編者的話
　　“郡縣治，則天下安”?？h制作為一項重要的行政管理建制，在我國已經(jīng)有兩千七百多年的歷史，是我國制度文明的一個重要標(biāo)志，對我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定有著至關(guān)重要的影響。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和改革的深化，縣在迎來新的發(fā)展機(jī)遇的同時，也被錯綜復(fù)雜的問題和矛盾困擾著。為了適應(yīng)新形勢，我國在縣域治理改革方面進(jìn)行了積極探索，特別是十六大以來，中央先后推行了諸如“省管縣”、“縣委書記一職的任命權(quán)收歸省委”、“縣委書記高配”等政策和試點。這些探索取得了不錯的效果，但也存在不足，在實踐層面仍面臨著諸多挑戰(zhàn)，亟需從理論上進(jìn)行深入分析和研究。
　　要真正發(fā)揮縣制在中國上下聯(lián)動、全國有序中的功能，就不能回避地方自治，特別是縣級地方自治的問題。強(qiáng)調(diào)縣制改革和地方自治，就必須同時強(qiáng)調(diào)法治對一個國家整體政治事務(wù)安排的重要意義。只有在法治原則下的地方自治，才是有效克服單一制國家結(jié)構(gòu)形式對縣制功能發(fā)揮所帶來的種種局限與羈絆的基本路徑。
　　縣制作為我國制度文明的重要標(biāo)志，倘若從秦武公于公元前688年設(shè)邽、冀兩縣以來算起，已然運行近2700載。盡管縣制內(nèi)容代有鼎革，但縣制作為一項重要的行政管理建制，至少自秦始皇用郡縣制代替分封制以來，就是中國地方管理的基本行政單位，同時，也是中央皇權(quán)下傳圣上旨意、上達(dá)民間訴求的一個中間機(jī)構(gòu)。迄今為止，中國地方行政管理機(jī)構(gòu)林林總總、不一而足，但能夠如此沿革久遠(yuǎn)、夷陵至今的惟有縣制了。不僅如此，縣制作為行之有效的地方管理體制，還被周邊國家所鏡鑒，成為具有跨國影響的行政管理機(jī)制。
　　縣制的功能及存在的問題
　　新中國成立以來，縣制仍然是我國地方行政管理的基本單位，盡管秉承民國以來的傳統(tǒng)，國家在縣制之下設(shè)立鄉(xiāng)制，在縣制之上設(shè)立地區(qū)（地區(qū)、地級市）制，但從實際功能看，縣制是直接連接公民和中央行政管理機(jī)關(guān)的最基本的一級政權(quán)組織，這是因為盡管鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級政權(quán)組織更直接接近民眾，但在功能及配套設(shè)施上，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級政權(quán)組織的權(quán)能有限，如稅收、財政、民政、公安、司法、行政、勞動人事保障等職能部門，在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級行政組織框架中都不獨立存在，它們最多只能以縣有關(guān)部門派出機(jī)構(gòu)的形式發(fā)揮作用。這樣，鄉(xiāng)級政權(quán)組織更接近公民、了解社情民情的優(yōu)勢，也就被其功能上的固有缺陷所化解了。
