縣委書記“高配”是為了促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，克服“市管縣”的弊端，朝著“省管縣”方向而進(jìn)行的小制度調(diào)適。這種調(diào)適在浙江等省份是在普遍財(cái)政激勵的基礎(chǔ)上，對核心領(lǐng)導(dǎo)的特殊政治激勵。它通過強(qiáng)化現(xiàn)有的書記制政體來克服不同意見的阻礙，實(shí)現(xiàn)超常規(guī)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。政治發(fā)展也是一件超常規(guī)的作業(yè)，而且財(cái)政激勵基本不起作用，因此“高配”這種政治激勵仍然不失為一種有效辦法。“高配”的有效性來源于一定程度的稀缺性，要想取得獎勵改革的成效，不宜將“高配”做法普遍化。
　　為了調(diào)動地方和基層發(fā)展的積極性，組織部門近年來采取了地方一把手“調(diào)配”的辦法，譬如說，省級地方一把手由副總理級官員擔(dān)任，廳級地方一把手由副?。ú浚┘壒賳T擔(dān)任，處級地方一把手由副廳級官員擔(dān)任，科級地方一把手由副縣（處）級官員擔(dān)任。于是，全國各地出現(xiàn)了大大小小的政治明星，其中，“高配”的縣委書記引發(fā)了較多的關(guān)注。一方面是因?yàn)榭h域成為當(dāng)前改革與發(fā)展的焦點(diǎn)，另一方面是因?yàn)檫@些調(diào)配的縣委書記數(shù)量多，前途好，而且敢想敢干。還有一個(gè)原因可能是因?yàn)槔钤闯痹诮K主政期間，就將一批縣（市）書記高配成副廳級，譬如說邳州市、新沂市、灌云縣、漣水縣、沭陽縣等。近年來，各地紛紛效仿這種做法。
　　在地方行政級別不變的情況下，拔高一把手的行政級別，改變地方的權(quán)力結(jié)構(gòu)和治理過程，這是對正式制度的一種沖擊。通過非正式方式（小制度）改變正式制度（大制度）的運(yùn)行，是各國治理實(shí)踐中常見的現(xiàn)象，通常是為了應(yīng)對非常規(guī)的問題，并產(chǎn)生非常規(guī)的效果。這種改變有時(shí)是對正式制度的補(bǔ)充，有時(shí)是對正式制度的侵蝕，甚至替代。其效果的好壞需要根據(jù)短期和長期的治理目標(biāo)，結(jié)合當(dāng)時(shí)、當(dāng)?shù)氐木唧w情況，加以評估。
　　縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與縱向體制矛盾：“高配”的背景
　　中國縱向治理體制比較固定的是中央、省、縣三級，在中央與省之間、省與縣之間常常有不那么固定的體制，有時(shí)是一級政府，有時(shí)是派出機(jī)構(gòu)。中國的地級行政區(qū)始于東漢，它不如縣制那樣穩(wěn)定，有時(shí)虛有時(shí)實(shí)。新中國成立之后，在省與縣之間建立了地級派出機(jī)構(gòu)，雖沒有憲法地位，卻是實(shí)際上的一級政府。新中國成立初期，也實(shí)行過市管縣體制，其出發(fā)點(diǎn)是保證城市生存，尤其是保證大城市的蔬菜、副食品供應(yīng)。到1958年底，幾乎所有的直轄市、省會、大城市都實(shí)行了市管縣體制。1959年，全國人大常委會通過了《關(guān)于直轄市和較大的市可以領(lǐng)導(dǎo)縣、自治縣的決定》，指出實(shí)行市管縣體制是“為了適應(yīng)我國社會主義建設(shè)事業(yè)的迅速發(fā)展，特別是去年以來工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的大躍進(jìn)和農(nóng)村人民公社化，密切城市和農(nóng)村的結(jié)合，促進(jìn)工農(nóng)業(yè)的相互支援，便于勞動力的調(diào)配”。60年代初經(jīng)濟(jì)困難時(shí)期，市領(lǐng)導(dǎo)縣體制進(jìn)入低潮。1965年底僅剩25個(gè)市領(lǐng)導(dǎo)78個(gè)縣、1個(gè)自治縣。70年代后，市領(lǐng)導(dǎo)縣體制又逐漸復(fù)蘇。至1981年底，共有57個(gè)市領(lǐng)導(dǎo)147個(gè)縣、自治縣。
