□ 劉云亮，張 鵬

（海南大學(xué)，海南 海口 570228）

國際旅游島發(fā)展通用航空產(chǎn)業(yè)的法律探討

□ 劉云亮，張 鵬

（海南大學(xué)，海南 ?？?570228）

我國啟動的低空空域管理制度改革給海南發(fā)展通用航空產(chǎn)業(yè)提供了良好機遇。建設(shè)海南國際旅游島，可以充分利用經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)，認真規(guī)劃海南通用航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，制定海南發(fā)展通用航空產(chǎn)業(yè)的政策和地方法規(guī)，鼓勵海南通用航空及其產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，推出海南高端的空中旅游項目，使海南成為國家低空空域管理改革的先行試驗區(qū)。

國際旅游島；通用航空；低空空域；產(chǎn)業(yè)鏈

低空空域，通常是指1000米以下的空間范圍。許多國家都根據(jù)各自國情采取不同的法律規(guī)制，明確相應(yīng)的法律制度。所謂“低空開放”是指：解除部分航空器在某些低空空域活動的封鎖、禁令、限制等，準其在低空進行相應(yīng)的空中活動，并將低空空域分為管制空域、監(jiān)視空域和報告空域三類。①民用航空飛行高度一般在6000米以上，我國把1000米以下確定為低空空域，在2009年我國低空空域管理改革研討會上，有關(guān)方面提出將1000米以下的空域分為3類：管制空域、監(jiān)視空域、報告空域。對這三種不同空域的規(guī)定，有其各自不同的法律特征和內(nèi)容要求。海南國際旅游島定位為“一臺兩區(qū)三地”，②國務(wù)院《關(guān)于推進海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展若干意見》將海南國際旅游島，定位為“一臺兩區(qū)三地”，即“一臺”指國際經(jīng)濟合作和文化交流的重要平臺，“兩區(qū)”指我國旅游業(yè)改革創(chuàng)新的試驗區(qū)和全國生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)，“三地”指世界一流的海島休閑度假旅游目的地、南海資源開發(fā)和服務(wù)基地和國家熱帶現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地。低空空域資源是海南國際旅游島建設(shè)所涉及的重要資源內(nèi)容。

進行低空空域管理制度的改革，開放低空空域，發(fā)展通用航空事業(yè)是我國經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展的必然趨勢。2010年10月，國務(wù)院與中央軍委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于深化我國低空空域管理改革的意見》（以下簡稱 《改革意見》），決定對我國低空空域管理進行改革，充分開發(fā)并利用低空空域資源，促進通用航空事業(yè)、航空制造業(yè)和綜合交通運輸體系的發(fā)展。《改革意見》給海南國際旅游島建設(shè)帶來了新的發(fā)展機遇，海南應(yīng)充分發(fā)揮區(qū)位和資源優(yōu)勢，結(jié)合海南國際旅游島《規(guī)劃綱要》，開放和開發(fā)通用航空市場，推出低空空域空中旅游觀光項目，使其成為海南旅游的特色產(chǎn)品。要盡快啟動海南低空空域管理制度改革和創(chuàng)新機制試點工作，著手從以下幾方面出臺相應(yīng)低空空域管理改革試點政策，制定和完善相應(yīng)的法律法規(guī)：

一、盡快設(shè)置高效科學(xué)的有關(guān)低空空域管理機構(gòu)，以適應(yīng)通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要

由于許多國家對低空空域的使用和管理都有相對統(tǒng)一的制度，尤其是針對國家統(tǒng)一的航空機構(gòu)，如軍事、海關(guān)、警察和其他國家勤務(wù)飛行等，這在很大程度上限制了通用航空、私人航務(wù)、商務(wù)公務(wù)飛行等活動的開展，導(dǎo)致很多空域資源閑置，低空空域難以開放。國務(wù)院、中央軍委空中交通管制委員會是我國全面負責空域的主管機構(gòu)，該機構(gòu)出于國防安全的考慮，往往極其重視對高中空域的管制，而忽略了低空空域，尤其是1000米以下的低空空域幾乎未被列入管理視野范疇，導(dǎo)致我國低空空域資源利用率極低。我國空軍部門對空中飛行活動也實行了嚴格的管制，即使民用航空的飛行活動也要事先審查批準，對通用航空活動的限定就更為嚴格。目前，各地民航管理局對低空空域活動也沒有相應(yīng)明確的管轄權(quán)，低空空域究竟由何機構(gòu)來負責仍未明確。海南如何建立專門的低空空域管理機構(gòu)是一個較為敏感的問題，它不僅涉及海南低空空域管理問題，也涉及海南地方政府對低空空域管轄權(quán)大小的問題。海南一直積極尋找海南低空空域改革的具體措施，如將海南低空空域管理與改革的事務(wù)交由海南省航權(quán)辦公室進行負責協(xié)調(diào)。因為海南在積極發(fā)展國際旅游業(yè)務(wù)的過程中，對外的航空業(yè)務(wù)涉及第五、六航權(quán)開放問題，對內(nèi)涉及如何放開低空空域、發(fā)展海南通用航空、商務(wù)航空等問題，將這兩方面事務(wù)集于海南省航權(quán)辦公室負責協(xié)調(diào)統(tǒng)籌發(fā)展，可以加大海南低空空域資源開發(fā)使用的力度，將海南旅游發(fā)展中重要的低空空域資源和第五、六航權(quán)使用制度等結(jié)合起來，進行綜合規(guī)劃管理。

