李智卓

【摘要】通過對我國內(nèi)地與我國臺灣環(huán)境影響評價制度中公眾參與的發(fā)展歷程、參評階段等方面進行比較，指出中國環(huán)境影響評價制度中公眾參與存在的不足，并提出完善的措施與建議。

【關(guān)鍵詞】公眾參與；環(huán)境影響；評價；比較

環(huán)境影響評價制度中公眾參與是指項目方可通過環(huán)境影響評價工作與社會公眾之間形成雙向交流，使項目本身得到可能被影響公眾的信任和認可，達到經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。由于中國環(huán)境影響評價制度的公眾參與機制尚未真正形成，公民的參與權(quán)利自然未能得到有效保障。因此，筆者擬通過對比分析中國與中國臺灣環(huán)境影響評價中的公眾參與政策，進一步提出完善中國環(huán)境影響評價制度中的公眾參與的措施與建議。

一、中國內(nèi)地與臺灣環(huán)評制度中公眾參與的比較

（一）公眾參與政策發(fā)展歷程的比較分析

1.中國環(huán)境影響評價制度中公眾參與政策發(fā)展歷程

中國于2003年9月1日正式實施《環(huán)境影響評價法》，其中有提及公眾參與的內(nèi)容，如第五條規(guī)定“國家鼓勵有關(guān)單位、專家和公眾以適當方式參與環(huán)境影響評價?！?006年3月18日又正式實施《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》，規(guī)定了公眾參與的要求、組織形式等。但細究條文仍發(fā)現(xiàn)存在操作性不強的缺陷，如其中的第7條規(guī)定“建設(shè)單位或者其委托的環(huán)境影響評價機構(gòu)、環(huán)境保護行政主管部門應(yīng)當按照本辦法的規(guī)定，采用便于公眾知悉的方式，向公眾公開有關(guān)環(huán)境影響評價的信息。”[1]該條文關(guān)于公眾參與的信息公開的原則、階段、范圍、主體、方式等制度性規(guī)定則沒有明確。

2.臺灣環(huán)境影響評價制度中公眾參與政策發(fā)展歷程

臺灣環(huán)境影響評價也指臺灣環(huán)境影響評估，最初是臺灣行政院1854號會議決定：今后政府重大建設(shè)計劃、開發(fā)觀光資源計劃，以及民間興建可能污染環(huán)境之大型工廠時，均應(yīng)事先作好環(huán)境影響評價工作，再行報請審核辦理。1985年，行政院正式通過并施行加強推動環(huán)境影響評價方案。1990年，施行5年的方案已經(jīng)到期，直到現(xiàn)在，環(huán)境影響評價法草案仍在立法院待審。但是在臺灣的許多單行法律已明文規(guī)定應(yīng)進行環(huán)境影響評價，個別行政命令中也多有要求進行環(huán)境影響評價者。有關(guān)公眾參與環(huán)境影響評價的規(guī)定，將以行政院送請立法院審議的環(huán)境影響評價草案的規(guī)定內(nèi)容為基礎(chǔ)，有關(guān)公眾參與環(huán)境影響評價的規(guī)定內(nèi)容，分別有參與階段、參與者、參與方式及輔助措施等。

（二）公眾參加評議環(huán)境影響評價的權(quán)利的比較

我國《環(huán)境保護法》第6條規(guī)定：“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務(wù)并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告”，但這主要是針對已經(jīng)發(fā)生或正在發(fā)生的污染、破壞環(huán)境的行為，而對于事關(guān)本地環(huán)境現(xiàn)狀和未來狀況的環(huán)境影響評價《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》也只是作為原則性規(guī)定，即“建設(shè)單位編制環(huán)境影響報告書，應(yīng)當依照有關(guān)法律規(guī)定，征求建設(shè)項目所在地有關(guān)單位和居民的意見”（第15條），但沒有關(guān)于公眾參與環(huán)境影響評價的具體法律規(guī)定和程序保障。一般民眾沒有正常渠道獲得參與評價的機會。評價基本上由管理機關(guān)及管理相對人（即評價主體、項目執(zhí)行者及其委托人）一手操辦，公眾即使偶爾參加也無強有力的法律程序予以保障，這種局面亟待改善。[2]而臺灣《環(huán)境影響評估法》卻充分肯定了公眾參與評議環(huán)境影響評價的權(quán)利，并在環(huán)境影響評估的各重要環(huán)節(jié)予以落實。很簡單，公眾是直接感受環(huán)境所產(chǎn)生的影響，把他們的意見反映在評價結(jié)論之中，有助于保證環(huán)境影響評價結(jié)論的準確性和化解開發(fā)單位與當?shù)鼐用裰g的矛盾。

（三）公眾參與參評階段的比較分析

1.中國環(huán)境影響評價制度中公眾參與參評階段

根據(jù)法律規(guī)定，中國環(huán)境影響評價制度中公眾參與參評階段是配合建設(shè)項目的不同階段進行的，主要涉及建設(shè)項目的環(huán)境影響報告的報批階段和審批階段。而其他階段，比如建設(shè)項目的立項階段、編制環(huán)境影響報告階段和制定環(huán)境保護篇章階段等，并沒有確切的公眾參與的規(guī)定。并且因為公眾參與范圍、方法等方面所存在的缺陷，致使公眾無法直接獲悉建設(shè)項目的環(huán)境評價信息，難以行使參與權(quán)。

