當(dāng)前進(jìn)行的縣政改革,是以“擴(kuò)權(quán)”為導(dǎo)向的,忽視了“限權(quán)”在發(fā)揮縣政組織優(yōu)勢、防范縣級權(quán)力濫用、保證縣域發(fā)展理念與中央保持一致中的重要作用。為此,我們在探索“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”時(shí),還應(yīng)從政治分權(quán)和權(quán)力制衡的視角,設(shè)計(jì)針對縣政的限權(quán)機(jī)制,以改善縣政的組織優(yōu)勢和社會治理結(jié)構(gòu)、防范縣域發(fā)展偏離科學(xué)發(fā)展觀軌道。
近年來,我國不斷完善縣制改革,主要措施是進(jìn)行由“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”到“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”和“省管縣”的改革。為此,學(xué)界反復(fù)強(qiáng)調(diào)權(quán)力下放,甚至呼吁“能下放的權(quán)力都下放”,以此來促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展。這種“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”的改革思路,最初針對的是長期束縛縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“市管縣”體制,它無疑對解放縣域生產(chǎn)力具有相當(dāng)重要的積極意義。然而,當(dāng)前我國政治、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)各種矛盾有可能集中爆發(fā)的時(shí)期,如果只是強(qiáng)調(diào)“擴(kuò)權(quán)”強(qiáng)縣,而忽視對縣政應(yīng)有的“限權(quán)”,則可能有失偏頗,反而不利于真正達(dá)到“強(qiáng)縣”的目標(biāo)。對此,我們從三個(gè)維度來討論縣政限權(quán)的出發(fā)點(diǎn)、主要途徑及最終歸宿,以使縣政“擴(kuò)”中有“限”、“限”中有“擴(kuò)”,完善縣制改革和提高縣治水平,進(jìn)一步推動我國縣域發(fā)展。
限權(quán)的出發(fā)點(diǎn)是優(yōu)化縣政的組織優(yōu)勢
中國古代社會之所以能出現(xiàn)“郡縣治則天下安”的社會治理效果,關(guān)鍵在于縣級政府的組織優(yōu)勢是一頭連接著“朝廷”,一頭連接著百姓,這較其他社會治理結(jié)構(gòu)有著更為明顯的信息暢通優(yōu)勢。一方面,一縣的長官直接由中央任命,可直接上書皇帝反映本縣的民情;另一方面,朝廷的政策可通過一縣長官傳達(dá)給百姓,減少了政策貫徹的層級渠道。這種模式較好地實(shí)現(xiàn)了“君民聯(lián)手”,對于防治中層官僚系統(tǒng)官官相護(hù)、欺下瞞上式的官場惡習(xí)有一定的效果。然而,古代社會的縣政也有非常明顯的弊端。一是“縣政”作為銜接皇權(quán)統(tǒng)治與基層民眾的“橋頭堡”,具有自我繁殖和持續(xù)膨脹的擴(kuò)張力,導(dǎo)致“天下之官冗,而吏胥日以夥,每縣殆不止千人矣”的現(xiàn)象;二是縣政始終處于上下夾擊的“兩難境地”,成為孳生腐敗的溫床;三是縣政實(shí)質(zhì)是一種“以民養(yǎng)官”的地方基層行政管理體制,“事權(quán)”與“財(cái)權(quán)”極為不對稱。
古代社會縣政的組織優(yōu)勢在當(dāng)下的中國并不存在。新中國成立初期,干部選拔制度是黨內(nèi)任命,中央下管兩級,即中央組織部管到省級和地市級。20世紀(jì)80年代開始進(jìn)行干部任免制度改革,改為下管一級,也就是說,基層官員只需對上一級領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé),不需要對中央政府負(fù)責(zé)。而且,由于縣政主官并非本縣民眾選舉產(chǎn)生。在這種組織架構(gòu)中,形成實(shí)際上的對中央和對民眾雙重不負(fù)責(zé)任的現(xiàn)象,容易產(chǎn)生很多惡果。近幾年各地頻發(fā)的群體性事件及一系列惡性侵權(quán)事件,就暴露出中國基層社會的治理危機(jī)。
由此可知,當(dāng)前的縣政與縣治在組織架構(gòu)上存在嚴(yán)重不足,不僅古代縣政的優(yōu)勢流失,而且在一定程度上延續(xù)了其缺點(diǎn),并添了更多的不足。在這種情況下,中央應(yīng)該從頂層設(shè)計(jì)一套權(quán)力制衡機(jī)制(限權(quán)機(jī)制),以革除縣政濫權(quán)之弊、發(fā)揚(yáng)縣政溝通中央與基層社會的橋梁功能,這是當(dāng)前“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣還需限權(quán)”的基本出發(fā)點(diǎn)。