　　改革開放后，市管縣體制得到了推廣，1982年，中共中央向全國發(fā)出了改革地區(qū)體制、實(shí)行市管縣體制的指示。到1994年底，除海南省外，大陸各省自治區(qū)、直轄市都試行了市管縣體制，共有196個(gè)市領(lǐng)導(dǎo)或代管783個(gè)縣（自治縣、旗、特區(qū)），代管240個(gè)縣級市。這次改革的出發(fā)點(diǎn)是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，發(fā)揮中心城市的作用，通過城市帶動鄉(xiāng)村，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。撤地建市的結(jié)果就讓省與縣之間有了具有憲法地位的一級政府。
　　然而，市管縣體制并沒有達(dá)到預(yù)期的目的，除少數(shù)大城市外，很多城市不具備對周邊地區(qū)形成經(jīng)濟(jì)上的帶動功能，沒有發(fā)揮促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的作用。而且，很多市管縣體制形成了與反向吸納功能，為了城市的生存與發(fā)展，過多地汲取了縣里農(nóng)村的資源，而城市的發(fā)展成果又沒有有效地流向農(nóng)村。發(fā)展程度較差的城市常常只顧自己的發(fā)展，從下面“抽血”來發(fā)展市區(qū)經(jīng)濟(jì)，無法扶持縣域經(jīng)濟(jì)，使得區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡。有的市縣產(chǎn)生了嚴(yán)重的利益互爭的情況，總體上縣處于比較弱勢的地位。
　　其實(shí)，市管縣體制也符合某種非均衡發(fā)展的規(guī)律。經(jīng)濟(jì)比較貧困的時(shí)期，通常是將資源集中到一個(gè)相對有利的地區(qū)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益，如果資源在縣或市的集中沒有效率上的差別時(shí)，市管縣體制就存在問題，一是在市集中人為地多了一級行政成本，二是經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，縣一級資源利用效率就會越高，縣就越有與市脫鉤的積極性。
　　浙江省的綜合分成：普遍的財(cái)政激勵
　　縣委書記“高配”在浙江省有較多的經(jīng)驗(yàn)，它是“省管縣”經(jīng)驗(yàn)的組成部分?，F(xiàn)在講“省管縣”，大都認(rèn)為是對市管縣體制的改革，在浙江，省管縣是當(dāng)年沒有跟風(fēng)搞市管縣改革的結(jié)果。這是很有意思的一個(gè)現(xiàn)象，有時(shí)候，恰恰是不改革取得了比較好的結(jié)果。
　　浙江省為什么不改呢？最初也沒有過多地考慮哪一個(gè)更有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而是更多地考慮兩個(gè)因素：一是全國搞市管縣改革時(shí)，浙江30多個(gè)較發(fā)達(dá)縣（市）的財(cái)政收入占到全省財(cái)政收入的70%，它們沒有與市合并的積極性；二是浙江省比較小，省直接管理縣沒有像其他省份因?yàn)楣芾矸冗^大而產(chǎn)生過高的行政成本。
　　省管縣的活力是因?yàn)橐淮呜?cái)政困境而被激發(fā)出來的。1993年，浙江省和縣直機(jī)關(guān)都發(fā)不出工資，時(shí)任財(cái)政廳廳長翁禮華被逼無奈，只有想出刺激財(cái)政收入的新辦法，即財(cái)政增收與獎勵、補(bǔ)助掛鉤。對于發(fā)達(dá)縣（市）來說，從上繳省里20個(gè)百分點(diǎn)中，拿出1個(gè)百分點(diǎn)作獎金，3個(gè)百分點(diǎn)補(bǔ)助技改貼息，過億元之后，每超過3000萬元，獎勵20萬元。對于貧困縣（市）來說，財(cái)政每增長1個(gè)百分點(diǎn)，就補(bǔ)助0.5個(gè)百分點(diǎn)，每增長100萬元，就獎勵5萬元。獎金的分配是明確的，財(cái)政稅收干部為1%，縣市“四大班子”的正職為3%，副職為2%～2.5%。
