□ 劉海燕

（吉林建筑工程學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130118）

公共服務(wù)供給機(jī)制轉(zhuǎn)型中的公益性崗位研究

□ 劉海燕

（吉林建筑工程學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130118）

我國(guó)自2002年起開(kāi)始施行公益性崗位的政策，這一政策對(duì)拓寬就業(yè)渠道、緩解失業(yè)壓力起到了一定的作用。但目前依靠政府進(jìn)一步開(kāi)發(fā)和購(gòu)買(mǎi)公益性崗位的難度很大。本文對(duì)國(guó)內(nèi)外公共服務(wù)供給機(jī)制轉(zhuǎn)型進(jìn)行了比較分析，在此基礎(chǔ)上提出以下建議：我國(guó)應(yīng)進(jìn)一步完善公共服務(wù)的供給機(jī)制，以社區(qū)為平臺(tái)，通過(guò)推動(dòng)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，調(diào)動(dòng)社會(huì)組織服務(wù)社區(qū)和吸收就業(yè)的功能，以推動(dòng)公益性崗位的增加。

公共服務(wù)；公共服務(wù)供給機(jī)制；公益性崗位；社區(qū)；社會(huì)組織

一、公共服務(wù)及其供給機(jī)制轉(zhuǎn)型

公共服務(wù)也被稱為公共產(chǎn)品，是政府向一定社會(huì)中所有成員提供的都可以享受的物品和服務(wù)。世界銀行《1997年世界發(fā)展報(bào)告》將公共產(chǎn)品定性為“非競(jìng)爭(zhēng)性的和非排他性的貨物”。還有一些產(chǎn)品，在性質(zhì)上介于公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間，被稱為準(zhǔn)公共產(chǎn)品或混合產(chǎn)品。其中，有的可完全由市場(chǎng)提供，有的可由政府與市場(chǎng)一起提供。在公共財(cái)政體制下，財(cái)政支出的就是那些公共產(chǎn)品或部分準(zhǔn)公共產(chǎn)品。而提供公共服務(wù)是服務(wù)型政府的基本職責(zé)。

公共服務(wù)供給機(jī)制一般涉及三方面或三個(gè)階段的內(nèi)容，即制定規(guī)則、付費(fèi)和提供具體服務(wù)。20世紀(jì)70年代和90年代，在社會(huì)改革和經(jīng)濟(jì)改革過(guò)程中，西方國(guó)家和中國(guó)的公共服務(wù)供給機(jī)制相繼開(kāi)始轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)型過(guò)程中面對(duì)的共同問(wèn)題都是：公共服務(wù)供給由誰(shuí)負(fù)責(zé)？由誰(shuí)擔(dān)任傳遞者，又是如何進(jìn)行的？

⒈西方發(fā)達(dá)國(guó)家的新公共管理理論和新公共服務(wù)理論。肇始于20世紀(jì)70年代，一場(chǎng)以政府為核心的公共管理改革運(yùn)動(dòng)是發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)起的旨在創(chuàng)建一個(gè)施政成本低、管理績(jī)效高、公共服務(wù)品質(zhì)優(yōu)的治理模式。二戰(zhàn)后，在福利國(guó)家觀念的推動(dòng)下，發(fā)達(dá)國(guó)家政府經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)職能不斷擴(kuò)張，政府投入大量資源提供公共服務(wù)。通過(guò)官僚體制提供公共服務(wù)在20世紀(jì)70年代石油危機(jī)后受到各方面的批評(píng)，胡斯歸納了三個(gè)方面的批評(píng)：一是認(rèn)為政府的規(guī)模太大，而且消耗了過(guò)多的稀有資源；二是政府的范圍太廣，政府自身陷入了過(guò)多的活動(dòng)，而且許多活動(dòng)的提供皆有替代方法可以運(yùn)用；三是政府行事的方法，認(rèn)為透過(guò)官僚體制提供服務(wù)必然導(dǎo)致平庸和無(wú)效率。［1］政府壟斷全部公共服務(wù)，使政府職能越位與缺位現(xiàn)象并存。

