【摘要】從制度運(yùn)作的實(shí)效來看，人民代表大會制度在整個國家政治生活中的地位和作用的發(fā)揮，與憲法和法律所設(shè)定目標(biāo)之間具有較大的落差。究其原因，人大制度的基礎(chǔ)教學(xué)欠缺和模式落后，及其學(xué)術(shù)研究理論導(dǎo)向不足，都是影響這一根本政治制度在現(xiàn)實(shí)生活中發(fā)揮作用的重要因素，因此，還需進(jìn)一步探索人大制度有效教學(xué)的切實(shí)路徑。
　　【關(guān)鍵詞】人大制度 人大學(xué) 教育與培訓(xùn)
　　人民代表大會制度是我國的根本政治制度。盡管在1954年人民代表大會制度（以下簡稱人大制度）確立后，中國人民就在法律上成為國家政治生活的主人翁。但在實(shí)踐中，由于受幾千年封建專制統(tǒng)治的影響，加上人大制度教育體系的匱乏，廣大民眾對如何按照自己意愿組織與建立國家政權(quán)機(jī)構(gòu)、如何在國家重大事項(xiàng)的決策中行使權(quán)利等問題，在思想認(rèn)識和實(shí)踐操作中還有許多困惑。
　　隨著依法治國基本方略的實(shí)施和社會主義政治文明建設(shè)的加強(qiáng)，無論是人大制度的內(nèi)在規(guī)律，還是社會發(fā)展的客觀現(xiàn)實(shí)，都迫切要求加強(qiáng)人大制度的基礎(chǔ)教學(xué)和科學(xué)研究。
　　人大制度教育在各層次基礎(chǔ)教學(xué)中的主要體現(xiàn)
　　目前，我國并沒有設(shè)置人大制度的專業(yè)課程教學(xué)體系，人大制度學(xué)尚未成為法定學(xué)科。雖在實(shí)踐教育教學(xué)中已有一些剛性的需求，但由于沒有制度化的規(guī)范，實(shí)踐教學(xué)中的隨意性和差異化很大，表現(xiàn)為教學(xué)內(nèi)容不平衡、教學(xué)層次不一致等。
　　中小學(xué)對人大基本知識的教學(xué)狀況。長期以來，在中小學(xué)基礎(chǔ)教學(xué)中，人大制度內(nèi)容的教學(xué)僅是政治課教學(xué)中的一個章節(jié)，而政治課往往被簡單地理解為說教課。其中對人大制度理論的涉及比較抽象，且往往缺乏鮮活的人大工作案例，很難被學(xué)生所理解，這就造成教學(xué)資源浪費(fèi)。
　　可以說，目前的政治課（包括人大制度）的教學(xué)模式面臨著極大的挑戰(zhàn)。但這種挑戰(zhàn)同時也是機(jī)遇，還需要廣大教學(xué)工作者認(rèn)真把握。如沈陽試行中小學(xué)人大代表的實(shí)踐，本身就可成為中小學(xué)政治課堂教學(xué)的現(xiàn)實(shí)素材。
　　高校人大制度的教學(xué)狀況。目前，在我國高等教育中，關(guān)于人大制度的知識內(nèi)容主要集中在法學(xué)（憲法學(xué)）和政治學(xué)教學(xué)中。在普及性的高等教育教學(xué)中，有關(guān)人大制度相關(guān)知識的講授一般是非常有限的。對于許多理工科院校的學(xué)生來說，主要是在有關(guān)選修課中學(xué)習(xí)的。如對《毛澤東思想和中國特色社會主義理論體系概論》課程的第九章“建設(shè)中國特色社會主義政治”第一節(jié)“中國特色的社會主義民主政治”的講授中，同學(xué)們對于“人民代表大會制度”這部分內(nèi)容的學(xué)習(xí)時間僅為10分鐘左右。教學(xué)效果如何呢？
　　為此，課題組進(jìn)行了一關(guān)于個首都大學(xué)生關(guān)于人民代表大會制度認(rèn)知情況的調(diào)查。調(diào)查人數(shù)為300人，回收問卷286份，以其中三個典型的問題為例：