　　拿人民的稅收在領(lǐng)導(dǎo)干部之間為分成，缺乏法律和文件依據(jù)，但它實(shí)施的結(jié)果達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)，得到了中央的支持。先是中央政策研究室的有關(guān)同志加以肯定，然后是全國人大常委會專門為浙江發(fā)了簡報(bào)，認(rèn)為浙江的做法很好，其經(jīng)驗(yàn)值得總結(jié)。當(dāng)然，也有反對的，尤其是地級市領(lǐng)導(dǎo)，他們希望像其他省份一樣，實(shí)行市管縣，把市做大做強(qiáng)。但嘗到甜頭的縣堅(jiān)決反對，縣的意見得到了省里的支持。用財(cái)政激勵帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，牽一發(fā)而動全身?？h領(lǐng)導(dǎo)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中需要更大的自主權(quán)，省里走了第一步，就得走第二步，那就是實(shí)行“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”。1992年，浙江對13個(gè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣進(jìn)行擴(kuò)權(quán)，為了“接軌浦東”，給一些縣下放了基本建設(shè)等4個(gè)方面的審批權(quán)，增加了縣里的一點(diǎn)活力和自主權(quán)。1997年，浙江又在蕭山和余杭兩個(gè)縣級市擴(kuò)大了11個(gè)方面的管理權(quán)限，擴(kuò)權(quán)效果比較明顯。據(jù)統(tǒng)計(jì)，蕭山自1997年以來的經(jīng)濟(jì)增長中，至少有2個(gè)百分點(diǎn)歸功于擴(kuò)權(quán)。2002年，浙江省把313項(xiàng)本該屬于地級市經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限下放給20個(gè)縣，涵蓋了計(jì)劃、經(jīng)貿(mào)、外經(jīng)貿(mào)、國土資源、交通、建設(shè)等12大類擴(kuò)權(quán)事項(xiàng)，幾乎囊括了省市兩級政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的所有方面。即除國家法律和法規(guī)有明文規(guī)定的外，須經(jīng)市里審批或由市里管理的，由擴(kuò)權(quán)縣市自行審批或管理；須經(jīng)市里審核或報(bào)省里審批的，由擴(kuò)權(quán)縣直接報(bào)省審批，報(bào)市備案。從這時(shí)起，才有真正意義上的“省管縣”之說。
　　“高配”的出臺：特殊的政治激勵
　　財(cái)政激勵具有普遍性的效果，畢竟大多數(shù)地方和基層干部沒有更多的升遷機(jī)會，但是對于某些干部來說，其邊際效用是遞減的。尤其是那些升遷偏好更為強(qiáng)烈的干部，雖然有事業(yè)心，很想把一個(gè)地方搞起來，但縣畢竟是個(gè)處級單位，在這個(gè)地方干久了，即使政績斐然，到了年齡就很難上去了。因此，很多縣領(lǐng)導(dǎo)在任上干不了幾年，就調(diào)走了。讓那些能力強(qiáng)的干部在縣級崗位上多干幾年是一件比較困難的事情。