這些批評(píng)促使許多國(guó)家開(kāi)始建構(gòu)一種新的管理模式。這種新的管理模式是政府職能與定位、政府與公民社會(huì)或政府與第三部門(mén)（社會(huì)組織）關(guān)系的深刻變化。新公共管理，又稱為“管理主義”，是決策制定與決策執(zhí)行分離的體制，主張通過(guò)民營(yíng)化、市場(chǎng)化等形式把公共服務(wù)的提供交由市場(chǎng)和社會(huì)力量承擔(dān)，政府主要負(fù)責(zé)制定政策、建立激勵(lì)機(jī)制、監(jiān)督合同的執(zhí)行，引導(dǎo)市場(chǎng)和社會(huì)力量達(dá)到實(shí)現(xiàn)公共利益的目標(biāo)。政府是掌舵而非劃槳。政府尋求公共服務(wù)提供途徑，如簽約服務(wù)外包，整合民間力量進(jìn)入到公共服務(wù)的事業(yè)中，降低服務(wù)成本；以服務(wù)對(duì)象的滿意為宗旨，提高公共服務(wù)的質(zhì)量。

這場(chǎng)以追求 “3E”（Economy，Efficiency，Effectiveness，即經(jīng)濟(jì)、效率和效益）目標(biāo)的改革運(yùn)動(dòng)，被認(rèn)為是公共服務(wù)的市場(chǎng)化。但不能簡(jiǎn)單理解為政府為了減少公共開(kāi)支和減輕政府責(zé)任，而主要是政府在服務(wù)供應(yīng)傳遞模式上的改變。曾經(jīng)主張消減政府作用的世界銀行和國(guó)際貨幣基金組織在《1997年世界發(fā)展報(bào)告》也強(qiáng)調(diào)了政府在公共服務(wù)供給中的作用，而不是一味地主張消減政府的責(zé)任。

在對(duì)新公共管理運(yùn)動(dòng)中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行反思的過(guò)程中，發(fā)達(dá)國(guó)家的改革經(jīng)歷了由顧客導(dǎo)向向服務(wù)導(dǎo)向轉(zhuǎn)變的過(guò)程?！胺?wù)型政府”的提出就是為了糾正新公共管理運(yùn)動(dòng)初期對(duì)效率價(jià)值的過(guò)分推崇，它在一定程度上是向社會(huì)民主價(jià)值和為公眾服務(wù)理念的回歸。新公共服務(wù)理論的代表人物丹哈特夫婦提出了新公共服務(wù)的七原則，具體包括：政府是服務(wù)而非掌舵；公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品；戰(zhàn)略性地思考、民主地行動(dòng)；服務(wù)于公民而非顧客；責(zé)任并不是單一的；重視人而不只是效率；重視公民權(quán)和公共服務(wù)。［2］（p51）新公共服務(wù)理論將公民置于社會(huì)主人的地位，強(qiáng)調(diào)政府要服務(wù)于公民。政府的首要任務(wù)是幫助公民明確表達(dá)并實(shí)現(xiàn)公共利益，而不是試圖控制社會(huì)。面對(duì)公眾需求的多元化，政府、公民、私人部門(mén)和志愿部門(mén)共同尋求解決之道，形成了政府、公民、社會(huì)和市場(chǎng)多元主體互動(dòng)的公共服務(wù)供給模式。

⒉我國(guó)的社會(huì)保障社會(huì)化和社會(huì)管理創(chuàng)新。相比較而言，我國(guó)的公共服務(wù)供給和傳遞機(jī)制轉(zhuǎn)型是在經(jīng)濟(jì)體制改革的推動(dòng)下或者說(shuō)是作為經(jīng)濟(jì)體制改革的配套措施而展開(kāi)的。

隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，在由“單位人”向“社會(huì)人”轉(zhuǎn)換的過(guò)程中，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相配套的公共服務(wù)尤其是社會(huì)保障制度受到了沖擊，由政府包攬公共服務(wù)的狀況與個(gè)人對(duì)國(guó)家、政府和單位的傳統(tǒng)的依附關(guān)系發(fā)生了深刻變化。進(jìn)入到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期，單位制被打破，人們的職業(yè)流動(dòng)性增強(qiáng)，甚至一部分人的就業(yè)場(chǎng)所也流向社區(qū)，這就逐漸淡化了人們對(duì)工作單位的依賴，相應(yīng)地強(qiáng)化了對(duì)所居住社區(qū)的認(rèn)同感，由企事業(yè)單位剝離的管理和服務(wù)功能與政府轉(zhuǎn)移的管理和公共服務(wù)職能也越來(lái)越多地回歸到社區(qū)。