2.臺灣環(huán)境影響評價制度中公眾參與參評階段

臺灣草案中所規(guī)定的參與方式有范疇界定會議、公開說明會、提供意見、勘察現(xiàn)場、聽證會以及審查會等。不同的階段適用不同的參與方式，容許的參與者也有不同。范疇界定、評估書初稿的制作以及評估書稿的審查。至于評估書稿的審查則有目的事業(yè)主管機關(guān)為之，其重點在于探究評估工作的確實與否，并作為將來改進或重新進行的基礎(chǔ)。由于此三個階段性質(zhì)上的不同，所規(guī)定的參與者、參與方式與輔助措施亦有不同。而臺灣現(xiàn)行的草案中欠缺明確的交代或指引的標準，比如就學者專家與當?shù)鼐用穸?，如何選定或確認身分。

二、中國內(nèi)地與臺灣環(huán)評制度中公眾參與的不足

（一）我國公眾參與環(huán)評制度中存在的不足

1.公眾可參與的環(huán)評的范圍較窄

在《環(huán)評法》中規(guī)定：“對可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃”和“對環(huán)境可能造成重大影響、應(yīng)當編制環(huán)境影響報告書的建設(shè)項目”，才允許公眾參與評價?！稌盒修k法》限定了適用范圍為建設(shè)項目環(huán)評中的公眾參與，對于專項規(guī)劃的環(huán)評還是沿襲了《環(huán)評法》的規(guī)定，一方面要滿足這兩個條件才有可能讓公眾參與，這樣的限制過于嚴格，另一方面這樣的標準非常容易受項目和規(guī)劃編制機關(guān)的主觀因素的影響。[3]

2.公眾參與環(huán)評的可操作性存在欠缺

我國的環(huán)評機制起步較晚，發(fā)展還不成熟，在可操作性上還有欠缺。由于環(huán)評技術(shù)規(guī)范的不健全，還沒有具體明確規(guī)定不同項目類型、規(guī)模、復雜程度、敏感程度、占地面積、項目選擇公眾代表的人數(shù)，采用何種調(diào)查方式、如何確保公眾的代表性。評價單位一般只是根據(jù)工作經(jīng)驗而定，難免忽略了一些公眾的意見。

3.公眾參與環(huán)評的保障機制不完善

從當今我國的現(xiàn)狀來看，在我國現(xiàn)行的環(huán)評制度中，環(huán)保部門對環(huán)評機構(gòu)的監(jiān)督，主要靠行政手段。雖然《暫行辦法》明確規(guī)定了公眾有參與環(huán)評的權(quán)利，但是這里卻缺少相應(yīng)的監(jiān)管、問責機制。規(guī)劃編制單位、項目建設(shè)單位及環(huán)評機構(gòu)對于公眾參與環(huán)評認識不足，如果他們的積極性調(diào)動不起來，在這個環(huán)評工作中不主動履行自己應(yīng)盡的義務(wù)，誰來對他們進行問責。還有，當公眾的意見不一致，或者出現(xiàn)分歧的時候，誰來做最終的決斷？這在《暫行辦法》中無明確的規(guī)定。

（二）我國寶島臺灣公眾參與環(huán)評制度中存在的不足

1.公眾參與在制度中程序的欠缺

公共參與環(huán)評在設(shè)計上，我國臺灣有其獨特的困難。首先，對于程序問題一直忽略，對環(huán)評的評估欠缺程序方面的考慮，往往造成對環(huán)評制度的誤解。其次，我國臺灣有關(guān)行政程序的立法并未完成，眾所周知臺灣環(huán)評大量的引用了美國，可是美國所采用的行政程序法與資訊自由法作為環(huán)評公眾參與的基礎(chǔ)，所以在臺灣根本無法適用。

2.環(huán)評的公眾參與有所限制

首先，環(huán)評僅是整個行政程序的一個片段。所以公眾參與環(huán)評僅是公眾參與行政程序的一個段落而已。如果不在行政程序中的其他片段考慮公眾參與，將會膨脹環(huán)評的制度功能，也將扭曲公眾參與的意義。其次，環(huán)評中涉及深度的調(diào)查、分析等等，包容了很多部分的專業(yè)知識。在整個環(huán)評的過程中所設(shè)定的階段，必然出現(xiàn)很多專業(yè)的知識，那就很難再引入公眾參與了。現(xiàn)實中是引入了公眾參與，可是造成了表面形式，非但無法達到參與的目的，反而容易形成公眾對于政府的怨恨，從而折損了公眾參與的形象與機能。

