以2002年起在浙江、湖北、河南、廣東、江西、河北、遼寧等省份先后開始的“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革為標(biāo)志，縣域治理改革已經(jīng)走過了十個年頭。在十年縣治改革過程中，積極推進(jìn)“省管縣”的戰(zhàn)略及其實施已經(jīng)取得了一定的成績。但同樣不能忽視的是，在社會轉(zhuǎn)型的復(fù)雜性和改革的系統(tǒng)性作用下，縣域治理仍然是一個有待攻堅的難題。
　　縣治改革的背景和內(nèi)在邏輯
　　對“市管縣”縣域治理模式變革的主要原因，首先是伴隨著社會轉(zhuǎn)型的加速和經(jīng)濟(jì)政治體制改革的進(jìn)一步深化，以地級市來帶動縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式出現(xiàn)了諸多弊端和問題。主要集中在：一是“中央—省—地級市—縣”的四級管理體制增加了行政管理成本，降低了效率；二是在市場經(jīng)濟(jì)的作用下，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，實力較弱的地級市不僅沒有辦法輻射周邊縣，甚至和縣域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生競爭關(guān)系，制約了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。所以，原有體制已經(jīng)不能滿足城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的客觀要求。
　　其次，伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速，縣域治理在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國家與社會治理中的地位越來越重要，已經(jīng)成為社會轉(zhuǎn)型和改革深化的關(guān)鍵點(diǎn)。這主要是因為：第一，作為地方政府，“縣”是聯(lián)系國家和社會的中間環(huán)節(jié)，縣級政府代表中央對社會進(jìn)行治理，成為了社會建設(shè)與社會管理的重要環(huán)節(jié)。第二，城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展進(jìn)程已經(jīng)由區(qū)域經(jīng)濟(jì)的“中心城市”逐漸向“縣”一級下移，“縣”作為城市和鄉(xiāng)村的“過渡帶”成為城鄉(xiāng)一體化的“節(jié)點(diǎn)”，也成為城鄉(xiāng)矛盾凸顯和聚集的核心地帶。因此，縣域治理成為關(guān)乎未來改革成敗大局的戰(zhàn)略重點(diǎn)。在這樣的背景下，變革傳統(tǒng)縣域治理模式成為大勢所趨。
　　隨著政治體制改革的逐步深化，中央對社會建設(shè)和社會管理體制創(chuàng)新提出了更高要求，縣域治理變革的戰(zhàn)略目標(biāo)也隨之發(fā)生變化，主要體現(xiàn)在兩方面：第一，解放縣域經(jīng)濟(jì)，通過財政和行政兩條路徑的“放權(quán)”來為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展“加油”，緩解“市管縣”體制造成的縣域經(jīng)濟(jì)動力不足的弊端，同時通過“省管縣”的模式逐漸實現(xiàn)“市縣分治”，理順二者的發(fā)展競爭關(guān)系。第二，逐步壓縮行政管理層級，提升行政管理效率，同時轉(zhuǎn)變政府職能，在省一級政府放權(quán)的同時，增強(qiáng)縣一級政府的執(zhí)政權(quán)能。因此，十年改革，其根本性質(zhì)仍然是經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌和政治體制改革的進(jìn)一步深化，體現(xiàn)了國家治理格局中資源和權(quán)力在省、地級市和縣三個層級之間配置的變化。當(dāng)然，也可以反過來說，縣域治理改革，實際上是經(jīng)由資源和權(quán)力配置在省、地級市和縣三個層級之間進(jìn)行調(diào)整，進(jìn)而實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和政治體制改革深化的過程。
　　縣治改革的成績和困局