2000年，黨的十五屆五中全會(huì)提出 “加快形成資金來(lái)源多元化、保障制度規(guī)范化、管理服務(wù)社會(huì)化的社會(huì)保障體系。”確立了“社會(huì)保障社會(huì)化”的目標(biāo)。國(guó)家民政部對(duì)社會(huì)福利社會(huì)化概念有比較明確的界定：“社會(huì)福利社會(huì)化”就是政府在倡導(dǎo)、組織、支持和必要的資助下，動(dòng)員社會(huì)力量建設(shè)社會(huì)福利設(shè)施，開(kāi)展社會(huì)福利服務(wù)，滿足社會(huì)對(duì)福利服務(wù)的需求。［3］

學(xué)界和各級(jí)政府對(duì)社會(huì)保障社會(huì)化的詮釋大致有以下幾種：一是以政府為主導(dǎo)，向社區(qū)延伸，強(qiáng)化社區(qū)作用。目標(biāo)是做好企業(yè)離退休人員社會(huì)化管理服務(wù)，依托街道社區(qū)，引導(dǎo)下崗、失業(yè)人員實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。二是社會(huì)保險(xiǎn)社會(huì)化。如財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所“社會(huì)保障社會(huì)化管理”課題組認(rèn)為：“我國(guó)的社會(huì)保障社會(huì)化管理體系，應(yīng)是一個(gè)包括征繳、發(fā)放、管理、運(yùn)營(yíng)和社區(qū)服務(wù)等方面齊頭并進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展、完整統(tǒng)一的系統(tǒng)?！保?］中國(guó)人民大學(xué)黃燕芬、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究所楊宜勇等學(xué)者認(rèn)為：“通過(guò)社會(huì)保障對(duì)象管理和服務(wù)的社會(huì)化，使退休人員、失業(yè)人員與單位脫鉤，由社區(qū)組織統(tǒng)一管理，社會(huì)保險(xiǎn)金實(shí)行社會(huì)化發(fā)放?！保?］這些觀點(diǎn)都強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障社會(huì)化的最終落腳點(diǎn)是社區(qū)。

隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，社會(huì)資源呈現(xiàn)分散化趨勢(shì)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府幾乎掌握了所有資源，社會(huì)基本沒(méi)有資源，這也是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府必須是“全能政府”的根本原因。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府掌握的資源有限，政府職能也隨之變得“有限”。另外，人們的需求也越來(lái)越多樣化。［6］因此，在提供公共服務(wù)方面，從主體到運(yùn)行機(jī)制，從形式到內(nèi)容，都必然發(fā)生深刻的變化。2004年，黨的十六屆四中全會(huì)提出要“加強(qiáng)涉會(huì)建設(shè)和管理，推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新”，2007年，黨的十七大報(bào)告提出要 “建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”。社會(huì)管理創(chuàng)新，既是對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展進(jìn)行有效調(diào)控和有效管理方式的轉(zhuǎn)變，也包含了公共服務(wù)供給機(jī)制的轉(zhuǎn)變。

中西方的公共服務(wù)供給機(jī)制轉(zhuǎn)型，雖然起因和效果存在差別，但都強(qiáng)調(diào)了公共服務(wù)由“政府一元”向“社會(huì)多元”供給模式的轉(zhuǎn)變。

二、公益性崗位的產(chǎn)生、存在的問(wèn)題及原因分析

⒈公益性崗位的產(chǎn)生。公益是公共利益的簡(jiǎn)稱。公共利益這一概念主要是從利益性質(zhì)角度強(qiáng)調(diào)利益的公共性，有別于私人利益。公共利益的受益范圍一般是不特定多數(shù)的受益人，并且該項(xiàng)有關(guān)社會(huì)公眾的利益需求無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制得到滿足，需要通過(guò)統(tǒng)一行動(dòng)而有組織地提供。政府是社會(huì)公共利益的最大供應(yīng)主體。此外“是在自己的份額之外，自覺(jué)自愿地、義務(wù)地提供公共利益，這個(gè)時(shí)候，人們所提供的利益就是社會(huì)公益性質(zhì)的?！保?］（p21）

