáng)大宣傳與發(fā)動(dòng);公開(kāi)報(bào)名、資格審查、確定初步候選人;在15名候選人中舉行選區(qū)聯(lián)席會(huì)議進(jìn)行第一輪預(yù)選,選出3名正式候選人;預(yù)選后,正式候選人舉行競(jìng)選活動(dòng);正式選舉[9]。1998年12月31日,全鄉(xiāng)6000多名選民參加了投票,最后譚曉秋當(dāng)選成為“中國(guó)直選第一鄉(xiāng)鄉(xiāng)長(zhǎng)”。
在四川鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉制度連續(xù)改革的鼓舞下,其他一些地方也開(kāi)始緊跟其后,開(kāi)始了各自的改革實(shí)踐。典型的如:深圳市龍崗區(qū)大鵬鎮(zhèn)1999年1月試行的“三輪兩票制”推選鎮(zhèn)長(zhǎng);河南省新蔡縣孫召鄉(xiāng)和佛閣寺鎮(zhèn)1999年12月鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)推選制度改革;廣西壯族自治區(qū)恭城縣恭城鎮(zhèn)2001年3月“公推公選”副鎮(zhèn)長(zhǎng)[10];2004年2月1日至4月25日,云南省紅河哈尼族彝族自治州在石屏縣實(shí)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)“直推直選”。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉方式改革,雖然“公推公選”和“直推直選”都強(qiáng)調(diào)了選民的參與,具有改革的意義。但無(wú)論是對(duì)于改革還是對(duì)于選民而言,“直推直選”顯然在深度和廣度上要更勝一籌,更具選舉意義,從而更能引起海內(nèi)外的極大關(guān)注。多個(gè)地方也相繼出現(xiàn)了試點(diǎn)改革。但是,在這些改革試點(diǎn)地區(qū)中,最后取得成功并在更大范圍內(nèi)進(jìn)行推廣的幾乎沒(méi)有,有的不得不中途叫停。如2003年,重慶市城口縣坪壩鎮(zhèn)直選鎮(zhèn)長(zhǎng)的試點(diǎn)即將進(jìn)行到投票階段時(shí)被上級(jí)政府突然叫停。
阻止鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選的原因,中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村研究所研究員黨國(guó)英分析認(rèn)為,主要是因?yàn)檫@項(xiàng)改革與現(xiàn)行法律有不一致的地方[11]。我國(guó)憲法規(guī)定:“地方各級(jí)人民代表大會(huì)分別選舉并且有權(quán)罷免本級(jí)人民政府的省長(zhǎng)和副省長(zhǎng)、市長(zhǎng)和副市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)和副縣長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)和副區(qū)長(zhǎng)、鄉(xiāng)長(zhǎng)和副鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)和副鎮(zhèn)長(zhǎng)?!备鶕?jù)這一憲法原則,地方組織法第九條把“選舉鄉(xiāng)長(zhǎng)、副鄉(xiāng)長(zhǎng),鎮(zhèn)長(zhǎng)、副鎮(zhèn)長(zhǎng)”列為由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)行使的13項(xiàng)職權(quán)之一。顯然,按照我國(guó)憲法和法律規(guī)定,地方各級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)由地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生。所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)由選民直選有“違憲”之嫌,不僅弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)的職能,一定程度上還動(dòng)搖了人民代表大會(huì)制度這一我國(guó)最根本的政治制度,因而不易為現(xiàn)行政治體制框架所接納。其直接表現(xiàn)就是2006年全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)兼秘書(shū)長(zhǎng)盛華仁在《求是》雜志上撰文強(qiáng)調(diào)“依法做好縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大換屆選舉工作”。文章指出,“在前兩次換屆選舉中,個(gè)別地方采取由選民直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的做法,并把這種做法當(dāng)作擴(kuò)大基層民主選舉干部的一種嘗試,這不符合憲法和有關(guān)法律的規(guī)定?!币蚨谛乱惠喌膿Q屆選舉中,“一定要嚴(yán)格依照憲法和地方組織法的規(guī)定選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng),避免類似由選民直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的情況再次發(fā)生”[12]。