　　首都大學(xué)生關(guān)于人民代表大會制度認(rèn)知情況的調(diào)查結(jié)果（部分）
　　從統(tǒng)計結(jié)果可看出，盡管首都大學(xué)生身處國家政治經(jīng)濟(jì)中心，但對于人大制度的知識儲備還是比較欠缺的。這不僅是由于課堂講授內(nèi)容不多，課本知識內(nèi)容比較少，而且由于直接利益的隔閡，大學(xué)生甚至對自己的選舉權(quán)也比較漠視。①
　　黨校系統(tǒng)的培訓(xùn)班教育。隨著依法治國進(jìn)程的推進(jìn)，在各級人大的推動下，人大制度理論課逐漸被列入某些黨校的干部培訓(xùn)課程中，或是開設(shè)為選修課。
　　具體而言，黨校系統(tǒng)的人大制度培訓(xùn)班教育有著突出的特點(diǎn)：一是黨校教學(xué)內(nèi)容得以拓深。人大制度的教學(xué)被列為黨校教育的重要組成部分之一，有助于從國家根本政治制度的高度深化學(xué)員對國家制度的理解和認(rèn)識。二是黨校教學(xué)進(jìn)一步加強(qiáng)了與人大及其常委會實(shí)踐的聯(lián)系。如北京市人大和北京市委黨校，通過合作研發(fā)課題等形式，共同深化了對人大制度的實(shí)踐調(diào)研。三是黨校的教學(xué)形式得以豐富。教研人員通過將來自人大領(lǐng)域的鮮活案例及時補(bǔ)充到教學(xué)中，有助于糾正各級干部對人大“橡皮圖章”作用的片面理解。
　　概括地講，從教學(xué)對象的不同層次來說，在中小學(xué)和高校非專業(yè)課程教學(xué)中，對人大制度的教育教學(xué)主要是作為概念性內(nèi)容的介紹；在研究生教育教學(xué)層次，雖人大學(xué)學(xué)科體系未經(jīng)法定確立，但人大制度已被作為一個可選擇的研究方向，已有數(shù)篇優(yōu)秀的碩士和博士論文；在高級干部研修和培訓(xùn)層次，如在中共中央黨校和各級黨校系統(tǒng)中，人大制度的培訓(xùn)教育已被逐步納入教學(xué)體系，有了相對固定的學(xué)習(xí)群體、學(xué)習(xí)內(nèi)容和學(xué)習(xí)機(jī)制，并向?qū)I(yè)選修課方向不斷拓深。
　　中外人大制度的學(xué)術(shù)研究狀況
　　隨著我國人大制度在整個國家政治生活中地位的提升和一些學(xué)者學(xué)術(shù)興趣的擴(kuò)展，現(xiàn)已有越來越多的國內(nèi)外高校、研究機(jī)構(gòu)和學(xué)者加入到人大研究的隊列之中，學(xué)術(shù)成果的數(shù)量和質(zhì)量也在逐步提升。
　　與此相應(yīng)的，自20世紀(jì)90年代以來，新增了許多人大制度專業(yè)領(lǐng)域的期刊、報紙和雜志專欄，并且國家和省部級立項(xiàng)課題也有實(shí)質(zhì)性的突破。更重要的是，還成立了一批實(shí)體性的科研機(jī)構(gòu)，配備了專職（兼職）的科研人員，并通過人大機(jī)構(gòu)與高校的結(jié)合等多種方式，將人大制度的研究推向深入。
　　國外研究動向。相對于國內(nèi)的研究而言，國外研究的最大特點(diǎn)就在于從某單一的視角展開并尋求深入的發(fā)現(xiàn)，西方學(xué)者更愿意將中國人大制度和政治制度的成長歸結(jié)為某種模式。如，根據(jù)國外學(xué)者對中國地方人大制度的研究，何俊志老師將其劃分為“權(quán)力擴(kuò)張模式”、“制度成長模式”、“過程嵌入模式”和“制度貫通和網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)模式”四大類型。②