公益性崗位在我國(guó)的出現(xiàn)是與促進(jìn)就業(yè)緊密聯(lián)系在一起的。2002年，我國(guó)城鎮(zhèn)登記失業(yè)率是4%，有學(xué)者推算實(shí)際城鎮(zhèn)失業(yè)率為10.27%。2002年，中共中央、國(guó)務(wù)院下發(fā) 《關(guān)于進(jìn)一步做好下崗失業(yè)人員再就業(yè)工作的通知》，對(duì)當(dāng)時(shí)的就業(yè)形勢(shì)和社會(huì)矛盾焦點(diǎn)進(jìn)行了分析，認(rèn)為主要矛盾是勞動(dòng)者充分就業(yè)的需求與勞動(dòng)力總量過(guò)大、素質(zhì)不相適應(yīng)之間的矛盾。矛盾的三個(gè)特征是總量矛盾和結(jié)構(gòu)矛盾同時(shí)并存；城鎮(zhèn)就業(yè)壓力加大和農(nóng)村富余勞動(dòng)力向非農(nóng)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移速度加快同時(shí)出現(xiàn)；新成長(zhǎng)勞動(dòng)力就業(yè)和失業(yè)人員再就業(yè)問(wèn)題相互交織。其中，矛盾的焦點(diǎn)是下崗失業(yè)人員再就業(yè)。在嚴(yán)峻的就業(yè)形勢(shì)下，各級(jí)地方政府開(kāi)始加強(qiáng)對(duì)公益性崗位的開(kāi)發(fā)工作。原屬國(guó)有企業(yè)大齡就業(yè)困難對(duì)象就業(yè)，即特指男性年滿50周歲、女性年滿40周歲，是公益性崗位安置就業(yè)的重點(diǎn)人群。2003年原勞動(dòng)保障部在《關(guān)于開(kāi)展下崗失業(yè)人員再就業(yè)統(tǒng)計(jì)的通知》中，對(duì)公益性崗位的解釋為：“主要由政府出資扶持或社會(huì)籌集資金開(kāi)發(fā)的，符合公共利益的管理和服務(wù)類(lèi)崗位”。由此可見(jiàn)，在我國(guó)，公益性崗位是促進(jìn)就業(yè)的政策產(chǎn)物，是政府對(duì)就業(yè)困難人員實(shí)施的就業(yè)援助，并非指人們的自愿行為或民間自發(fā)行為。

政府購(gòu)買(mǎi)公益性崗位，幫助就業(yè)困難群體就業(yè)，是政府提供公共服務(wù)的一種形式。同時(shí)，公益性崗位又是公共服務(wù)傳遞鏈條上的“二傳手”，在社區(qū)層面為居民提供公共服務(wù)。從各省市的情況看，對(duì)公益性崗位范圍的規(guī)定不盡相同，概括起來(lái)一是公共管理類(lèi)，二是社區(qū)服務(wù)類(lèi)，三是為公共事業(yè)提供有償服務(wù)類(lèi)，四是其他公益性服務(wù)崗位。［8］

⒉目前公益性崗位存在的主要問(wèn)題。在就業(yè)形勢(shì)嚴(yán)峻的情況下，政府實(shí)施開(kāi)發(fā)公益性崗位政策，對(duì)增加就業(yè)人員數(shù)量，緩解就業(yè)壓力起到了一定的作用。但目前，開(kāi)發(fā)公益性崗位存在兩個(gè)突出問(wèn)題：一是公益性崗位數(shù)量有限，進(jìn)一步開(kāi)發(fā)會(huì)增大難度。從現(xiàn)實(shí)情況看，我國(guó)各地政府開(kāi)發(fā)的公益性崗位數(shù)量有限，崗位安置覆蓋范圍較小，且進(jìn)一步開(kāi)發(fā)的難度很大。二是公益性崗位的管理體制不順暢，崗位開(kāi)發(fā)、使用、管理相互脫節(jié)。公益性崗位由政府負(fù)責(zé)開(kāi)發(fā)，勞動(dòng)部門(mén)管理工資，用人單位管理具體工作。工資和工作管理脫節(jié)，再加上公益性崗位的福利性質(zhì)，用人單位往往會(huì)疏于對(duì)公益性崗位的管理和考核。