二、制定海南通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃

海南通用航空事業(yè)發(fā)展起步較慢，規(guī)模小，這樣就使影響全面規(guī)劃發(fā)展海南低空空域資源及通用航空產(chǎn)業(yè)的阻力相對減少，也使日后制定海南通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃更加科學(xué)。目前，海南正結(jié)合國家出臺的低空空域管理改革意見，抓緊制定海南低空空域管理改革的目標和發(fā)展規(guī)劃，針對低空空域管理，提出相應(yīng)的改革目標。①海南低空空域管理改革目標即具體分為三個階段，第一個階段是試點階段。第二個階段是推廣階段。第三階段是到2015年建立法規(guī)標準完善、運行順暢管理高效的服務(wù)保障體系。海南省宣布開放1千米以下低空空域［N］．海南日報，2011－01－29（2）．如海南已在組織相關(guān)部門和單位開展對海南低空空域的探索活動，并提供相應(yīng)的技術(shù)支持和飛行保障，通過低空航線飛行、演示飛行、巡查飛行等多個科目的試飛，對不同區(qū)域的低空空域進行數(shù)據(jù)收集，測試空管協(xié)調(diào)在低空開放中的應(yīng)變方式等等，為加快規(guī)劃和發(fā)展海南通用航空產(chǎn)業(yè)提供理論依據(jù)和實驗參考。

海南發(fā)展通用航空產(chǎn)業(yè)，應(yīng)有一個相對全面、科學(xué)、合理的規(guī)劃。如通用航空機場等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)規(guī)劃和設(shè)計。海南目前已有海口美蘭、三亞鳳凰兩大民用機場，如今正在籌劃興建博鰲機場、西部機場，以實現(xiàn)機場建設(shè)南北東西平衡。在通用航空機場規(guī)劃和建設(shè)上，可以結(jié)合海南島地形特征，在中部地區(qū)如五指山市、白沙縣，在旅游資源特色區(qū)域如尖峰嶺、霸王嶺的相關(guān)區(qū)域建立直升機場，用于發(fā)展中部區(qū)域交通、森林旅游業(yè)等。同時，依據(jù)海南近海資源開發(fā)的區(qū)域和布局需要，在近海相關(guān)地域設(shè)置通用航空機場，以滿足近海資源開發(fā)的需要。此外，隨著海南經(jīng)濟的迅速發(fā)展，特別是空域管理改革的推進，海南通用航空在政務(wù)飛行、商業(yè)飛行、醫(yī)用、警用、救災(zāi)飛行、私人飛行等方面，對通用飛機和直升機的需求將呈現(xiàn)出井噴式的發(fā)展。對此，認真規(guī)劃和管理、開放海南低空空域資源，是海南國際旅游島建設(shè)的重要內(nèi)容之一。

三、制定海南發(fā)展通用航空事業(yè)經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)

