■余仲華

改革不要迷信頂層設(shè)計(jì)

■余仲華

最近有一些媒體在新聞報(bào)道中或一些單位在工作安排中忽然有了諸多關(guān)于頂層設(shè)計(jì)的話題或用詞，并有諸多人士將我國(guó)改革開(kāi)放和未來(lái)發(fā)展寄希望于頂層設(shè)計(jì)，期望由頂層設(shè)計(jì)者來(lái)推進(jìn)我國(guó)的改革開(kāi)放事業(yè)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)進(jìn)程。

追根溯源，頂層即樓之最頂部的建筑，故頂層設(shè)計(jì)最初應(yīng)屬建筑工程領(lǐng)域中的名詞，后亦有所轉(zhuǎn)義。目前對(duì)頂層設(shè)計(jì)之最褒義或最科學(xué)的理解，認(rèn)為它可屬系統(tǒng)工程領(lǐng)域里的專有名詞，大致是指總體規(guī)劃、總體設(shè)計(jì)、系統(tǒng)設(shè)計(jì)、長(zhǎng)遠(yuǎn)構(gòu)想之類，但其實(shí)在系統(tǒng)科學(xué)或系統(tǒng)工程領(lǐng)域中一般不用此詞。“頂層設(shè)計(jì)”在中央文件中出現(xiàn)，首見(jiàn)于“十二五”規(guī)劃，后亦見(jiàn)于中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議。經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉也多次公開(kāi)倡導(dǎo)頂層設(shè)計(jì)，而俞可平則特別提出政府創(chuàng)新需“頂層設(shè)計(jì)”和“基層探索”良性互動(dòng)。但頂層設(shè)計(jì)不大好的意思即易滑入謀權(quán)、獨(dú)斷或壟斷甚至是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的代名詞，即頂層設(shè)計(jì)總體而言是寄希望于人治而不屬于法治。

如果從系統(tǒng)科學(xué)的角度理解頂層設(shè)計(jì)提出者的初衷，或許還可接受，但其實(shí)“總體設(shè)計(jì)”或“系統(tǒng)設(shè)計(jì)”的提法都比“頂層設(shè)計(jì)”更好、更科學(xué)，含義更明確而無(wú)歧義。就中國(guó)國(guó)情來(lái)說(shuō)，改革當(dāng)然需要頂層設(shè)計(jì)的推動(dòng)，但是，我們還是不要單純迷信頂層設(shè)計(jì)，相信設(shè)計(jì)者一定能設(shè)計(jì)出什么好的方案來(lái)。理由很簡(jiǎn)單，頂層設(shè)計(jì)是一種決策或制度設(shè)計(jì)的辦法，但它作為人治的辦法，暗含有三個(gè)條件假設(shè)，而目前這三個(gè)條件很難同時(shí)得到有效的滿足。這三個(gè)條件假設(shè)是：

假設(shè)一：頂層設(shè)計(jì)者擁有足夠的信息。無(wú)論是從決策學(xué)還是從信息學(xué)的角度看，無(wú)論是從改革理論的科學(xué)性還是從改革實(shí)踐的復(fù)雜性分析，頂層設(shè)計(jì)者所需要的設(shè)計(jì)信息都是很難足夠獲得的，或說(shuō)很難確保有足夠的信息用于其所從事的頂層設(shè)計(jì)。即使是改革開(kāi)放的總設(shè)計(jì)師鄧小平，也不得不說(shuō)改革開(kāi)放要“摸著石頭過(guò)河”，亦即還需要人民在實(shí)踐中去創(chuàng)造改革的辦法或拓展改革的路徑，亦可見(jiàn)人民的創(chuàng)造實(shí)踐和基層的探索實(shí)踐之重要。

假設(shè)二：頂層設(shè)計(jì)者擁有足夠的能力。雖不便直接指稱頂層設(shè)計(jì)者的能力一定有問(wèn)題，但從目前接觸或所看到的實(shí)際情況而論，有些頂層設(shè)計(jì)者的能力不能保證。不少頂層設(shè)計(jì)者能力不足以信賴，更何況是一哄而起的所謂“頂層設(shè)計(jì)者”呢，那更是“黃河之水天上來(lái)”而“間雜泥沙東流去”了。