⒊產(chǎn)生問(wèn)題的主要原因。探討制約公益性崗位的拓展和管理體制不順的原因，應(yīng)從我國(guó)公共服務(wù)供給機(jī)制的角度進(jìn)行分析，而不是僅僅將公益性崗位就業(yè)視為“準(zhǔn)就業(yè)”政策。首先，我國(guó)“街居體制”的服務(wù)功能尚未充分發(fā)揮。目前，我國(guó)將一部分公共服務(wù)下放到街道和社區(qū)，但由于缺乏真正的自治，居民的參與意識(shí)不強(qiáng)，導(dǎo)致我國(guó)的“街居體制”還不是真正意義上的“社居體制”。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的《城市街道辦事處組織條例》，城市街道辦事處是市或區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，但實(shí)際上已經(jīng)成為一級(jí)政府組織，是市區(qū)政府在居民點(diǎn)上進(jìn)行行政管理的延續(xù)。根據(jù)《居委會(huì)組織法》，居民委員會(huì)屬于居民自治組織的性質(zhì)，但在其實(shí)際工作中仍是以完成政府任務(wù)為主要功能，成為“小巷政府”。1991年國(guó)家民政部提出了“社區(qū)建設(shè)”的思路，強(qiáng)調(diào)政府減少干預(yù)。隨后基層黨組織進(jìn)入居委會(huì)，居委會(huì)日益公務(wù)員化，成為政府管理社會(huì)的基層權(quán)力機(jī)關(guān)。由于街道和居委會(huì)本身的政府附屬物的特征，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期，其工作的重點(diǎn)大都是政治性的，如行政管理、活動(dòng)動(dòng)員和組織、意識(shí)形態(tài)教育等，然后才是一些養(yǎng)老助殘、救濟(jì)貧困、少量安置就業(yè)等服務(wù)性功能，導(dǎo)致社區(qū)應(yīng)有的社會(huì)功能弱化，無(wú)法很好地組織社區(qū)服務(wù)和承接大量公共服務(wù)。其次，作為公益性崗位的就業(yè)平臺(tái)，我國(guó)的社會(huì)組織發(fā)育不充分。良好的公共服務(wù)應(yīng)通過(guò)三種渠道的資源提供與互補(bǔ)來(lái)實(shí)現(xiàn)。它們分別是依靠公共財(cái)政的政府、依靠市場(chǎng)營(yíng)利的企業(yè)以及非營(yíng)利的社會(huì)組織。社會(huì)組織又被稱為 “非營(yíng)利組織”、“非政府組織”、“第三部門(mén)”、“志愿部門(mén)”等，是政府以外的為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益或互益的組織。它是國(guó)家新型治理模式的一部分，在這個(gè)模式中政府與社會(huì)組織共同解決一些公共問(wèn)題。社會(huì)組織的發(fā)展將為社區(qū)就業(yè)提供更多的崗位。如法國(guó)非營(yíng)利部門(mén)在20世紀(jì)80年代和90年代新增的就業(yè)崗位中，每7個(gè)崗位就有1個(gè)是由非營(yíng)利部門(mén)創(chuàng)造的。［9］（p96）再如2000年以來(lái)，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的失業(yè)率居高不下，2002年失業(yè)率曾達(dá)到5.171%，臺(tái)灣仿效歐盟提出的“第三系統(tǒng)、就業(yè)與地方發(fā)展計(jì)劃”，通過(guò)各種非營(yíng)利組織開(kāi)發(fā)工作機(jī)會(huì)，招募失業(yè)人口就業(yè)。［10］（p88）然而，我國(guó)目前的社會(huì)組織的發(fā)展水平還不能滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求。2010年，全國(guó)社會(huì)組織的增長(zhǎng)率僅為2%至3%，其中社會(huì)團(tuán)體的增長(zhǎng)率僅為1%。2009年底，全國(guó)的社會(huì)組織總數(shù)為43.1萬(wàn)個(gè)，到2010年底僅增長(zhǎng)到44萬(wàn)個(gè)。［11］除了數(shù)量不足外，社會(huì)組織還普遍存在服務(wù)能力較弱、人才不足、服務(wù)水平不高等問(wèn)題。再次，購(gòu)買(mǎi)崗位的模式不利于提高服務(wù)的質(zhì)量，難以形成就業(yè)的長(zhǎng)效機(jī)制。公共服務(wù)的傳遞有三種模式，一是“政府養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)”。這是二戰(zhàn)后的歐洲福利國(guó)家和我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的公共服務(wù)傳遞模式。二是“政府補(bǔ)貼需求方”、服務(wù)需求方可以采取“用腳投票”的模式。三是“政府補(bǔ)貼供應(yīng)方”即政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，服務(wù)機(jī)構(gòu)要按合同承擔(dān)政府委托的公共服務(wù)任務(wù)。政府補(bǔ)貼需求方和向服務(wù)機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，實(shí)際上都是一種市場(chǎng)選擇機(jī)制，是效率較高的公共服務(wù)傳遞模式。在我國(guó)，對(duì)因企業(yè)改制等原因下崗失業(yè)的就業(yè)困難群體，政府理應(yīng)對(duì)他們承擔(dān)一部分責(zé)任。但公益性崗位屬于政府社會(huì)服務(wù)部門(mén)的輔助性質(zhì)，本質(zhì)上具有“政府養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)”的公共服務(wù)傳遞模式，難以克服機(jī)構(gòu)臃腫和人浮于事的弊病，因此，購(gòu)買(mǎi)崗位不是推動(dòng)就業(yè)和提高服務(wù)質(zhì)量的最佳模式，難以形成保障就業(yè)困難群體實(shí)現(xiàn)就業(yè)的長(zhǎng)效機(jī)制。最后，公益性崗位提供服務(wù)的專業(yè)化水平不高。目前，由于公益性崗位的工作人員年齡偏大，文化水平和服務(wù)技能偏低，導(dǎo)致社區(qū)內(nèi)提供公共服務(wù)和社區(qū)服務(wù)的從業(yè)人員從整體上看質(zhì)量水平和薪酬水平均呈偏低趨勢(shì)。公益性崗位人員專業(yè)化水平對(duì)公共服務(wù)的傳遞效果起著決定性的作用，從業(yè)人員的專業(yè)化水平已成為制約社會(huì)服務(wù)需求和崗位增長(zhǎng)的重要原因。