《改革意見》的八大任務(wù)之一是逐步構(gòu)建具有中國特色的低空空域管理法規(guī)標準體系，為低空空域管理制度的改革提供法律支撐。海南經(jīng)濟特區(qū)在低空空域管理制度方面，應(yīng)該享有哪些立法權(quán)限，這些權(quán)限是否需經(jīng)國務(wù)院、中央軍委授權(quán)或批準，確實值得研究。在涉及航空領(lǐng)域、航權(quán)、航線、空域管轄、低空資源等方面，地方政府的權(quán)限有限。為滿足海南國際旅游島建設(shè)和海南經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)的實際需要，能否在此方面有所創(chuàng)新和突破，制定一些與海南低空空域資源開放和開發(fā)相關(guān)的經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)。如制定《海南經(jīng)濟特區(qū)發(fā)展通用航空產(chǎn)業(yè)條例》，規(guī)范海南發(fā)展通用航空產(chǎn)業(yè)的鼓勵措施和激勵機制，明確海南通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的地位方針和指導(dǎo)思想，確定海南通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)一海南通用航空產(chǎn)業(yè)的市場準入標準和經(jīng)營管理規(guī)章制度，吸收、鼓勵和扶持民間資本進入海南通用航空產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。該條例在內(nèi)容上要有適當?shù)某耙庾R，盡可能讓海南地方政府在發(fā)展低空空域資源上有相對高的自治權(quán)，對發(fā)展通用航空產(chǎn)業(yè)有充分的自主權(quán)，這樣不僅能滿足海南國際旅游島建設(shè)的需要，也使海南熱帶島嶼資源得以充分展示。如盡管瓊州海峽兩岸的交通已較為方便，有往返不斷的海上航班，還擬規(guī)劃興建跨海大橋和隧道，但在瓊州海峽開通直升機交通業(yè)務(wù)，不僅可以滿足海峽兩岸交通多元化便利的需要，也足以顯示海南發(fā)展通用航空產(chǎn)業(yè)存在著巨大的發(fā)展空間。海南國際旅游島建設(shè)，完全可以充分發(fā)揮和利用經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)的優(yōu)勢，率先在全國推出發(fā)展通用航空產(chǎn)業(yè)試點和相關(guān)管理機制，使我國通用航空產(chǎn)業(yè)尋找到新的發(fā)展模式，提升我國通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的水平。

四、提升海南低空空域使用率，充分保障海南通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要

海南落實《改革意見》，要確?？辗腊踩e極穩(wěn)妥地推進低空空域管理改革，最大限度地盤活低空空域資源，促進通用航空事業(yè)健康有序的發(fā)展。其中最大限度地盤活低空空域資源，是《改革意見》的初衷和核心內(nèi)容，海南國際旅游島建設(shè)有必要把握國家放開低空空域政策契機，在海南大膽進行嘗試低空空域管理新模式，建立全新、高效、快捷集中審批監(jiān)管的低空空域管理機制，為發(fā)展通用航空產(chǎn)業(yè)和拓展公務(wù)航空事務(wù)，創(chuàng)造和提供最佳有利的管理保障和服務(wù)體系。海南島在全國畢竟是一塊較小的區(qū)域，其低空空域管理制度在全國的影響也不大，在海南嘗試建立全新的管理機制，力行簡化低空空域使用發(fā)行程序，降低通用航空企業(yè)主體準入門檻，盡可能提高海南低空空域資源使用率，最大程度地吸引各方資金融入通用航空產(chǎn)業(yè)，建立和發(fā)展、壯大海南通用航空產(chǎn)業(yè)。在具體措施制度上，可先行劃定海南低空空域范圍，明確海南低空空域適度自由飛行的相對區(qū)域，并施行簡化的飛行計劃申報審批核準程序，建立相應(yīng)的通用飛行系統(tǒng)有償保障服務(wù)機制。在通用航空企業(yè)準入和通用航空飛行準駕制度上，海南可施行準入條件適度從寬政策，先行考慮盡快建立通用航空產(chǎn)業(yè)體系，逐漸完善和規(guī)范通用航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。由于種種原因，海南低空空域使用率極低，目前也僅僅是在海南三亞、樂東、東方等地因中國海洋石油公司開發(fā)海南島近海石油所需而使用直升機運輸業(yè)務(wù)，尚不是真正意義上的海南通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展，海南低空空域資源開發(fā)利用仍處于“處女地”狀態(tài)，當務(wù)之急是盡快將海南低空空域資源開發(fā)利用起來，使之迅速發(fā)展形成一種產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟鏈狀態(tài)。