假設(shè)三：頂層設(shè)計(jì)者能出于公心。我國(guó)治腐治貪，力度雖然越來(lái)越大，但有些官員仍然缺乏公共責(zé)任而前“腐”后繼、不絕如縷，而且集體腐敗時(shí)有曝出，制度漏洞不少，此種情勢(shì)有目共睹。在這樣的情況下，人們很難指望頂層設(shè)計(jì)者能出于公心去設(shè)計(jì)頂層的制度或方案。沒(méi)有科學(xué)的研究和調(diào)查，沒(méi)有民主的磋商機(jī)制和程序保障，沒(méi)有法治化的制度保證，沒(méi)有有效的規(guī)則約束，作為頂層設(shè)計(jì)者的“高層”官員，其公心是沒(méi)有任何辦法可以指望的。

以上三個(gè)假設(shè)，不是很容易就能得到滿足，即沒(méi)有太好的辦法保證頂層設(shè)計(jì)者一定是或一定能正確！更何況沒(méi)有公眾的參與和改革對(duì)象的理解，頂層設(shè)計(jì)的改革制度或方案如何得以推行呢？其實(shí)，改革既需要人民成功的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)作基礎(chǔ)，也需要成功的歷史經(jīng)驗(yàn)和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)作借鑒，更需要平等的政治協(xié)商與公民或公民代表的有效辯論作保障?？v觀改革開(kāi)放三十多年來(lái)的歷史，不僅改革的意愿來(lái)自人民，而且改革的實(shí)踐也來(lái)自基層，“頂層”只是順應(yīng)人民的改革意愿，總結(jié)了基層的改革實(shí)踐，在作了必要的調(diào)查研究和科學(xué)提煉、系統(tǒng)提升后反過(guò)來(lái)指導(dǎo)實(shí)踐罷了。

現(xiàn)在的一些單位或部門(mén)或領(lǐng)導(dǎo)，都希望能從事頂層設(shè)計(jì)，這是個(gè)危險(xiǎn)的信號(hào)，無(wú)非是借頂層設(shè)計(jì)而推行一套符合本單位、本部門(mén)甚至領(lǐng)導(dǎo)自身利益的一套東西或方案。頂層設(shè)計(jì)，作為一種方法不是不可使用，但容易誤入計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的故轍，借著頂層設(shè)計(jì)而謀計(jì)劃經(jīng)濟(jì)職能、部門(mén)權(quán)力壟斷利益甚至是行撈個(gè)人好處之實(shí)。

其實(shí)，比頂層設(shè)計(jì)更好、更重要的方法是：一是本著實(shí)事求是的精神，按照具體問(wèn)題具體分析的方法來(lái)做事，來(lái)解決改革中的諸多問(wèn)題；二是本著民主的精神，確實(shí)地走群眾路線，尊重人民或基層的實(shí)踐創(chuàng)造，積極聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，認(rèn)真聽(tīng)取不同意見(jiàn)甚至是反對(duì)意見(jiàn)；三是本著系統(tǒng)科學(xué)的精神，綜合各方意見(jiàn)，按照科學(xué)決策、民主決策的程序辦事；四是本著法治的精神，按照規(guī)則和制度辦事，不要聽(tīng)任某一領(lǐng)導(dǎo)或某些領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人意愿甚至是獨(dú)斷專行式的決策；五是本著平等的精神和開(kāi)放的胸懷，積極開(kāi)展有效的政治協(xié)商，認(rèn)真吸取歷史上和國(guó)際上的成功經(jīng)驗(yàn)。因此，中國(guó)改革需要頂層設(shè)計(jì)的推動(dòng)，但不能夠等待、迷信頂層設(shè)計(jì)，各行業(yè)需要在實(shí)際中探索前行。

（作者單位：中國(guó)人事科學(xué)研究院）