因此,盡管有學(xué)者指出,最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)(人大)應(yīng)該在憲法以及相關(guān)法律中補(bǔ)充有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選的條款,但是目前就試點(diǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言,制定法律使其具有法律依據(jù)并不可行。
在鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選因不合法被叫停,但又必須適應(yīng)農(nóng)民群眾日益高漲的參與需求的當(dāng)下,農(nóng)民該如何參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)?也許另一篇曾批評(píng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選的文章可以給我們提供一些思路。早在1999年四川步云鄉(xiāng)舉行選民直選鄉(xiāng)長(zhǎng)后,《法制日?qǐng)?bào)》就發(fā)表過(guò)署名文章《民主不允許超越法律》,認(rèn)為步云鄉(xiāng)鄉(xiāng)長(zhǎng)選舉不合法。該文的看法是,當(dāng)前中國(guó)政治中存在的問(wèn)題并不是選民不能直接選舉各級(jí)政府的行政長(zhǎng)官,而是很多地方的人大代表選舉未真正貫徹民主原則,流于形式;當(dāng)務(wù)之急是要嚴(yán)格依法組織好各級(jí)人大代表的選舉,切實(shí)保障廣大選民充分行使民主權(quán)利,杜絕各種搞形式、走過(guò)場(chǎng)的“民主選舉”,嚴(yán)禁各種侵犯甚至剝奪選民民主權(quán)利的行為,而不是在直接選舉問(wèn)題上拋開(kāi)憲法和法律的規(guī)定去另辟“蹊徑”[13]。筆者以為,這種“當(dāng)務(wù)之急是要嚴(yán)格依法組織好各級(jí)人大代表的選舉”,“而不是在直接選舉問(wèn)題上拋開(kāi)憲法和法律的規(guī)定去另辟‘蹊徑’”的看法是一個(gè)既能順應(yīng)民主潮流,又能避開(kāi)是否應(yīng)該在憲法以及相關(guān)法律中補(bǔ)充有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選條款的爭(zhēng)論,容易為政界和學(xué)界普遍接受。但如何組織好各級(jí)人民代表大會(huì)代表的選舉?從鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一基層政權(quán)來(lái)看,筆者的看法是:鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)代表實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)性選舉是一個(gè)重要路徑。所謂競(jìng)爭(zhēng)性選舉,就是以候選人為中心,參選者通過(guò)各種方式和手段進(jìn)行宣傳造勢(shì),作出各種承諾,讓選民盡可能多地了解自己的施政綱領(lǐng)、主張和目標(biāo),在選舉中對(duì)不同候選人有廣泛深入的了解,以吸引選民投票支持自己[14]。筆者以為,從鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的選舉方式改革入手是解開(kāi)中國(guó)當(dāng)下基層參與式民主困局的一個(gè)突破口。理由如下:
第一,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的競(jìng)爭(zhēng)性選舉滿足了農(nóng)民群眾日益增長(zhǎng)的參與要求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表來(lái)自農(nóng)村基層,與農(nóng)民聯(lián)系最為密切,最能了解和知曉農(nóng)民群眾的需求,而且其本身是農(nóng)民,在表達(dá)農(nóng)民的利益需求的同時(shí)也是爭(zhēng)取自身利益的實(shí)現(xiàn)。因而農(nóng)民爭(zhēng)當(dāng)人大代表,農(nóng)民群眾對(duì)選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表有較高積極性,如2006~2007年鄉(xiāng)級(jí)人大代表選舉的全國(guó)平均投票率達(dá)到93.23%[15]。而競(jìng)爭(zhēng)性選舉就是讓更多的農(nóng)民能夠參與到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的選舉中來(lái),同時(shí)也能夠讓候選人更多地通過(guò)作出的承諾讓選民了解自己,吸引選票,這將使選舉競(jìng)爭(zhēng)更為激烈,更能吸引選民參與,從而滿足了農(nóng)民群眾日益增長(zhǎng)的參與要求。