三、完善中國環(huán)境影響評價制度中公眾參與的措施與建議

（一）獲得信任

在臺灣與內(nèi)地比較的同時，公眾參與最重要的一項就是獲得公眾的信任。雖然公眾對于開發(fā)計劃可能多持以反對態(tài)度，他們的質(zhì)疑對于開發(fā)單位仍有幫助。至少通過公眾參與，開發(fā)商可以知道問題，以及民眾或其他相關(guān)機關(guān)、地方政府的關(guān)切何在。如果進行得當，大家可以通過溝通，了解對方的立場，進而合力解決此等問題。為了建立相互信任的基礎(chǔ)，開發(fā)單位或環(huán)境影響評價工作的執(zhí)法單位應(yīng)奉行以下幾項基本要求：1）不能讓公眾覺得暗地里有利益的交換；2）不能讓公眾覺得有違背大眾利益的事情正被有計劃地進行；3）不能讓公眾覺得受騙；4）要讓人們覺得開發(fā)單位或執(zhí)行單位里，有人相當清楚未來的狀況并能提供一個可信任的回答。

（二）擴大公眾參與主體的范圍

依據(jù)中國《環(huán)境影響評價法》規(guī)定，僅有利害關(guān)系的單位和公民組成的公眾參與主體范圍狹窄，應(yīng)鼓勵更多的相關(guān)單位、專家和公眾參與環(huán)境評價。環(huán)境問題牽涉到每一個公民，關(guān)系到任何一個社會成員的健康和生活質(zhì)量，因此，應(yīng)盡量擴大公眾參與主體，將一些受項目間接影響的人、對項目感興趣的人和民間環(huán)保組織等也納入其中。[4]而根據(jù)中國實際情況，應(yīng)進一步完善立法過程，引進公民環(huán)境行政訴訟的條款。提起訴訟的主體可包括個人和團體，起訴條件也不限于是否有直接的利害關(guān)系。這樣才有利于社會團體和民眾對政府的環(huán)境資源利用行為進行經(jīng)常性的監(jiān)督，以及法律上的對抗與制衡。

（三）持久開展全民環(huán)境宣傳教育

現(xiàn)階段可以充分利用媒體對于環(huán)境保護的廣泛宣傳和報道，不僅可以提高公眾的知情率和環(huán)保意識，而且可以形成強大的社會輿論力量，制止浪費資源和破壞環(huán)境的行為。同時，還可以激發(fā)公眾和企業(yè)保護和參與環(huán)保，提高社會對環(huán)境管理的監(jiān)督能力。[5]此外，充分發(fā)揮非政府組織力量，積極向民眾宣傳環(huán)保知識；要對這些民間環(huán)保組織予以支持引導，針對各類環(huán)保組織進行專業(yè)培訓，多層次地搭建政府與民間組織座談、對話的平臺，對于重要的公共政策要進行專門的解釋與溝通；鼓勵、支持并聯(lián)合民間環(huán)保組織和各界人士共同合作，廣泛開展社會公益行動及環(huán)保實踐活動，以此推進全民共同參與環(huán)境保護事業(yè)。

（四）咨訊建立與溝通

環(huán)境影響評價的公眾參與必須有充分的資訊流通體系支持。這些做法大大概有以下幾點：1）郵寄名單：在通知特定的人或機關(guān)時，這種做法十分有效；若想通知一般大眾，以個別郵寄的方式，則或有困難。2）發(fā)簡訊：對于資訊的流通或開發(fā)計劃書的告知而言，發(fā)簡訊對開發(fā)當?shù)厣鐓^(qū)往往相當適用。然而，簡訊所用的語言應(yīng)簡潔明了，這樣有益于收訊者的了解。3）發(fā)布新聞：為了開發(fā)活動的資訊流通，主動向新聞媒體發(fā)布新聞，也是值得采用的辦法。當然，新聞媒體未必對于每一件消息都有興趣刊登，往往對重大爭議的開發(fā)案，方能吸引新聞媒體的報道。為了符合新聞媒體的要求，發(fā)布的新聞往往經(jīng)過編輯或刪減才能刊登。即使如此，發(fā)布新聞仍能使大眾知悉狀況，且有告知參加公開說明會的功能。四、結(jié)語

通過兩者的比較分析，不難看出臺灣地區(qū)《環(huán)境影響評估法》格局闊大，結(jié)構(gòu)嚴謹，兼具遠期的前瞻性與近期的可操性，雖然也不無微瑕。但是在評價范圍的具體化上，在公眾參與環(huán)評的權(quán)利上，在參與評價階段詳細具體的制度上都有可鑒之處，希望通過兩者的比較，能夠更好的完善我國環(huán)境影響評價中的公眾參與政策。

參考文獻：

[1]李伯勇.全國人大法律委員會關(guān)于〈中華人民共和國環(huán)境影響評價法（草案）〉修改情況的匯報[N].中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報，2002（6）：498.

[2]宋錫祥.臺灣環(huán)境影響評估法及其借鑒[J].華東政法學院學報，2002（1）.

[3]王中華，張學芳.環(huán)境影響評價程序之公眾參與存在的問題與對策[J].廣西輕工，2007， （3）.

[4]李艷芳著.公眾參與環(huán)境影響評價制度研究[M].北京：中國人民大學出版，2004，04（1）：117.

[5]周珂，王小龍.環(huán)境影響評價制度中的公眾參與[J].甘肅政法學院院報，2004（6）.