【摘要】地方政府在一定程度上過度依賴土地財政，導(dǎo)致房價不斷攀升，中低收入群體買不起房，土地征用、城市拆遷引發(fā)的沖突日漸升級，對社會穩(wěn)定造成危害。為此，文章將圍繞如何完善土地行政問責(zé)制，針對土地行政問責(zé)制的缺陷，提出完善土地行政問責(zé)制的對策建議。
　　【關(guān)鍵詞】土地行政問責(zé)制 法律法規(guī) 地方政府
　　土地行政問責(zé)制的發(fā)展
　　進(jìn)入21世紀(jì)，由于我國的法律法規(guī)不完善，地方政府在一定程度上過度依賴土地財政，導(dǎo)致房價不斷攀升，中低收入群體買不起房，土地征用、城市拆遷引發(fā)的沖突日漸升級，對社會穩(wěn)定造成危害。因此，有必要圍繞如何完善土地行政問責(zé)制進(jìn)行深入探討。
　　制定階段：我國最早的土地行政相關(guān)文件是2000年頒布的《關(guān)于違反土地管理規(guī)定行為行政處分暫行辦法》。主要針對國家公務(wù)員、國家行政機(jī)關(guān)以及由其任命的相關(guān)人員的違反土地管理規(guī)定行為，根據(jù)土地面積以及涉及的資金數(shù)量進(jìn)行行政處分。這在一定程度上遏制了違反土地管理規(guī)定的一些行為，具有震懾警示作用。2004年4月，黨中央、國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于做好省級以下國土資源管理體制改革有關(guān)問題的通知》，該通知主要針對當(dāng)時土地管理中存在的問題，決定對省級以下國土資源主管部門實(shí)行垂直管理。
　　實(shí)施階段：隨著《關(guān)于建立國家土地督察制度有關(guān)問題的通知》于2006年7月頒布，我國正式建立土地督察制度，此舉加強(qiáng)了中央對地方政府的監(jiān)督，以確保土地基本國策得到有效的實(shí)施。2006年9月5日國務(wù)院頒布《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》，明確土地管理和耕地保護(hù)責(zé)任，要求各級地方政府的相關(guān)負(fù)責(zé)人對所轄行政區(qū)域內(nèi)的土地管理情況和土地利用總體規(guī)劃等情況負(fù)總責(zé)，對所轄區(qū)域內(nèi)發(fā)生的違法違規(guī)行為實(shí)行嚴(yán)格的問責(zé)制，追究地方政府負(fù)責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。
　　強(qiáng)化階段：由于土地違法的主體主要是地方政府及相關(guān)公務(wù)人員，在2008年6月頒布的《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》新增“行政首長問責(zé)制”。該辦法目的在于建立積極有效的責(zé)任約束機(jī)制，用以防止政府濫用權(quán)力以及規(guī)范其工作人員行為，從而保證土地管理和耕地保護(hù)得到貫徹實(shí)施。該辦法的施行表明國土資源管理部門不再獨(dú)立承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任，土地執(zhí)法將由部門行為上升為政府行為，與此同時，我國地方省市也相繼出臺了相關(guān)的暫行辦法。
　　土地行政問責(zé)制的缺陷
　　問責(zé)對象不明確。土地行政問責(zé)的對象不明確主要體現(xiàn)在各地方政府的問責(zé)對象的界定有較大的差別，例如有的地方規(guī)定的問責(zé)對象包括各級國土資源行政主管部門主要負(fù)責(zé)人，有的地方規(guī)定的問責(zé)對象還包括區(qū)縣人民政府。此外，各地方的問責(zé)暫行辦法中，相當(dāng)數(shù)量的公務(wù)人員被排除在土地行政問責(zé)的對象之外，這就導(dǎo)致了問責(zé)對象不確定。問責(zé)對象不明確，直接影響到土地行政問責(zé)的實(shí)施效果，從而難以起到警示作用。
　　問責(zé)主體范圍有限。土地行政問責(zé)中認(rèn)定和追究責(zé)任的主體就是問責(zé)主體。通過對地方政府問責(zé)主體的比較，可以發(fā)現(xiàn)，問責(zé)主體幾乎都是單一的政府。不同之處僅表現(xiàn)在一些具體方面，如有些地方在問責(zé)暫行辦法中列出來問責(zé)主體有各級黨政機(jī)關(guān)、依法設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)，而有些地方則僅僅單列一條，說明問責(zé)主體的問責(zé)可以參照下級政府的辦法來執(zhí)行。另一方面，我國目前的問責(zé)中，大部分都是采用同體問責(zé)，異體問責(zé)相對較少。