　　十年來縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和治理能力的提高是有目共睹的。一方面，不僅為縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展松綁，同時也緩解了市縣競爭可能產(chǎn)生的對縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的束縛和抑制，在一些東南沿海省份，對盤活區(qū)域經(jīng)濟(jì)也起到了至關(guān)重要的作用。另一方面，省直管縣的改革，為政府治理的扁平化和高效化積累了寶貴的經(jīng)驗，為進(jìn)一步深化改革奠定了組織和管理基礎(chǔ)。但同時也應(yīng)該發(fā)現(xiàn)，“省管縣”的改革存在著一些弊端和問題。第一，受中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)實因素限制，“省管縣”的縣域治理模式的適應(yīng)性還存在著障礙。這種障礙實際上體現(xiàn)在兩個方面；一方面，在有些地區(qū)，“市管縣”的模式仍然存在并切實發(fā)揮著作用，“中心城市”對周邊縣的帶動作用仍然比較明顯；另一方面，“省管縣”存在一個管理范圍和管理能力相匹配的問題，在縣的數(shù)量較多的省份，“省管縣”的模式給省一級政府提出了超出其能力的管理要求，實際上省級政府很難做到為所轄所有縣都提供充足的資源、權(quán)力和管理以及公共服務(wù)。
　　第二，“省管縣”的體制改革并不是單方面的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題，必須配套相關(guān)的行政管理體制改革，包括機(jī)構(gòu)設(shè)置、人事管理體制的改革等等，還有管理和服務(wù)理念的“軟件”升級，這些變動是系統(tǒng)性的，并不僅僅是財政管理的問題。這里面實際上涉及到兩個問題：一個是政治體制改革能否配套進(jìn)行，能否在特定時間內(nèi)完成由“四級政府”向“三級政府”體制的變革，并且能夠從機(jī)構(gòu)設(shè)置到組織管理以及制度建設(shè)系統(tǒng)性地適應(yīng)轉(zhuǎn)變的過程。另一個是能否克服打破和重組利益格局所面臨的阻力。無論是組織或體制的慣性還是“既得利益”集團(tuán)的阻礙，都會成為矛盾產(chǎn)生的潛在因素，增加改革的成本和治理的風(fēng)險。
　　第三，由“市管縣”到“省管縣”，市縣之間的關(guān)系從隸屬到分治，如何理順省、地級市和縣之間的關(guān)系成為一個難題。尤其是在城市化進(jìn)程中，一些地級市已經(jīng)將縣納入自身發(fā)展規(guī)劃中，甚至是城市發(fā)展的行政區(qū)劃中。因此，在不調(diào)整行政區(qū)劃的前提下，城市郊縣的“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”根本無從談起。一旦市縣分治，都要從省級政府那里獲得資源和政策支持，就會在實際上造成二者的競爭關(guān)系。
　　第四，十年縣域治理改革的成績和經(jīng)驗表明，“省管縣”的模式之所以有生命力，關(guān)鍵不僅僅在于放權(quán)，還在于省一級政府能夠激活縣域經(jīng)濟(jì)，以及能夠在放權(quán)的同時做好管理和服務(wù)工作。放權(quán)不等于放任，“管好”是重點(diǎn)。如果不能在省一級政府形成對縣域經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)籌發(fā)展，對那些本身就缺乏經(jīng)濟(jì)活力和持續(xù)發(fā)展能力的弱縣來說，“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”就成了空話。
　　第五，“省管縣”是一方面，“縣”能不能適應(yīng)這種模式，能不能順利承接“賦權(quán)”，找到自身特定的位置和角色是另一方面。也就是說，在我國長期的垂直行政管理體制中，層級關(guān)系明確，基于計劃經(jīng)濟(jì)中央集權(quán)的影響，縣級政府往往缺乏主動性和能動性，能否承擔(dān)省級政府放權(quán)，并且激活縣域治理的潛能，同樣也是關(guān)系到縣域治理改革成敗的一個關(guān)鍵要素。
　　深化縣治改革仍然需要頂層設(shè)計