第二,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的競(jìng)爭(zhēng)性選舉是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主權(quán)利的重要保障。當(dāng)家作主是人人都是國(guó)家的主人,都有直接管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的權(quán)利。但在現(xiàn)代社會(huì),由于人口規(guī)模、疆域的擴(kuò)大和國(guó)家、社會(huì)事務(wù)的擴(kuò)展,人人都直接參與管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)已變?yōu)椴豢赡埽瑥亩?dāng)家作主權(quán)利的行使受到極大制約,必須尋找新的形式。而代議制民主就較好地解決了這一問(wèn)題。代議制民主就是讓一部分人作為代表去行使管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的權(quán)力。但這部分代表又不能是隨機(jī)產(chǎn)生或指定產(chǎn)生,而必須是經(jīng)選舉產(chǎn)生,且應(yīng)當(dāng)是公開(kāi)的、讓更多人參與競(jìng)爭(zhēng)的選舉產(chǎn)生,通過(guò)候選人與選民之間以及候選人之間的信息交換與互動(dòng),讓候選人及代表更好地了解選民的利益訴求,也讓選民更好地了解候選人及當(dāng)選代表的政治主張與承諾,從而更好地實(shí)現(xiàn)代議民主,為人民真正實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主、行使管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的權(quán)利提供可靠的保障。
第三,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的競(jìng)爭(zhēng)性選舉是完善人民代表大會(huì)制度的重要實(shí)踐。人大制度作為我國(guó)特有的政治制度,是一個(gè)具有重要意義的政治制度創(chuàng)新。但多年以來(lái),我們對(duì)于人民代表大會(huì)制度“堅(jiān)持”的一面強(qiáng)調(diào)過(guò)多,也做得較好,而對(duì)于“完善”的一面,即應(yīng)當(dāng)積極地探索發(fā)揮人民代表大會(huì)制度特點(diǎn)的最有效方法,使這個(gè)制度不斷適應(yīng)我國(guó)不斷發(fā)展的人民民主形勢(shì)需要,適應(yīng)建設(shè)法治國(guó)家的實(shí)踐,有時(shí)就顯得過(guò)于謹(jǐn)慎。實(shí)際上,社會(huì)主義民主政治要靠建設(shè),包括人民代表大會(huì)制度在內(nèi)的各項(xiàng)制度的建設(shè)本身就是一個(gè)不斷完善的過(guò)程,以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的要求。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)人大代表直接選舉不僅符合憲法和選舉法的有關(guān)規(guī)定,而且本身與人民代表大會(huì)制度要不斷“完善”的要求相一致。因此在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)對(duì)人大代表進(jìn)行直接選舉,正是堅(jiān)持、加強(qiáng)和完善人民代表大會(huì)制度的積極有效的探索,是在基層建設(shè)政治文明的需要。而且從人大制度來(lái)看,人大代表只是人民權(quán)力的受托者和人民意志的表達(dá)者,并不是權(quán)力掌握者,人大代表由人民選舉也不會(huì)沖擊黨和國(guó)家的權(quán)力結(jié)構(gòu)。
但鑒于我國(guó)的國(guó)情,人大代表的競(jìng)爭(zhēng)性選舉應(yīng)該在基層空間考慮。關(guān)于人大代表選舉的競(jìng)爭(zhēng)性的問(wèn)題,選舉法是有明確支持的。我國(guó)選舉法第三十條規(guī)定就是:“全國(guó)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表實(shí)行差額選舉,代表候選人的人數(shù)應(yīng)多于應(yīng)選代表的名額?!辈铑~選舉,用通俗易懂的語(yǔ)言表述就是:在選舉中候選人的名額多于應(yīng)選人的名額。從而差額選舉就為基層人大代表的競(jìng)爭(zhēng)性選舉留下了廣闊的法律空間。但考慮到我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)在人大代表的選舉上實(shí)際上實(shí)行的是“確認(rèn)型選舉”或“安排型選舉”[16],競(jìng)爭(zhēng)性選舉作為一種試驗(yàn)性嘗試,跟其他政治或行政改革一樣,還是宜于在最基層即鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表選舉中實(shí)行。