　　而地區(qū)（地區(qū)、地級市）建制和省制，特別是省制，盡管更靠近中央，但它們對民間信息的搜集、了解和把握，很難一竿子插到底，因此，對民間訴求的把握，如果不通過縣級政權(quán)組織，就難免隔靴搔癢、不得要領(lǐng)。這就使省級及地級地方政權(quán)組織不得不借助縣級地方政權(quán)組織功能齊全、接近民眾、知曉社情民意的優(yōu)勢，既避免直接采集社情民意的高額成本支出，又綜合把握轄區(qū)內(nèi)存在的一般情形和重大問題，并保持同中央國家政權(quán)機(jī)構(gòu)的信息溝通與聯(lián)動。可見，省級和地區(qū)級國家政權(quán)組織倘若不依賴、借助縣級組織，它與中央國家政權(quán)組織機(jī)構(gòu)間就有關(guān)地方事務(wù)、基層事務(wù)、民間事務(wù)的溝通，就很難落實。如上兩個方面都表明：縣制是直接連接民眾和中央國家政權(quán)機(jī)構(gòu)的最基本的政權(quán)組織。這突出地表明了在我國政權(quán)組織架構(gòu)中，縣制的獨特地位和重要價值。
　　在單一制國家結(jié)構(gòu)形式下，其中位居層級結(jié)構(gòu)中間位置的國家政權(quán)組織，必然也肩負(fù)著下情上達(dá)、上情下達(dá)的重要任務(wù)和使命。這是單一制國家保障基層和中央之間互通信息以便全國一盤棋地統(tǒng)籌謀劃、有序管理的基本途徑。這更進(jìn)一步表明縣制在目前我國國家政權(quán)組織框架中的地位和作用，表明在上下聯(lián)動、有序統(tǒng)一的國家政權(quán)機(jī)關(guān)體系中，一旦縣級國家政權(quán)組織脫鉤脫序，則上下聯(lián)動的國家秩序便難以為繼；同時，一旦縣級國家政權(quán)組織公開或秘密地欺上瞞下，那么，國家政令決策的有的放矢，就殊難實現(xiàn)。
　　目前，我國國家政權(quán)組織架構(gòu)內(nèi)部的重要問題也就存在于此：一方面，某些地方政權(quán)組織，特別是縣級地方政權(quán)組織更關(guān)心的是如何向上交代，向地市、省、甚至中央交代，特別是為了片面的維穩(wěn)，有些地方不惜歪曲民意、壓制民意、隱瞞民意，從而造成下情上達(dá)時信息失真、上情下傳時政令失靈。如此一來，本來最全面接近基層、民眾的一級國家政權(quán)組織，反倒與基層、民眾多有隔閡，而不得不使中央國家政權(quán)組織倒過來以直接接近基層、聯(lián)系群眾，或直接深入到本應(yīng)由地方國家政權(quán)機(jī)關(guān)完成的事務(wù)中，最終導(dǎo)致各級國家政權(quán)組織的職能錯亂，國家統(tǒng)一秩序嚴(yán)重受損。
　　那么，為什么設(shè)計如此精良的層級制國家組織結(jié)構(gòu)形式，在運行中會出現(xiàn)“下情上達(dá)失真、上情下傳失靈”的情形？這與單一制國家結(jié)構(gòu)固有的缺陷有聯(lián)系。單一制國家在當(dāng)今世界許多國家被運用，在制度安排妥當(dāng)?shù)那疤嵯?，它對維護(hù)國家的形式統(tǒng)一、保障國家政令自上而下的暢通、維護(hù)社會的有序有效不無裨益。但這種國家結(jié)構(gòu)形式，過度關(guān)注上下科層之間的強(qiáng)控和約束。這導(dǎo)致下級國家政權(quán)機(jī)構(gòu)唯上級國家政權(quán)機(jī)構(gòu)的馬首是瞻，法律對地方自治、自主地安排轄區(qū)內(nèi)的各項事務(wù)幾無可能。
　　放眼當(dāng)今世界，單一制國家結(jié)構(gòu)形式有兩種，一種是弱單一制國家結(jié)構(gòu)形式。例如當(dāng)今法國、日本等國家，盡管也實行單一制，但地方政權(quán)組織在地方事務(wù)上的自治已是昭然于法。純屬于地方事務(wù)的組織、管理和處置，只要符合行政程序和實體的法律規(guī)定，完全交由地方自治解決，這既避免了中央和上級國家政權(quán)機(jī)關(guān)干預(yù)過多給地方積極性帶來的不利和不便，也避免了中央和上級國家政權(quán)機(jī)關(guān)“眉毛胡子一把抓”所帶來的模糊和低效。這種效果，在另一方面也證明弱單一制國家對地方自治的法律認(rèn)可，其實激發(fā)了地方主動性、積極性、能動性的發(fā)揮，并因之進(jìn)一步導(dǎo)致了“一加一大于二”的“自治聯(lián)合體”的效果。
