□ 段發(fā)達(dá)

審查批準(zhǔn)預(yù)算并監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行，是憲法和法律賦予各級(jí)人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要職責(zé)。近幾年來，全國人大和地方各級(jí)人大相繼成立了預(yù)算審查監(jiān)督工作機(jī)構(gòu)，各地在部門預(yù)算全程監(jiān)督方面也積極開展了一些探索。總的來說，這項(xiàng)工作才剛剛起步，一些問題有待從理論和實(shí)踐層面進(jìn)行研究、改進(jìn)。本文主要就部門預(yù)算全程監(jiān)督涉及的幾個(gè)主要問題進(jìn)行分析。

為什么要開展部門預(yù)算全程監(jiān)督

地方各級(jí)人大常委會(huì)相關(guān)工作機(jī)構(gòu)，在履行監(jiān)督職能的過程中，要做好審查和批準(zhǔn)本級(jí)預(yù)算的具體工作，監(jiān)督本級(jí)總預(yù)算的執(zhí)行，審查和批準(zhǔn)本級(jí)預(yù)算調(diào)整方案和決算，督促本級(jí)人民政府認(rèn)真落實(shí)預(yù)算法，人大及其常委會(huì)關(guān)于預(yù)算的決議要求，以及常委會(huì)組成人員的審議意見。這些工作，面面俱到，特別講程序，時(shí)間安排又比較緊，也很容易在實(shí)際工作中偏重面上的審查和監(jiān)督。因此，為了履行好監(jiān)督職能，就有必要尋找一種新的方式，強(qiáng)化部門預(yù)算監(jiān)督，逐步實(shí)現(xiàn)程序性監(jiān)督和實(shí)體性監(jiān)督并重的目標(biāo)。

增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效是做好人大工作的關(guān)鍵。隨著民主法制和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，地方各級(jí)黨委越來越注重增強(qiáng)人大監(jiān)督實(shí)效，社會(huì)各界和人民群眾對增強(qiáng)人大監(jiān)督實(shí)效的呼聲也比較高。在這種情況下，如何加強(qiáng)人大預(yù)算審查監(jiān)督工作就成為一個(gè)比較現(xiàn)實(shí)而迫切的問題。因此，各地人大常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)為了適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，積極開展了部門預(yù)算全程監(jiān)督的嘗試。

筆者認(rèn)為，開展部門預(yù)算全程監(jiān)督的作用主要表現(xiàn)在以下三方面：

（一）部門預(yù)算是本級(jí)預(yù)算的組成部分，監(jiān)督部門預(yù)算是對本級(jí)總預(yù)算監(jiān)督的具體化，是預(yù)算審查監(jiān)督工作的著力點(diǎn)。開展部門預(yù)算全程監(jiān)督，就是一個(gè)“解剖麻雀”的過程，通過了解部門預(yù)算編制、執(zhí)行、管理、決算和資金使用效益情況，以及存在的困難和問題，從而了解本級(jí)預(yù)算的總體情況，有利于依法做好預(yù)算審查監(jiān)督的具體工作，有針對性地提出意見和建議，督促政府財(cái)政部門完善預(yù)算管理。

（二）對本級(jí)預(yù)算的監(jiān)督，不可能對每一塊資金都能監(jiān)督到位，需要通過部門預(yù)算全程監(jiān)督這種形式來尋找突破口，從而肯定成績，發(fā)現(xiàn)問題，督促被監(jiān)督部門按照人大批準(zhǔn)的預(yù)算和決議要求執(zhí)行，不斷改進(jìn)工作，把有限的財(cái)政資金管好用好。

（三）近年來，社會(huì)各界以及人民群眾對預(yù)算，尤其是對民生資金十分關(guān)注，人大常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)通過全程跟蹤，監(jiān)督部門財(cái)政資金的安排使用情況和資金使用效益，形成相關(guān)報(bào)告提交常委會(huì)會(huì)議，有助于回應(yīng)社會(huì)對熱點(diǎn)的關(guān)切，也有助于創(chuàng)造條件，讓政府接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。

怎樣開展好部門預(yù)算全程監(jiān)督

從各地開展部門預(yù)算全程監(jiān)督的情況來看，在程序和內(nèi)容方面，雖然各有一些不同，但均涉及一些問題需要引起關(guān)注和改進(jìn)，為開展好這項(xiàng)監(jiān)督工作奠定基礎(chǔ)。