我國(guó)社會(huì)主義民主政治發(fā)展中很顯然的一個(gè)問(wèn)題是,能否建立有效的人大代表選舉制度,選舉出真正能夠代表民意的人大代表是關(guān)鍵。據(jù)此反觀我國(guó)現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表選舉制度的運(yùn)行中,關(guān)于代表候選人競(jìng)爭(zhēng)性選舉方面的規(guī)定存在不少不足和漏洞。其中最主要的問(wèn)題是選民和候選人之間缺乏互動(dòng)與溝通,獨(dú)立候選人、自薦競(jìng)爭(zhēng)者的參選空間較小。競(jìng)爭(zhēng)者沒(méi)有自我展現(xiàn)的舞臺(tái),選民也無(wú)從鑒別,導(dǎo)致投票成為一種例行公事,無(wú)法作出真正的選擇,選舉結(jié)果得不到應(yīng)有的尊重和信任等[17]。因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表候選人的競(jìng)爭(zhēng)性選舉需要進(jìn)行新的制度設(shè)計(jì)。
(一)改革現(xiàn)有代表候選人提名辦法并保障候選人享有平等法律地位
我國(guó)選舉法規(guī)定,“各政黨、各人民團(tuán)體,可以聯(lián)合或者單獨(dú)推薦代表候選人。選民或者代表,十人以上聯(lián)名,也可以推薦代表候選人?!笨梢?jiàn)我國(guó)人大代表候選人的提名方式為三種:一是各政黨推薦;二是各人民團(tuán)體推薦;三是選民或者代表推薦(即媒體所謂的“獨(dú)立候選人”)。從法律上看,雖然代表或選民推薦提名的代表候選人與政黨或人民團(tuán)體推薦提名的代表候選人地位平等,但由于選舉法的這一規(guī)定并未對(duì)三種提名比例作出明確限定,從而在縣鄉(xiāng)人大代表選舉實(shí)踐中,有的地方為了減少選舉程序、確保組織意圖實(shí)現(xiàn)和選舉一次性成功,數(shù)十年來(lái)代表候選人推薦提名權(quán)幾乎被政黨、人民團(tuán)體所壟斷,代表或選民即使聯(lián)名推薦提名產(chǎn)生了代表候選人,也難以獲得平等的對(duì)待,甚至被認(rèn)為是“不合法”。由此縣鄉(xiāng)人大換屆選舉長(zhǎng)期成為事實(shí)上的“確認(rèn)型選舉”或“安排型選舉”。
因此,省級(jí)人大常委會(huì)在制定本地區(qū)人大代表選舉實(shí)施細(xì)則時(shí),要真正凸顯10人以上聯(lián)名推薦代表候選人平等的法律地位,比如:在選區(qū)直選人大代表時(shí),依法限定每一選區(qū)至少有1名是選民10人以上聯(lián)名推薦提名的代表候選人[18]。并且選舉委員會(huì)組織的代表候選人與選民的見(jiàn)面會(huì)上,提供給各候選人介紹自己的機(jī)會(huì)應(yīng)均等。
(二)進(jìn)一步擴(kuò)大差額選舉
選舉的目的是要將最優(yōu)秀的人選拔出來(lái)。為此就要求選舉具有“可選擇性”,才能通過(guò)比較選拔優(yōu)秀人才,從而差額選舉被認(rèn)為是競(jìng)爭(zhēng)制的最低要求或底線規(guī)則。實(shí)行差額選舉的實(shí)質(zhì),就是在擴(kuò)大公民民主權(quán)利的基礎(chǔ)上,將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入選舉之中,為候選人創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)。沒(méi)有差額的選舉,不是真正的選舉;沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)的差額,不是真正的差額[19]。競(jìng)爭(zhēng)性的差額選舉,才是真正意義上的差額選舉。因而差額選舉應(yīng)當(dāng)考慮擴(kuò)大差額比例。當(dāng)前主要是落實(shí)選舉法的規(guī)定,即選舉縣鄉(xiāng)人大代表時(shí),“代表候選人的人數(shù)應(yīng)多于應(yīng)選代表名額三分之一至一倍”。為了減少實(shí)際操作中的彈性,更好地實(shí)施差額,提高競(jìng)爭(zhēng)性,今后應(yīng)明確規(guī)定“代表候選人的人數(shù)應(yīng)多于應(yīng)選代表名額一倍”。
(三)對(duì)人大代表建立有效的監(jiān)督制度