　　于是，省里面就開始在行政級別上做文章。仍然是浙江省先行先試，李源潮在江蘇省當(dāng)省委書記時(shí)的“高配”經(jīng)驗(yàn)被廣泛學(xué)習(xí)。最初的實(shí)驗(yàn)產(chǎn)生了很大的激勵作用。如果說財(cái)政激勵只產(chǎn)生了一般的經(jīng)濟(jì)發(fā)展效果，那么級別激勵則產(chǎn)生了改革效果。一些難以突破的改革困難比較容易被“高配者”突破，因?yàn)檫@些人感到必須拿出東西證明這種“高配”是合適的。高配除了對個(gè)人的激勵外，對于那些想干事的人，到省里辦事會方便一些。以前，縣委書記在縣里面能夠“呼風(fēng)喚雨”，但一到省城或中央，才知道官有多小。他們要辦成一件事，常常需要一次次地“跑部進(jìn)省”。副廳級書記到省里面辦事有時(shí)會方便一些。有人認(rèn)為，高配會增加書記在班子中的權(quán)威，可能有所夸大，因?yàn)榭h委書記即使不高配，也不影響他在縣里“老大”的地位和權(quán)威。也許高配書記為了更好的表現(xiàn)，會做更多的事，看起來好像是權(quán)威更大了一些。
　　除了給那些做出成績的縣委書記進(jìn)行獎賞外，“高配”的另一種方式是空降。省里如果認(rèn)為某個(gè)縣非常重要，或者說想鍛煉一下年輕人，就會從省里空降一位高級別的縣委書記。譬如說，海南將省團(tuán)委書記空降到瓊中擔(dān)任縣委書記。這個(gè)是干部任用中的常見現(xiàn)象。
　　高配之所以能產(chǎn)生激勵作用，與中國“官本位”傳統(tǒng)有密切的關(guān)聯(lián)。官升一級，待遇是有所提升，但擺到桌面上的工資和待遇并不高。但“官位”本身具有強(qiáng)大的吸引力，通過高配的方式滿足官員的升遷需求，是能夠產(chǎn)生強(qiáng)大的激勵效果的。
　　縣域政治發(fā)展：“高配”仍然有效嗎
　　無論是擴(kuò)權(quán)，還是高配，到目前為止，都是在大制度沒有變化的前提下進(jìn)行小制度調(diào)適。所謂大制度，也就是正式制度，在中國有兩種。第一種法屬制度，也就是國家憲法和法律規(guī)定的制度，在縱向上，是中央—省—縣行政管轄制度，在橫向上則是以人民代表大會為中心的制度。第二種是黨屬制度，也就是黨的權(quán)威性文件規(guī)定的制度，在縱向上是各級黨委垂直領(lǐng)導(dǎo)的制度，在橫向上則是以黨委為中心的制度。黨屬制度與法屬制度在歷史的邏輯上是統(tǒng)一的，黨屬制度是過渡性的，其目的是為了逐步實(shí)現(xiàn)法屬制度的各種功能。但在共時(shí)的邏輯上二者是有沖突的，兩個(gè)最高權(quán)力中心不能同時(shí)存在，在現(xiàn)實(shí)中，法屬的權(quán)力中心讓位于黨屬的權(quán)力中心。在很多縣人大常委會主任的眼睛里，書記是老大，人大不能給書記添亂。
　　在一些研究者眼里，中國的正式制度只是法屬制度，而黨屬制度不在正式制度之列。其實(shí)這是誤解，黨屬制度也是有正式文件依據(jù)的，只是這種文件的地位沒有憲法和法律高而已。
　　黨屬制度是一種集體領(lǐng)導(dǎo)制度，但在現(xiàn)實(shí)中它更多地表現(xiàn)為書記領(lǐng)導(dǎo)制度。與黨委領(lǐng)導(dǎo)相比，書記領(lǐng)導(dǎo)顯然是在現(xiàn)實(shí)中黨委領(lǐng)導(dǎo)的一種變型。這種書記制政體在改革開放時(shí)期存活了下來，在某種程度上是超常規(guī)發(fā)展的需要。這種發(fā)展常常依賴于領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的遠(yuǎn)見和魄力。在當(dāng)前的發(fā)展階段，需要縣級政府具備超常規(guī)的戰(zhàn)斗力。大多數(shù)縣是城市與鄉(xiāng)村、工業(yè)與農(nóng)業(yè)、傳統(tǒng)與現(xiàn)代的不同元素最直接交匯的地方，這個(gè)地方真正體現(xiàn)了中國的國情，它的變革也就意味著中國的變革?？h委書記作為縣級政權(quán)的核心人物，其地位不同于普通處級公務(wù)員，一般很少有從副處級崗位上提拔的，他們一般都有多年正處級和多崗位履職的經(jīng)歷。中國的一個(gè)縣相當(dāng)于很多小國家，而且中國的縣很多，無論中央和省，都難以管得過來，其實(shí)質(zhì)性的自治權(quán)力和在改革中的作用都需要縣委書記具有很強(qiáng)的統(tǒng)籌全局、協(xié)調(diào)各方和開拓創(chuàng)新的能力。然而，這種能力難以通過大制度供給出來。從這個(gè)意義上說，“高配”的小制度創(chuàng)新補(bǔ)救了大制度的缺陷。如果“高配”普遍化之后，那就構(gòu)成了大制度的重要組成部分。普遍的省管縣之后，縣領(lǐng)導(dǎo)的級別也就普遍地提高了。