　　另一種是強(qiáng)單一制國家結(jié)構(gòu)形式?？梢哉f，我國是一個比較典型的強(qiáng)單一制國家，這種國家結(jié)構(gòu)擅長運用地方對中央的道德忠誠來進(jìn)行控制，而不善于運用分權(quán)分責(zé)的契約性法律來組織兩者之間的關(guān)系，因此，單一制國家結(jié)構(gòu)形式的種種弊端就成為難以克服的頑疾。上級機(jī)關(guān)強(qiáng)調(diào)什么，作為“基層政權(quán)機(jī)構(gòu)”的縣級各單位，可能會冒歪曲事實的風(fēng)險來討上級機(jī)關(guān)的歡心，這種情況下他們往往也無須擔(dān)當(dāng)任何法律責(zé)任。
　　可見，目前我國縣制問題叢生與強(qiáng)單一制的國家結(jié)構(gòu)形式也有一定的相關(guān)性。如何克服強(qiáng)單一制國家結(jié)構(gòu)形式對縣制功能發(fā)揮所帶來的種種局限與羈絆？筆者認(rèn)為，只有在法治原則下的地方自治，才是有效克服它的基本路徑。
　　地方自治的幾大原則
　　地方自治在中國固有的政治文化傳統(tǒng)中并不受推崇，正史所謳歌的每每都是統(tǒng)一意志、統(tǒng)一思想，上下一心、全國聯(lián)動的美好局面，而對歷史上為數(shù)不多的“封建”，如西周的分封制、西漢的分侯制要么抱著一分為二的態(tài)度，要么抱著鄙夷的態(tài)度?！霸捳f天下大勢，合久必分、分久必合”的歷史事實，時刻提醒著人們國家統(tǒng)一的重要性，并時刻警示分裂可能帶來的混亂和危害。分封制一類的舉措，似乎恰恰是分裂的制度根源。但是這樣一種歷史觀，并不能充分解釋自秦統(tǒng)一中國以來，天下大勢仍然合久必分、分久必合的緣由。筆者認(rèn)為，中央權(quán)力過于集中，地方分權(quán)過小，同時央地關(guān)系或上下級關(guān)系沒有被法律化、契約化是此種情形不絕史冊的根本緣由。因此，要真正發(fā)揮縣制在全國有序的上下聯(lián)動中的功能，就不能回避地方自治，特別是縣級地方自治的問題。
　　地方自治是在國家法律統(tǒng)一安排下，地方根據(jù)法定的權(quán)力，管理和安排地方事務(wù)的一種制度。在這種制度框架下，上級或中央國家政權(quán)機(jī)關(guān)不得干預(yù)其自治范圍內(nèi)的管理行為。這表明，地方自治必然內(nèi)含著對地方和中央關(guān)系的法律處理。這種處理就是通過法律來保障中央和地方、地方和地方的分權(quán)關(guān)系。進(jìn)一步講，就是把不同層級的國家政權(quán)機(jī)關(guān)的關(guān)系規(guī)范到具有契約性質(zhì)的法律中。這種分權(quán)機(jī)制不是搞分裂，相反分權(quán)是防止分裂的絕好利器—地方國家政權(quán)機(jī)關(guān)一旦違背分權(quán)的宗旨，僭越法定權(quán)力的行使范圍，上級或中央國家政權(quán)機(jī)關(guān)就可以依法進(jìn)行干預(yù)、矯正。從而真正把央地關(guān)系和上下級關(guān)系規(guī)范在可靠的、能預(yù)期的法律中，而不是結(jié)構(gòu)在虛泛的、并不牢靠的道德說教中。這對于肩負(fù)上下聯(lián)動中樞職能的縣級國家政權(quán)組織而言，尤為重要。