（一）應(yīng)該叫什么名稱。開展部門預(yù)算全程監(jiān)督，涉及部門預(yù)算編制到?jīng)Q算的全過程，時(shí)間跨度較長，采取什么樣的形式，叫什么名稱是一個(gè)新問題，有人認(rèn)為這是一種新的監(jiān)督方式，就應(yīng)稱為“部門預(yù)算全程監(jiān)督”；也有人認(rèn)為，采用調(diào)研這種形式比較靈活，符合監(jiān)督法的規(guī)定，是目前人大工作的一種主要方式，各方面都容易接受，有利于推動(dòng)工作開展。筆者也傾向于后一種觀點(diǎn)，將其稱為“部門預(yù)算全程調(diào)研”或者“部門預(yù)算全程跟蹤調(diào)研”。

（二）采取什么樣的步驟。目前，各地普遍按照三個(gè)階段實(shí)施，首先，選擇資金量大、社會(huì)較為關(guān)注的單位制訂實(shí)施方案；其次，組織實(shí)施，分階段聽取部門預(yù)算執(zhí)行情況或者決算的匯報(bào)，實(shí)地調(diào)研資金安排使用和項(xiàng)目實(shí)施情況，并提出意見和建議；最后，全面總結(jié)部門預(yù)算的執(zhí)行情況，全程監(jiān)督取得的成效，形成報(bào)告，提供常委會(huì)參閱后向部門反饋。這一過程，符合人大工作的程序和要求，應(yīng)該說是比較全面的。

（三）需要哪些人參與監(jiān)督。人大預(yù)算審查監(jiān)督工作機(jī)構(gòu)是監(jiān)督的主體，這是法定的職能。但是，為了把工作監(jiān)督和預(yù)算監(jiān)督結(jié)合起來，有必要邀請與被監(jiān)督部門相關(guān)的常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)參與監(jiān)督；為了增強(qiáng)監(jiān)督的權(quán)威性，讓人大代表了解預(yù)算的執(zhí)行情況，有必要邀請熟悉被監(jiān)督部門情況的人大代表參與監(jiān)督；為了彌補(bǔ)監(jiān)督力量的不足，有必要邀請審計(jì)部門參與監(jiān)督；為了及時(shí)解決部門預(yù)算執(zhí)行中遇到的問題和困難，有必要邀請財(cái)政部門參與監(jiān)督。

（四）使用什么樣的監(jiān)督方法。目前，一些地方主要采用聽取預(yù)決算情況匯報(bào)、實(shí)地查看項(xiàng)目實(shí)施情況、分析部門預(yù)算決算情況、召開座談會(huì)聽取相關(guān)部門意見等方法。這些方法，主要是依靠被監(jiān)督部門介紹情況、提供材料，了解到的也主要是面上的情況。為了將面上和具體相結(jié)合，在監(jiān)督過程中，可請審計(jì)部門或者委托中介機(jī)構(gòu)對部分資金的安排和使用情況進(jìn)行審計(jì)，有助于做到點(diǎn)面結(jié)合。一些地方法規(guī)也明確了這方面的內(nèi)容，如云南省實(shí)施監(jiān)督法的辦法，就規(guī)定了可以請中介機(jī)構(gòu)提供咨詢和技術(shù)服務(wù)的內(nèi)容。

（五）監(jiān)督結(jié)果如何應(yīng)用。監(jiān)督過程中一般都會(huì)有兩方面的結(jié)果，一是監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)行為，部門預(yù)算管理的不規(guī)范情況；二是監(jiān)督結(jié)束后，形成的報(bào)告。對于前者，應(yīng)及時(shí)督促政府相關(guān)部門依法及時(shí)糾正錯(cuò)誤，完善部門預(yù)算管理。對于后者，既可作為人大財(cái)經(jīng)委關(guān)于決算審查結(jié)果報(bào)告的附件，一并提交人大常委會(huì)審議；也可在人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)決算時(shí)，提交常委會(huì)組成人員參閱，會(huì)后向政府相關(guān)部門反饋并督促其研究解決。對于全程監(jiān)督中反映出的問題，政府財(cái)政部門要研究解決總體上的問題，被監(jiān)督部門要研究解決屬于自身的問題，通過個(gè)體和總體相結(jié)合，促進(jìn)部門預(yù)算管理水平的提高。