三、公共服務(wù)供給機(jī)制轉(zhuǎn)型中拓展公益性崗位的建議

我國(guó)自2002年開(kāi)始施行政府購(gòu)買(mǎi)公益性崗位的政策，至今已有十年的時(shí)間。政府依靠提供援助資金和開(kāi)發(fā)公益性崗位的政策，對(duì)緩解失業(yè)狀況、拓寬就業(yè)渠道起到了一定的作用。但將公益性崗位就業(yè)定位為“準(zhǔn)就業(yè)”政策，既低估了公益性崗位在公共服務(wù)中的重要地位，也使這項(xiàng)就業(yè)政策成為權(quán)宜之計(jì)。筆者認(rèn)為，拓展公益性崗位，應(yīng)把公益性崗位置于公共服務(wù)的視野之下，通過(guò)轉(zhuǎn)變公共服務(wù)的供給機(jī)制，以社區(qū)公共服務(wù)和社區(qū)服務(wù)為平臺(tái)，調(diào)動(dòng)社會(huì)組織服務(wù)社區(qū)和吸收就業(yè)的功能，以達(dá)到推動(dòng)公益性崗位增長(zhǎng)的目的。

⒈加快街道和居民委員會(huì)的職能轉(zhuǎn)變。社區(qū)服務(wù)是當(dāng)代世界在社區(qū)發(fā)展和社區(qū)建設(shè)過(guò)程中的核心內(nèi)容。社區(qū)服務(wù)和社區(qū)公共服務(wù)既相互區(qū)別又相互聯(lián)系。社區(qū)服務(wù)是非制度化服務(wù)；社區(qū)公共服務(wù)是制度化的服務(wù)，資源主要來(lái)自政府，是政府的公共財(cái)政開(kāi)支在社區(qū)層面提供的公共產(chǎn)品和部分準(zhǔn)公共產(chǎn)品的服務(wù)。當(dāng)然，隨著一部分社區(qū)服務(wù)的社會(huì)需求日益普遍化，這部分社區(qū)服務(wù)會(huì)逐步被納入到政府的公共服務(wù)范疇。20世紀(jì)60年代的美國(guó)和英國(guó)，都認(rèn)識(shí)到了社區(qū)服務(wù)的重要意義，把它視為國(guó)家公共服務(wù)制度的一種必要的補(bǔ)充。

我國(guó)“街居體制”的行政導(dǎo)向無(wú)法有效滿足社區(qū)居民日益增長(zhǎng)的服務(wù)需求，社區(qū)無(wú)法產(chǎn)生凝聚力，也造成了社區(qū)居民的依賴性和參與不足。因此，街居管理應(yīng)改變?cè)械哪Ｊ胶投ㄎ?，由行政管理逐步過(guò)渡到管理和服務(wù)相結(jié)合，將一些公益性的社會(huì)服務(wù)工作從街居部門(mén)的行政職能中分離出來(lái)，引導(dǎo)社區(qū)成員互助，開(kāi)發(fā)利用社區(qū)資源，有效利用政府的財(cái)政和政策支持，提供社區(qū)服務(wù)和公共服務(wù)。