　　地方自治既需要地方國家政權(quán)組織按照法定的權(quán)力，自主行使地方管理權(quán)，即自治權(quán)范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、行政、民政、人事、司法等地方事務(wù)，就由地方根據(jù)法律賦予的權(quán)力，自主地進(jìn)行規(guī)劃、管理和執(zhí)行。這種情形，可謂之地方政權(quán)機(jī)關(guān)的“權(quán)力自治”。根據(jù)現(xiàn)代法律的一般原理，有權(quán)力必然有責(zé)任，既然地方政府能夠依法自主地行使地方管理權(quán)力，則意味著對地方自治中出現(xiàn)的問題和責(zé)任，地方政府必須獨立地、自主地承擔(dān)起來。責(zé)任自負(fù)對每一級地方政權(quán)機(jī)關(guān)而言，都是地方自治所不能或缺的。只有權(quán)力自主，而沒有責(zé)任自負(fù)的跟進(jìn)，在實質(zhì)上構(gòu)不成自治，就變成了“我用權(quán)、你負(fù)責(zé)”的跛腳狀態(tài)。同樣，只有責(zé)任自負(fù)，沒有權(quán)力自主的相伴，也構(gòu)不成自治，變成了“我當(dāng)家，你做主”的另一種跛腳狀態(tài)。縣級地方自治，更需要權(quán)力自主和責(zé)任自負(fù)的恰當(dāng)結(jié)合。
　　縣級地方的自治，不能回避縣級地方政權(quán)機(jī)關(guān)的選舉方式問題。政治體制改革總要有一個突破口，而按照從簡到難的一般改革進(jìn)路，先設(shè)法試行縣級地方政權(quán)機(jī)關(guān)、包括縣級地方黨政首長、特別是行政首長的直接選舉，當(dāng)是特別值得一推的改革措施。作為政治體制改革的試驗，先從縣級地方官員直接選舉開始，以推進(jìn)縣域自治，無論從風(fēng)險負(fù)擔(dān)看，還是從成本負(fù)擔(dān)看，都是最值得拓進(jìn)的一個入口。
　　地方自治是權(quán)力自主和責(zé)任自負(fù)的結(jié)合，其中在責(zé)任自負(fù)方面，必然存在著一個向誰負(fù)責(zé)的問題?？h級地方自治的關(guān)鍵問題之一，就是要解決向誰負(fù)責(zé)的問題。通過直接選舉產(chǎn)生的縣級地方政權(quán)機(jī)關(guān)及其首長，固然肩負(fù)著向上級負(fù)責(zé)的使命和任務(wù)，但更肩負(fù)著向公眾負(fù)責(zé)的使命和任務(wù)。在這兩者的關(guān)系中，向公眾負(fù)責(zé)是基本的，向上級負(fù)責(zé)也是必須的。這種雙向的責(zé)任機(jī)制，既能夠充分尊重和保障公眾對地方事務(wù)的直接參與，真正體現(xiàn)、兌現(xiàn)民主，也能夠保障上級國家政權(quán)機(jī)關(guān)通過縣級國家政權(quán)機(jī)關(guān)，及時、準(zhǔn)確、全面地了解民情民意，安排全國或地方的宏觀管理事務(wù)。這樣一來，縣級國家政權(quán)機(jī)關(guān)的對下負(fù)責(zé)、對公眾的負(fù)責(zé)，就不僅僅是一項政治道德使命，而更是一項和其切身利益休戚相關(guān)的自我責(zé)任。這對克服目前地方國家政權(quán)機(jī)關(guān)，特別是某些縣級國家政權(quán)機(jī)關(guān)存在的漠視民意、忽略民意、唯上唯權(quán)情形，是一劑良藥。
　　地方自治中的法治統(tǒng)帥作用