　　縣委書記級別一旦普遍地提高，少數(shù)“高配”變成了多數(shù)“適配”，其激勵效果也許就體現(xiàn)不出來了。因此，如果需要某些縣在改革上大膽地試，大膽地闖，那么，保持“高配”作為改革獎賞的稀缺性是必要的，也就是說，不要急于讓小制度創(chuàng)新變成大制度創(chuàng)新。
　　過去的“高配”主要用于激勵經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這種激勵目標(biāo)還會保持比較長的時(shí)間。但隨著經(jīng)濟(jì)非均衡發(fā)展所帶來的社會矛盾的加劇，政治發(fā)展在縣一級變得越來越重要?？h委書記推動政治發(fā)展的動力何來？經(jīng)濟(jì)激勵在政府之間、官員之間做加法，而政治激勵則是它們之間做減法。前者是你有我也有，后者則是你有我則無。更重要的是，在縣一級促進(jìn)政治發(fā)展，意味著縣委書記的自我革命。如果只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)，“高配”對現(xiàn)有的書記制政體起著強(qiáng)化的作用。如果在中國的下一波發(fā)展中，政治發(fā)展被擺到重要位置，那么就意味著對書記制政體本身進(jìn)行比較大的改革。即使不“高配”，縣委書記也是“土皇帝”，其意見和決策在縣里面極少有人反對。很多書記為了數(shù)字上的發(fā)展，誘發(fā)和積累了很多矛盾和問題?？h委書記本來就容易獨(dú)斷專行，“高配”只會強(qiáng)化，不會弱化這種風(fēng)格。獨(dú)斷專行可以濟(jì)一時(shí)之需，譬如說為實(shí)現(xiàn)某個(gè)階段的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，但不能成為常態(tài)。如果用“高配”來激勵政治發(fā)展，那么就是要用通過書記的短期專斷，實(shí)現(xiàn)大制度的創(chuàng)新，也就是要調(diào)動法屬制度下政治角色的積極性，將法屬制度背后的政治承諾逐步變成現(xiàn)實(shí)，從而將這種獨(dú)斷變成歷史。
　　有的縣在不經(jīng)意間嘗試著兩種大制度之間的對接和過渡。廣東有位縣委書記嘗試運(yùn)用法屬制度解決干部監(jiān)督問題。他認(rèn)為不應(yīng)該繞開法屬制度來引入不規(guī)范的民主測評。根據(jù)國家的憲法，對干部監(jiān)督負(fù)首要責(zé)任的應(yīng)該是人民代表大會。于是他把干部測評交給了縣人大，讓人大代表，尤其是人大常委定期給干部打分，根據(jù)打分結(jié)果來考慮干部的獎懲與任免。盡管大權(quán)仍然在黨委和書記手中，但人大的實(shí)質(zhì)性作用體現(xiàn)出來了。由于這種創(chuàng)新難以帶來顯著的GDP增長，因而也難以得到上級的重視。如果能夠進(jìn)行一些配套的改革，在給經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來消極影響的前提下，有效地化解了積累的社會和政治問題，那么它遲早會得到應(yīng)有的重視。由于政治發(fā)展的成效只有多年之后才能有大的顯現(xiàn)，因此需要改革者在任上呆比較長的時(shí)間。
　　“高配”可能仍然是激勵縣委書記促進(jìn)政治發(fā)展的一個(gè)有效辦法。不過，無論是財(cái)政獎金，還是級別“高配”，都是激發(fā)人追求金錢和權(quán)力的世俗激勵。與經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較起來，政治發(fā)展需要更多的道德激勵，這個(gè)在改革開放中流失的東西需要逐步地找回來。
　?。ㄗ髡邽槲錆h大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)