⒉支持社會(huì)組織發(fā)展。社會(huì)組織是開(kāi)展社區(qū)服務(wù)和社區(qū)公共服務(wù)的重要服務(wù)機(jī)構(gòu)。公益性社會(huì)組織的發(fā)展是社會(huì)化公共服務(wù)體系建設(shè)的保障，是公共服務(wù)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。政府支持公益性社會(huì)組織發(fā)展，包括制度和資源上的支持。早在20世紀(jì)60年代，美國(guó)聯(lián)邦政府就開(kāi)始強(qiáng)調(diào)政府以合同方式向非政府組織購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)以滿足社區(qū)居民的需求。美國(guó)政府的資助占社會(huì)服務(wù)組織收入的60%。［12］（p28－32）根據(jù)約翰·霍普金斯非營(yíng)利比較項(xiàng)目的研究，在39個(gè)有可靠數(shù)據(jù)支持的國(guó)家里，就有14個(gè)國(guó)家，政府是社會(huì)組織的最大收入來(lái)源，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)收費(fèi)收入和慈善捐贈(zèng)。相比較而言，2008年我國(guó)全國(guó)性社會(huì)團(tuán)體政府資助收入占總收入的13%左右，低于世界39國(guó)政府資助占社會(huì)組織收入36%的平均水平。［13］（p6）

在我國(guó)，社會(huì)組織尤其是沒(méi)有官方背景的社會(huì)組織，因缺乏足夠的社會(huì)認(rèn)可和社會(huì)信任，再加上法律上的制約，使得社會(huì)組織接收社會(huì)力量的捐贈(zèng)難度不斷加大，基層民間社會(huì)組織生存日益困難。據(jù)《2011中國(guó)慈善捐助報(bào)告》顯示，2010年中國(guó)58.3%的捐款都流入政府、慈善總會(huì)及紅會(huì)系統(tǒng)中，只有1.3%的捐款到了慈善總會(huì)之外的社團(tuán)、民非和福利院，而即使在這1.3%的捐款接收部門(mén)中，仍不排除有政府背景的公益組織。［14］因此，我國(guó)應(yīng)從制度上和資源上優(yōu)化社會(huì)組織發(fā)展環(huán)境，鼓勵(lì)社會(huì)組織數(shù)量增長(zhǎng)，引導(dǎo)社會(huì)組織進(jìn)入社會(huì)服務(wù)和社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域。

⒊政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)項(xiàng)目。政府在社區(qū)層面提供公共服務(wù)和推動(dòng)社區(qū)就業(yè)，應(yīng)逐步由購(gòu)買(mǎi)崗位轉(zhuǎn)為向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。政府與社會(huì)組織的合作可以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給上的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。與政府功能相比，社會(huì)組織通常任務(wù)單一、結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，沒(méi)有復(fù)雜的科層結(jié)構(gòu)和其他包袱，因而效率較高、內(nèi)耗較少。社會(huì)組織常常因時(shí)、因事、因地、因人而設(shè)，操作靈活，能解決具體問(wèn)題，可以彌補(bǔ)政府管理宏觀有余、微觀管理不足等缺陷。與市場(chǎng)功能相比，企業(yè)由于受到商業(yè)利益的驅(qū)動(dòng)，較少涉足雖然與民眾生活密切相關(guān)但得不到利潤(rùn)或是利潤(rùn)較少的領(lǐng)域。而社會(huì)組織因其以提供公益或互益性的公共物品和公共服務(wù)為目的，又由于是居民自愿自發(fā)形成，因此，往往能深入到民眾需求的最前線，為他們提供及時(shí)、具體的服務(wù)。［15］（p12，34）

我國(guó)政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)尚處于起步階段，政府的相關(guān)制度和法律還需要進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)范和調(diào)整。在目前已有的服務(wù)“外包”項(xiàng)目中，體制內(nèi)的“內(nèi)部化”合作較為常見(jiàn)，購(gòu)買(mǎi)程序、監(jiān)督與評(píng)估機(jī)制有待完善。在政府與社會(huì)組織的合作中，保持兩者平等的契約關(guān)系，尤其是保持社會(huì)組織在合作中的獨(dú)立性，能夠使社會(huì)組織滿足差異化的社會(huì)需求，提供高質(zhì)量的公共服務(wù)。隨著公共服務(wù)和社區(qū)服務(wù)的增加，社會(huì)組織服務(wù)機(jī)構(gòu)會(huì)自覺(jué)擴(kuò)大規(guī)模，客觀上必然會(huì)增加社區(qū)就業(yè)崗位。