　　問責(zé)內(nèi)容片面。土地行政問責(zé)的內(nèi)容，即追究什么，是土地問責(zé)的一個重要方面。然而很多地方政府在問責(zé)實(shí)施過程中，其范圍僅僅局限在對重大責(zé)任事故的追究，把問責(zé)制簡單等同于追究制。例如，由于未能履行好耕地保護(hù)職責(zé)而導(dǎo)致土地管理秩序上的混亂可能不會追究責(zé)任，事實(shí)上，土地行政問責(zé)制不是單純的過錯問責(zé)，無為和非過錯的行為也是土地行政問責(zé)的內(nèi)容。
　　問責(zé)程序紊亂。問責(zé)程序是否規(guī)范關(guān)系到問責(zé)制能否有效實(shí)行。我國目前的地方政府土地行政問責(zé)程序幾大缺陷主要是問責(zé)提起單一、問責(zé)處理不透明、問責(zé)的實(shí)施寬松。我國憲法明確規(guī)定，城市土地歸國家所有，地方政府掌控當(dāng)?shù)赝恋?，然而在土地利用過程中，中央政府希望將土地資源最大限度地有效利用，而地方政府目標(biāo)則是追求在其任期內(nèi)經(jīng)濟(jì)得到最大化發(fā)展。二者利益不同，沖突不可避免，地方政府的行為有可能損害到國家利益。
　　完善土地行政問責(zé)制的對策
　　由于我國現(xiàn)行的土地行政問責(zé)制在問責(zé)的主體、客體、內(nèi)容、程序以及相關(guān)配套制度等方面都沒有系統(tǒng)的規(guī)定。因此，如何進(jìn)一步完善土地行政問責(zé)制，已經(jīng)成為我國土地行政管理當(dāng)前面對的一個重大現(xiàn)實(shí)問題。
　　強(qiáng)化異體問責(zé)。一般在行政問責(zé)中，不外乎同體問責(zé)和異體問責(zé)兩種形式。兩種形式相輔相成，同體問責(zé)是政府系統(tǒng)內(nèi)部的問責(zé)，而異體問責(zé)則來自于外部。二者相比，異體問責(zé)更加民主，其具有督促和警示作用，但目前其還是薄弱環(huán)節(jié)，有必要受到重視和加強(qiáng)。因此，在完善同體問責(zé)的同時還要借助政府以外的力量進(jìn)行監(jiān)督，強(qiáng)化異體問責(zé)。目前主要有人大問責(zé)、司法問責(zé)、群眾監(jiān)督問責(zé)、新聞媒體問責(zé)等。
　　明確問責(zé)客體。問責(zé)制的客體，也就是承擔(dān)行政責(zé)任的主體，主要是指“問”和“責(zé)”的對象。根據(jù)公共選擇理論的觀點(diǎn)，由于政府掌握較多的信息資源，這就有可能導(dǎo)致政府忽視責(zé)任，盲目追求自身利益最大化，從而引發(fā)一系列貪腐行為。因此，在土地行政問責(zé)中，要加強(qiáng)對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部、行政首領(lǐng)、行政機(jī)關(guān)及其相關(guān)人員的問責(zé)。由于問責(zé)的主要對象是領(lǐng)導(dǎo)干部，他們擔(dān)負(fù)著間接或直接的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，而普通公務(wù)人員，由于并不參加領(lǐng)導(dǎo)，對其問責(zé)力度可以降低，通過一般的行政或者人事制度追究即可，即內(nèi)部責(zé)任追究制。其次，由于我國與西方國家管理模式不同，在我國，決定國家大事的是全國人民代表大會。因而對于地方黨委、政府來說，問責(zé)不能單單指向政府系統(tǒng)，而要將土地行政問責(zé)的對象范圍擴(kuò)大，定位于“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部及其相關(guān)工作人員”，進(jìn)一步明確問責(zé)客體。