對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表加強(qiáng)監(jiān)督,既可以給競(jìng)爭(zhēng)人進(jìn)行正確的自我定位,也能夠?qū)ζ洚?dāng)選后形成壓力,使那些不能認(rèn)真履行職責(zé)的代表們產(chǎn)生危機(jī)感,促使他們改進(jìn)工作,真正為選民負(fù)責(zé)和服務(wù),實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)性選舉的目的。我國(guó)選舉法第四十三條規(guī)定:“全國(guó)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)的代表,受選民和原選舉單位的監(jiān)督,選民和原選舉單位都有權(quán)罷免自己選出的代表?!边@是選民監(jiān)督人大代表的法律依據(jù)。但是,“我國(guó)目前的基本情況是,候選人及人大代表缺少與選民的對(duì)話與交流,尤其是當(dāng)選的人大代表在缺少與選民的充分交流與對(duì)話的前提下,很難找到一種自覺(jué)接受選民監(jiān)督的途徑與方式;同時(shí)制度上又未建立起對(duì)人大代表的有效監(jiān)督機(jī)制(雖然,選舉法規(guī)定了選民對(duì)人大代表享有監(jiān)督權(quán),但監(jiān)督的具體機(jī)制并未建立)。這不能不說(shuō)是我國(guó)人大制度理論與實(shí)踐中的一個(gè)不足之處?!盵20]而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表選舉引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制后,候選人為了宣傳自己,一般會(huì)提出自己的競(jìng)爭(zhēng)綱領(lǐng)和目標(biāo)并作出各項(xiàng)承諾,從而使選民在評(píng)價(jià)代表時(shí)有了參考依據(jù)。如果當(dāng)選代表未能充分履行當(dāng)選前的承諾、不能反映選民的要求和代表選民的利益,選民就可以依法對(duì)這些代表進(jìn)行質(zhì)詢直至罷免。
(四)允許候選人公開(kāi)發(fā)表各自的政見(jiàn)和公開(kāi)辯論,并回答選民提問(wèn)
(五)探索進(jìn)一步規(guī)范選舉經(jīng)費(fèi)及其合理使用的各種可能性
注釋:
[1]《中國(guó)大百科全書(shū)》(政治學(xué)),中國(guó)大百科全書(shū)出版社1992年版,第485頁(yè)。
[2]呂普生:《農(nóng)民政治心理的變遷與基層民主政治的推進(jìn)》,載《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第4期。
[3]徐勇:《偉大的創(chuàng)造從這里起步》,載《炎黃春秋》2000年第9期。
[4]徐勇:《中國(guó)農(nóng)村村民自治》,華中師范大學(xué)出版社1997年版,第3~4頁(yè)。
[5][6][7][8][9][10]湯玉權(quán):《以鄉(xiāng)級(jí)民主建設(shè)為導(dǎo)向的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革——以四川省為例》,載《江漢大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2006年第4期。
[11]馮建華:《鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選》,中國(guó)網(wǎng),2004-1-29,http://www.china.com.cn/chinese/zhuanti/qkjc/741843.htm.
[12]盛華仁:《依法做好縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大換屆選舉工作》,載《求是》2006年第16期。
[13]查慶九:《民主不允許超越法律》,載《法制日?qǐng)?bào)》1999年1月19日;轉(zhuǎn)自黃衛(wèi)平等:《中國(guó)大陸鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉方式改革研究》,載《當(dāng)代中國(guó)研究》2001年第4期。
[14][17][19]寧寧:《縣鄉(xiāng)人大代表競(jìng)爭(zhēng)性選舉制度研究》,載《法制與社會(huì)》2009年第9期。
[15]房寧主編:《中國(guó)政治參與報(bào)告(2011)》,社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2011年版,第12頁(yè)。
[16]鄒樹(shù)彬、唐娟、黃衛(wèi)平:《2003年人大代表競(jìng)選的群體效應(yīng):北京與深圳比較》,載《人大研究》2004年第4期。
[18]滕修福:《改進(jìn)代表候選人推薦提名方式芻議》,http://www.hbrd.net/InfoPage.aspx?nid=6270.
[20]江啟疆:《論人大代表選舉及其相關(guān)問(wèn)題》,載《江蘇社會(huì)科學(xué)》2002年第5期。