限權(quán)的主要途徑是縣政自治
如前所述,縣政是聯(lián)系中央和基層的橋梁??h域經(jīng)濟(jì)社會要得到切實(shí)發(fā)展,必須有一個(gè)有充分管理權(quán)限的地方主官,這需要“擴(kuò)權(quán)”。但在擴(kuò)權(quán)的同時(shí),要求這個(gè)地方主官既能貫徹中央的發(fā)展理念,又能對地方民眾負(fù)責(zé),這就需要限權(quán)。限權(quán)的著力點(diǎn):一是要監(jiān)督縣域經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展是否符合中央的宏觀發(fā)展理念與政策,二要監(jiān)督縣域各級公權(quán)力是否侵犯民眾的私權(quán)利。實(shí)際上,這兩種限權(quán)機(jī)制具有內(nèi)在的目標(biāo)一致性,因?yàn)橹醒胝男в煤瘮?shù)是追求國家政權(quán)的長治久安,這就需要發(fā)展經(jīng)濟(jì)、限制官權(quán)、保障民權(quán)。而站在民眾的立場來看,這種邏輯也是成立的。
從理論上說,要達(dá)到上述監(jiān)督、限權(quán)的目的,最好的辦法就是中央直接任命和管理一縣主官,古代的縣官任用制度即是如此。但是,現(xiàn)在全國有2800多個(gè)縣,每個(gè)縣的人口已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了古代的規(guī)模,加上治理信息的先天不對稱,由中央直接管縣肯定力有不逮。但是,由省直管縣的改革是否會導(dǎo)致縣級主官只對省級領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé),而與中央發(fā)展理念相違?這種可能性并非不存在。因?yàn)榫湍壳暗母刹咳斡皿w制來說,基層官員只需要對他上一級的領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé),“我上級的上級不是我的上級”成為當(dāng)前中國官場的普遍行為法則,當(dāng)省級政府的發(fā)展理念與中央不一致時(shí),縣級主官只能對省負(fù)責(zé),推出與中央發(fā)展理念相違背的政事來。
那么,究竟有什么途徑能夠達(dá)到上述限權(quán)效果呢?“縣政自治”恐怕是其中的突破口。如果“縣政自治”能夠突破以下兩點(diǎn),則上述兩種監(jiān)督(限權(quán))機(jī)制自然會發(fā)生作用。第一,改革干部選拔制度。目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)縣級主官由本縣百姓選舉產(chǎn)生。作為過渡,可以先“上下結(jié)合”,比如由百姓推選若干候選人,然后由上級部門任命做法等條件成熟,推行縣級主官由本縣民眾直接選舉產(chǎn)生。由此,縣政領(lǐng)導(dǎo)自然會承擔(dān)起剛性的政治責(zé)任,直接向人民負(fù)責(zé),民眾對縣政的限權(quán)機(jī)制自然就有了。表面看起來,這種授權(quán)機(jī)制只對本縣民眾負(fù)責(zé),但由于中央的目標(biāo)就是要求各級官吏“權(quán)為民所用”、“利為民所謀”,以達(dá)到社會的長治久安,因而實(shí)質(zhì)上也就達(dá)到了對中央負(fù)責(zé)的政治目標(biāo)。第二,建立垂直的司法體系。垂直的司法體系要求審判、檢察權(quán)力的中央化和垂直管理化,以對縣級人大的地方立法和縣級行政主官的行政行為進(jìn)行立法和司法制衡,這在一定程度上能夠監(jiān)督縣政,使其與中央的發(fā)展理念保持一致。
限權(quán)的最終歸宿是實(shí)現(xiàn)縣域科學(xué)發(fā)展
限權(quán)是監(jiān)督、制衡權(quán)力而非包辦代替具體事務(wù)。一個(gè)縣,只有獲得了充分、自主的財(cái)政和經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán),其經(jīng)濟(jì)社會才能獲得切實(shí)的發(fā)展。但是,縣域發(fā)展的大方向不能走偏,需要服從中央的發(fā)展理念。那么,中央的發(fā)展理念是什么呢?就是科學(xué)發(fā)展觀。何為科學(xué)發(fā)展?肯定不是單純的GDP增長,而是經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。