　　地方自治，特別是縣域自治，必須是法治前提下的自治，是權(quán)力和責(zé)任并存的自治，是需要借助直接選舉來推進(jìn)的自治，從而也是既需要對上級負(fù)責(zé)，更需要對公眾負(fù)責(zé)的自治。這其中，法治乃是地方自治的關(guān)鍵所系。因此，強(qiáng)調(diào)縣制改革，強(qiáng)調(diào)地方自治，就必須同時強(qiáng)調(diào)法治對一個國家整體政治事務(wù)安排的重要性。法治，顧名思義就是根據(jù)法律的統(tǒng)治，是人類從神治、人治這類人格化的治理模式向非人格化的治理模式推進(jìn)。在本質(zhì)上，憲法和法律就是法治社會中公民和國家的一種約定，遵循這種約定，既是政治道德的基本使命，也是公民道德的具體體現(xiàn)。所以，法治不僅是一套冷冰冰的規(guī)則治理體系，更體現(xiàn)了一個國家及其公民的基本道德責(zé)任和道德使命。
　　地方自治既涉及央地關(guān)系，又涉及官民關(guān)系。毫無疑問，這兩大關(guān)系都是一個法治社會必須認(rèn)真關(guān)注并加以規(guī)范的社會關(guān)系。央地關(guān)系是一個國家最重要的政治關(guān)系或憲政關(guān)系之一。特別是在地方自治背景下的央地關(guān)系，一旦離開了法律對中央和地方權(quán)力義務(wù)、權(quán)力責(zé)任的分配和保障，則可預(yù)見的情形是：要么墮入中央對地方的無條件控制，要么陷入地方的割據(jù)混亂狀態(tài)。無論哪種情形，都是對政治—社會運行成本的無謂損耗。前者必然遏制地方的能動性、主動性和積極性；后者必然損耗中央與地方、地方與地方的合作，導(dǎo)致地方保護(hù)主義盛行，一個國家統(tǒng)一的市場體系難以形成。當(dāng)然，歷史上也不乏在沒有法治背景的情形下把央地關(guān)系管理的井然有序的圣君明主，但更多的情形卻是“一收便死，一放便亂”。所以，只要強(qiáng)調(diào)地方自治，不論是縣級地方自治，還是省級地方自治，就更需要認(rèn)真地借助法律來完善央地關(guān)系和上下級關(guān)系，以法治來結(jié)構(gòu)和調(diào)適這種關(guān)系。對法律的忠誠構(gòu)成央地關(guān)系和上下級關(guān)系中統(tǒng)一的道德原則。這既有利于中央或上級有理有力有節(jié)地管理地方或下級，也有利于地方有根有據(jù)有效地管理自我事務(wù)。
　　官民關(guān)系則是一個國家最根本的政治關(guān)系，其也是一個國家通過憲法安排國體的基本社會關(guān)系憑證。一旦地方自治，特別是縣域自治得以實現(xiàn)，則必然意味著縣級地方政權(quán)機(jī)關(guān)組織和其公眾的關(guān)系將變得更為重要。因此，官民關(guān)系必須規(guī)范到憲法和法律的框架體系中，接受憲法和法律的調(diào)整和安排。這樣既有利于培養(yǎng)和提升公民參與國家事務(wù)、地方事務(wù)的熱情，也有利于強(qiáng)化地方國家機(jī)關(guān)對公眾負(fù)責(zé)、對社會盡職的使命。若官民關(guān)系不被納入法治框架中，地方自治或許會演變?yōu)槟承┑胤綇?qiáng)勢集團(tuán)魚肉百姓、橫行鄉(xiāng)里的便利條件，因之，與其強(qiáng)調(diào)地方自治，還不如強(qiáng)調(diào)中央國家機(jī)關(guān)直接深入基層、深入民眾。
　　可見，地方自治無論從中央和地方的關(guān)系講，還是從官民關(guān)系講，都必須強(qiáng)調(diào)法治的統(tǒng)帥作用。離開了法治的地方自治，必然是地方割據(jù)和混亂的代名詞。只有以憲法和法律為前提，積極穩(wěn)妥地從縣級地方開始推進(jìn)地方自治，并不失時機(jī)地根據(jù)經(jīng)驗修改和完善法律，始終讓地方自治保持在法治的原則框架下，才是我國社會和政治轉(zhuǎn)型能夠順利展開并完成的可欲之路，也是讓古老的縣制在憲政和民治時代能夠再立新功的可望之途。
　　（作者為北京航空航天大學(xué)法學(xué)院教