　　目前改革進(jìn)入攻堅階段，“摸著石頭過河”的模式已經(jīng)不能適應(yīng)社會建設(shè)的客觀需要，因此，“頂層設(shè)計”的理念實際上是國家治理科學(xué)化和系統(tǒng)化的一種嘗試和倡導(dǎo)，也是政府從高端的戰(zhàn)略角度著眼，為社會建設(shè)以及社會管理進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計的過程。縣域治理改革從試點(diǎn)到漸次鋪開，我們也已經(jīng)走過了“摸著石頭過河”的階段，理應(yīng)進(jìn)入到系統(tǒng)設(shè)計的層面。從當(dāng)前的現(xiàn)實來看，有兩個最根本的原因決定了未來一段時間內(nèi)的縣域治理改革必須引入并強(qiáng)化“頂層設(shè)計”：第一，縣域治理改革是一盤“大棋”，區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展不均衡決定了這盤棋不可能一刀切，必須整體系統(tǒng)規(guī)劃。第二，當(dāng)代中國，長期以來的強(qiáng)國家和弱社會模式導(dǎo)致社會變革往往是“自上而下”的，在“中央—省—市—縣”的舊體制中，縣是相對積弱的環(huán)節(jié)，需要來自中央的整體規(guī)劃和省級政府在地區(qū)內(nèi)的統(tǒng)籌安排；而對于地區(qū)內(nèi)的強(qiáng)縣，也同樣需要來自中央政府和省級政府的制度規(guī)范和整體的制度支持等方面的系統(tǒng)設(shè)計。因此，未來的縣域治理，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化來自中央和省級政府的“頂層設(shè)計”。
　　首先，要通過“頂層設(shè)計”來系統(tǒng)規(guī)劃“省管縣”的治理模式的整體進(jìn)度。因為各地區(qū)實際情況不同，甚至各省份內(nèi)部也存在著歷史和現(xiàn)實發(fā)展的差異，因此，需要在中央和省級政府兩個層面來系統(tǒng)設(shè)計縣域治理的進(jìn)度安排。根據(jù)全國和各地區(qū)實際，需要合理地在“市管縣”和“省管縣”的模式繼替中設(shè)置緩沖和過渡帶，提倡因地制宜地采取“復(fù)合行政模式”，即設(shè)置“財政”和“權(quán)力”在地級市和縣級政府之間的多種配置方式。對于縣域自主發(fā)展動力和潛力不足，需要地級城市帶動的，以及在縣設(shè)置數(shù)量過多的省份，可以采取多種縣域治理模式并存的方式，不必急于在形式上變革。
　　其次，要通過頂層設(shè)計，嘗試在全國范圍內(nèi)以及各省范圍內(nèi)進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整，以匹配省、市、縣的規(guī)模和比例，便于“省管縣”模式的深入推進(jìn)?！笆」芸h”的一個重要障礙就來自于個別省份所轄縣數(shù)量過多、規(guī)模過大，給省級政府的治理帶來過大的壓力，不利于“省管縣”模式的功能發(fā)揮。由于我國政治體制的中央集權(quán)特征以及各省在行政區(qū)劃方面的實際情況差異性較大，只有在“頂層設(shè)計”層面，才有可能提出這樣的系統(tǒng)設(shè)計方案，并通過中央和省政府的垂直管理權(quán)力來實現(xiàn)。
　　再次，要通過頂層設(shè)計，在中央政府和省級政府層面提供與縣域治理改革相配套的行政管理和公共服務(wù)供給制度?？h域治理改革需要理順主體關(guān)系，尤其是如何實現(xiàn)資源和權(quán)力在省、市、縣三個主體之間的優(yōu)化配置，以實現(xiàn)這三者的“正向博弈”。這就需要在國家和省級政府層面科學(xué)考察各省下轄地級市和縣的具體實際，本著優(yōu)化縣域治理，進(jìn)而深化社會管理體制改革的目標(biāo)來系統(tǒng)設(shè)計基于“省管縣”模式的社會建設(shè)和社會管理制度。這些制度應(yīng)該能夠明確三個主體之間的責(zé)權(quán)利以及在社會建設(shè)和社會管理體制中的定位，并且能夠激發(fā)三者之間的資源整合機(jī)制，最大限度激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的潛能。同時，頂層設(shè)計還應(yīng)當(dāng)在全局范圍內(nèi)思考如何在改革過程中盡可能兼顧各方利益，在最大限度規(guī)避風(fēng)險和降低成本的基礎(chǔ)上理順三者之間的關(guān)系，并且順利完成包括機(jī)構(gòu)和部門調(diào)整以及人員安置在內(nèi)的制度的細(xì)節(jié)設(shè)計。
　　最后，頂層設(shè)計最終服務(wù)于政治體制改革的進(jìn)一步深化，這里既包括改革的路線圖設(shè)計，也應(yīng)當(dāng)包括在這一過程中，伴隨著政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，各級政府的行政和服務(wù)理念和水平的系統(tǒng)提升。這不僅僅是確保縣制改革走向成功的基礎(chǔ)，也是國家治理不斷走向善治的根本動力。
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