改革開放以來,我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就,被譽(yù)為“中國奇跡”。對此,有人認(rèn)為,縣域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展與縣際之間的競爭對中國的增長奇跡發(fā)揮了重要作用。然而,近年來,越來越多的縣把經(jīng)濟(jì)發(fā)展簡單等同于GDP增長。具體做法無外乎兩種形式及其綜合:一是不惜代價(jià)招商引資。如鄰縣有優(yōu)惠的招商引資政策,我縣就出臺更優(yōu)惠的,哪怕賠本也要干?,F(xiàn)實(shí)中有一些欠發(fā)達(dá)的縣為了追求短期的經(jīng)濟(jì)增長,甚至違背經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律,盲目引進(jìn)不適合本地的產(chǎn)業(yè),甚至高污染企業(yè),嚴(yán)重?fù)p害了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境和人民健康,與中央的經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念嚴(yán)重背離,更談不上“強(qiáng)縣”富民。二是“做GDP”。怎么做呢?一個(gè)見效快的辦法就是大拆大建。毫無疑問,這種“做”出來的GDP,對當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會發(fā)展不僅無益反而有害,如考慮到政府融資平臺的風(fēng)險(xiǎn)及對當(dāng)?shù)刭Y源和環(huán)境的破壞,其害處與代價(jià)還需要我們的子孫后代來買單。因此,我們在不斷強(qiáng)調(diào)“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”的同時(shí),還需要跟進(jìn)“限權(quán)”措施。
國家于2011年6月初正式制定發(fā)布的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》,就包含中央對縣域發(fā)展限權(quán)的意蘊(yùn)。其目的是要根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Γy(tǒng)籌謀劃未來人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局,逐步形成人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的空間開發(fā)格局。為此,各縣應(yīng)根據(jù)國家和省級主體功能區(qū)規(guī)劃中對本縣發(fā)展的基本定位,結(jié)合自身的地域與資源稟賦特點(diǎn),對所轄行政區(qū)域空間做進(jìn)一步的具體功能分區(qū)和定位,明確劃定各類具體功能區(qū)。具體而言,就是要在縣域?qū)用嫔?,通過劃分合理的主體功能分區(qū),明確縣域的優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)等空間“紅線”;把經(jīng)濟(jì)中心、城鎮(zhèn)體系、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施以及生態(tài)保護(hù)區(qū)等落實(shí)到具體的地域空間;為區(qū)域發(fā)展、政策落實(shí)和區(qū)域管治提供依據(jù),為縣域國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展提供保障,以實(shí)現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。
綜上所述,當(dāng)前進(jìn)行的“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”和“省直管縣”改革,是以擴(kuò)大縣級財(cái)政經(jīng)濟(jì)權(quán)力為導(dǎo)向,但未能抓住縣政是溝通中央和基層社會的橋頭堡的組織特性,因而現(xiàn)行的縣域改革和發(fā)展成效需要辯證地評價(jià)。因此,為了國家和社會的長治久安,必須將中央的科學(xué)發(fā)展觀思想貫徹到基層實(shí)踐,而要做到這一點(diǎn),除了改革干部選拔與考核制度外,關(guān)鍵在于打通中央與縣政、直至與基層社會的聯(lián)系,保持政令與民情的交互式暢通。為此,我們在大談特談如何“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”、“省直管縣”等改革方案時(shí),還需要從政治分權(quán)和權(quán)力制衡的視角,即限權(quán)機(jī)制入手,探索如何進(jìn)一步優(yōu)化縣政的組織架構(gòu)、完善縣政的社會治理結(jié)構(gòu)、防范縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展偏離科學(xué)發(fā)展觀,以達(dá)到“郡縣治則天下安”的國家大局。
?。ㄗ髡叻謩e為浙江大學(xué)中國農(nóng)村發(fā)展研究院院長、教授,浙江大學(xué)中國農(nóng)村發(fā)展研究院博士后、副教