⒋提高社區(qū)公共服務(wù)和社區(qū)服務(wù)的專業(yè)化水平。社會(huì)工作者是活躍在社區(qū)、提供社會(huì)服務(wù)的職業(yè)化和專門(mén)化的人才。2011年11月8日，中組部、中央政法委、民政部等18部委聯(lián)合發(fā)布的 《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》提出，到2015年，我國(guó)將培養(yǎng)200萬(wàn)專業(yè)社會(huì)工作者；2020年，全國(guó)將有300萬(wàn)專業(yè)社工。

我國(guó)社會(huì)工作的主要組織形式和服務(wù)機(jī)構(gòu)，一是官方體系內(nèi)的社工，如工會(huì)、婦聯(lián)、殘聯(lián)等組織；二是社區(qū)的公共服務(wù)領(lǐng)域，但普遍存在缺乏專業(yè)性社會(huì)工作者的問(wèn)題?？傮w來(lái)看，是一種“行政化非專業(yè)的社會(huì)工作”。［16］而目前的高校社會(huì)工作專業(yè)畢業(yè)生，因社會(huì)提供的社工職位太少，職業(yè)不穩(wěn)定、晉升前景不明朗，待遇不高、職業(yè)未形成制度化等原因，畢業(yè)就轉(zhuǎn)行的現(xiàn)象極為普遍。

在政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的傳遞模式中，社會(huì)組織要想提高自身在市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)力，只能是不斷吸引、容納具有專業(yè)性、知識(shí)和技能的社會(huì)工作者。［17］由社工帶動(dòng)就業(yè)困難群體，使專業(yè)性強(qiáng)的社工人員和經(jīng)過(guò)短期培訓(xùn)的就業(yè)困難人員共同組成社會(huì)服務(wù)隊(duì)伍，這樣，不僅有利于服務(wù)專業(yè)化水平的提高，也可以更好地滿足社區(qū)居民對(duì)服務(wù)的需求。

作為政府安置就業(yè)困難群體的社區(qū)就業(yè)政策，公益性崗位一直以來(lái)受制于政府提供的資金和就業(yè)崗位的不足，開(kāi)發(fā)潛力有限；其崗位屬于政府社會(huì)服務(wù)部門(mén)的輔助性質(zhì)，存在著“因事設(shè)崗和因人設(shè)崗”的問(wèn)題，易導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)膨脹和人浮于事的弊端。因此，政府與基層組織應(yīng)加快轉(zhuǎn)變?cè)欣砟?，?duì)公共服務(wù)的供給機(jī)制進(jìn)行調(diào)整，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)組織服務(wù)社區(qū)和吸收就業(yè)的功能，使公益性崗位由“政府所有”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)所有”，由“政府開(kāi)發(fā)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)服務(wù)需求推動(dòng)”，在提高公共服務(wù)水平的同時(shí)，切實(shí)解決公益性崗位管理不順問(wèn)題，推動(dòng)公益性崗位的進(jìn)一步拓展。

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（責(zé)任編輯：高 靜）

Public Service Positions in Public Service Supply Mechanism Transition Perspective

Liu Haiyan

Since 2002，the implementation of the policy of public service positions in our country，played a certain role to alleviate the unemployment situation and expands employment channels.At present，rely on the Government to further develop and purchase of public service positions is very difficult.In this paper，comparative analysis of the supply mechanism of transformation of public services at home and abroad，the country should further change the supply of public services mechanism，the community as a platform to promote the procurement of services，to mobilize social organizations （NGO） to serve the community and to absorb employment，promote the public service positions growth.

public services；transformation of public service supply mechanisms；public service positions；communities；society organizations（NGO）

C916.2

A

1007－8207（2012）06－0004－05

2012－03－20

劉海燕 （1971—），女，河北宣化人，吉林建筑工程學(xué)院文法學(xué)院副教授，研究方向?yàn)樯鐣?huì)政策、社會(huì)保障。

本文系教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目 “中國(guó)社會(huì)福利運(yùn)行機(jī)制對(duì)社會(huì)工作崗位缺失和社會(huì)工作人才流失的影響分析”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：10YJA840023；吉林建筑工程學(xué)院青年科技基金項(xiàng)目 “加強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)制度在規(guī)避社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)中的作用研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：J20091115。