　　具體問責(zé)內(nèi)容。土地行政問責(zé)的實(shí)行，對領(lǐng)導(dǎo)干部的從政行為具有一定的約束。因此，土地行政問責(zé)不僅包括追究在土地使用過程中由于違法違規(guī)引起重大影響的大事件，還包括領(lǐng)導(dǎo)者在對事件的解決中決策失誤的責(zé)任；對違法違規(guī)行為問責(zé)的同時也要對“政績平平”、無所作為的人進(jìn)行問責(zé)。由于政府及其行政人員日常工作中的權(quán)限和內(nèi)容有所不同，所以在問責(zé)內(nèi)容的規(guī)定中還要注意到“權(quán)責(zé)一致”，對問責(zé)內(nèi)容明確細(xì)分。例如結(jié)合土地行政運(yùn)行的內(nèi)在關(guān)系和行政權(quán)力在實(shí)際使用中的突出問題，對在土地行政管理者監(jiān)管不力、職責(zé)履行不到位的行為進(jìn)行問責(zé)。
　　規(guī)范問責(zé)程序。問責(zé)程序的規(guī)范主要表現(xiàn)在以下五個方面：一是問責(zé)提起，問責(zé)程序可以在因土地違法違規(guī)造成的重大群體性事件或者相關(guān)信息被新聞媒體揭露曝光等情形下啟動；二是問責(zé)確立，問責(zé)程序啟動以后，受理機(jī)關(guān)派出相關(guān)人員對問責(zé)事項(xiàng)具體情況進(jìn)行了解，在了解之后，提出問責(zé)確立的意見，將意見總結(jié)后進(jìn)行相關(guān)手續(xù)的審批；三是問責(zé)調(diào)查，確立問責(zé)后，應(yīng)立即成立調(diào)查組對事項(xiàng)進(jìn)行問責(zé)調(diào)查，在規(guī)定的時間內(nèi)按程序進(jìn)行調(diào)查和取證，同時還要做到實(shí)事求是、客觀公正，取證記錄后認(rèn)真做好問責(zé)報告；四是問責(zé)處理，問責(zé)處理是問責(zé)的最終環(huán)節(jié)，在與問責(zé)對象進(jìn)行情況核實(shí)之后，制定出相應(yīng)的問責(zé)處理辦法，在此之后及時向上級主管部門報告，經(jīng)批準(zhǔn)后向社會公布，接受監(jiān)督和反饋；五是問責(zé)實(shí)施，問責(zé)處理辦法公布之后，應(yīng)當(dāng)盡快實(shí)施，問責(zé)實(shí)施的主要方式是分級負(fù)責(zé)、歸口管理，其主要依據(jù)問責(zé)對象和問責(zé)事項(xiàng)的管理權(quán)限不同。
　　完善問責(zé)制相關(guān)配套制度。由于我國土地行政問責(zé)制尚未成熟，因此還有必要完善相關(guān)的問責(zé)配套制度：第一，設(shè)立專門的問責(zé)受理機(jī)構(gòu)，為避免當(dāng)土地行政官員問責(zé)觸及到國家機(jī)關(guān)工作人員時可能會發(fā)生“官官相護(hù)”現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)設(shè)立相對獨(dú)立的機(jī)構(gòu)和專門的人員；第二，明確職權(quán)劃分，由于相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員的責(zé)權(quán)劃分模糊、職能設(shè)置重疊，使得土地行政問責(zé)制實(shí)行起來非常困難。因此必須要進(jìn)一步細(xì)分各級有關(guān)部門的職責(zé)和土地行政結(jié)構(gòu)；第三，完善考評機(jī)制，考評機(jī)制完善的重點(diǎn)是加強(qiáng)對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部及工作人員是否履行好自身職能的考核；第四，建立綜合監(jiān)督機(jī)制，全國人民代表大會、政協(xié)、審計部門以及社會各界應(yīng)積極督促政府，促使職權(quán)的行使做到公開、公正、公平。政府也應(yīng)主動采用聽證等形式接受監(jiān)督，建立綜合監(jiān)督機(jī)制。
　　結(jié)語
　　問責(zé)制度的根本意義在于防患于未然，減少腐敗現(xiàn)象。問責(zé)只是手段，最終目的在于監(jiān)督地方領(lǐng)導(dǎo)干部是否認(rèn)真履行其職責(zé)，其根本依據(jù)在于“權(quán)為民所授”。政府有義務(wù)向人民報告其行為，公民有權(quán)利要求對瀆職官員進(jìn)行制裁。建立科學(xué)有效的問責(zé)制和責(zé)任政府，切斷吸附在土地上的各種利益鏈條，也是社會政治文明發(fā)展的基本要求之一。
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