五、出臺鼓勵發(fā)展通用航空產(chǎn)業(yè)及其產(chǎn)業(yè)鏈的一系列政策和措施

海南開發(fā)低空空域資源在全國具有特別的優(yōu)勢，也為發(fā)展海南通用航空產(chǎn)業(yè)提供了很好的條件。海南應(yīng)借國家出臺低空空域改革政策的“東風(fēng)”，積極摸索和制定海南低空空域資源開發(fā)利用的政策和措施，充分發(fā)揮地方政府對航空產(chǎn)業(yè)鏈扶持作用，為在海南設(shè)立的航空企業(yè)及其相關(guān)企業(yè)提供必要的規(guī)劃、土地、財政、稅收等方面優(yōu)惠服務(wù)，并積極配合相關(guān)部門在其他相關(guān)領(lǐng)域給予更大的便利。如為了鼓勵海南通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展，應(yīng)盡可能降低通用航空飛行器在一般機場的起降費、停場費，在機場附近劃定指定區(qū)域?qū)Ｓ糜谕ㄓ煤娇诊w行器?？繄龅氐鹊?。海南各地方政府應(yīng)積極創(chuàng)造條件，招商引資，興建通用航空機場等硬件設(shè)施，并為其通航提供必要的幫助與協(xié)助。應(yīng)盡快辦理通用航空機場建設(shè)所需相關(guān)手續(xù)，解決通用機場業(yè)主后顧之憂。海南通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展不僅限于通用航空事業(yè)本身，還涉及發(fā)展與其密切相關(guān)的產(chǎn)業(yè)鏈，如建立航空汽油等油料的運輸、存儲和銷售服務(wù)體系，開展通用航空設(shè)備配套維修基地建設(shè)及其服務(wù)，放寬通用航空器材進出口貿(mào)易領(lǐng)域等。此外，海南還有必要盡快創(chuàng)辦通用航空培訓(xùn)基地，以解決通用航空飛行人員來源及其專門人才培養(yǎng)等問題。目前我國通用航空飛行專門培訓(xùn)機制尚未建立和健全，通航企業(yè)飛行員來源僅限于軍航退役飛行員和極少量的自費訓(xùn)練的飛行員，這一情形很難滿足通用航空企業(yè)發(fā)展所需。海南完全可以考慮創(chuàng)辦通用航空飛行員培訓(xùn)學(xué)校，為通用航空培養(yǎng)飛行人才。

國家啟動低空空域管理改革，給海南通用航空產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造了一個很好的發(fā)展機遇，也是海南國際旅游島戰(zhàn)略進一步實施高端旅游項目的重大契機。盡管發(fā)展海南通用航空產(chǎn)業(yè)涉及許多困難，存在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、發(fā)展環(huán)境、條件、人才等許多方面的問題，但海南憑借其島嶼自然風(fēng)光的特色優(yōu)勢和所處我國南海前哨的基地作用，海南發(fā)展通用航空產(chǎn)業(yè)的前景是美好的，其市場潛力也是巨大的。只要沿著國際旅游島發(fā)展戰(zhàn)略的正確方向，充分把握和貫徹國務(wù)院《改革意見》中有關(guān)發(fā)展利用低空空域資源的精神，積極發(fā)展海南通用航空高端旅游、商務(wù)活動等項目，鼓勵和扶持通用航空產(chǎn)業(yè)及其產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，海南就一定會走出為全國低空空域管理改革成功的試驗之路，為我國通用航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供成功的經(jīng)驗。

（責任編輯：徐 虹）

Discussion on Law of Developing General Aviation Industry in International Tourism Island

Liu Yunliang，Zhang Peng

Starting up the reform of low－altitude airspace management system provides a good opportunity for Hainan to develop general aviation industry．To construct Hainan international tourism island，we can make full use of legislation for the Special Economic Zone Authority，lay out the development of Hainan general aviation industry and launch high－end air tour．We can make Hainan the first pilot area of reform on national low－altitude airspace management by instituting policies and local regulations and encouraging the development of industry chain of general aviation industry．

International tourism island；general aviation；industry chain；low altitude airspace

D922．296

A

1007－8207（2012）02－0067－03

2011－11－06

劉云亮 （1965—），男，海南定安人，海南大學(xué)法學(xué)院教授，經(jīng)濟法學(xué)科負責人，碩士生導(dǎo)師，法學(xué)碩士，研究方向為經(jīng)濟法學(xué)；張鵬 （1989—），女，山東聊城人，海南大學(xué)法學(xué)院經(jīng)濟法碩士研究生，研究方向為經(jīng)濟法學(xué)。

本文系2011年度中國法學(xué)會部級法學(xué)研究課題項目 “建設(shè)國際旅游島法律對策研究”的階段性成果，項目編號：CLS（2011）D47；本文獲得海南大學(xué) “211工程”建設(shè)專項經(jīng)費資助。