　　概括來講，這些學(xué)者的研究成果可分為三種類型：一是人大代表制理論的思考，即就人大制度中的某一個理論環(huán)節(jié)進(jìn)行深入探討。如，根據(jù)民意表達(dá)理論對于人大制度中代表機(jī)制的反思和探討。③二是根據(jù)時間的流轉(zhuǎn)，對人大制度歷史發(fā)展的總結(jié)和反思，特別是對人大早期的制度發(fā)展的理論解讀。三是對人大、黨委和政府機(jī)構(gòu)間的合作與協(xié)調(diào)機(jī)制的學(xué)理分析。④
　　總的來看，這些理論的形成，大多用一個單一的視角來概括復(fù)雜的地方政治現(xiàn)象，未免以偏概全。而且，國外的學(xué)者用西方的民主觀來解釋中國的政治現(xiàn)象，難免會出現(xiàn)偏差和誤讀。
　　國內(nèi)研究現(xiàn)狀。目前，國內(nèi)對人大制度的研究，主要由兩大主體力量組成。其一是來源于各級人大常委會以研究室為主體的公務(wù)員研究力量，常被簡稱為“體制內(nèi)”研究力量；其二是以高校教師為主體的科研人員研究群體，常被簡稱為“體制外”研究力量。在現(xiàn)實(shí)人大制度運(yùn)行中，這兩個研究主體力量有所區(qū)別，也有所合作。
　　以北京市人大和上海市人大為代表，兩種研究力量的結(jié)合，有利于從人大的設(shè)計原理和相關(guān)法律條文出發(fā)，對人大制度的產(chǎn)生及發(fā)展進(jìn)行全面的描述和解讀。這樣的研究力量的有機(jī)組合，既有利于人大實(shí)踐的規(guī)范分析和對策研究，也有利于人大制度及其理論的及時升華。
　　人大研究工作者的職業(yè)化。新世紀(jì)以來，人大制度研究最明顯的變化就是人大研究工作者走向了職業(yè)化。這種職業(yè)化，是在以高校教師為主體，以高校研究院所為平臺的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。
　　1998年9月，北京大學(xué)法學(xué)院成立了人民代表大會與議會研究中心。2003年7月，由湖北省人大常委會和中南財經(jīng)政法大學(xué)共同建立的湖北地方立法研究中心在武漢成立，這是我國省級權(quán)力機(jī)關(guān)與高校成立的第一家地方立法研究機(jī)構(gòu)；2004年4月20日，北京市人大和北京聯(lián)合大學(xué)發(fā)揮各自優(yōu)勢，適時成立了人民代表大會制度研究所，被譽(yù)為“中國第一個專門從事人大制度理論與實(shí)踐研究的學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)”。
　　實(shí)踐證明，這些專門的人大（議會）研究機(jī)構(gòu)的成立，解決了人員隊伍比較分散，研究力量不足的問題，有機(jī)地將在高校的相關(guān)專業(yè)人才和從事人大工作的同志結(jié)合起來，共同開展人民代表大會制度的研究，形成了人大理論與實(shí)踐結(jié)合進(jìn)行研究的有效合力。
　　人大制度的教研有待拓展新的路徑
　　自20世紀(jì)90年代初期，就有學(xué)者提出必須把人民代表大會制度作為一門科學(xué)來研究，并提出要建立成獨(dú)立的學(xué)科—“人大學(xué)”。因?yàn)?，就人大的幾?xiàng)基本權(quán)力與職能來看，有的已經(jīng)形成了學(xué)科，如立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)，“既然上述人大制度中的幾個重要組成部分可以獨(dú)立成為一門學(xué)問，當(dāng)然涵蓋這一切的‘人大學(xué)’也是可以成立的?！雹?br/>　　但近20多年的“人大學(xué)”的研討相對低調(diào)，在基礎(chǔ)教研方面頗有積累，但還有待于拓展新的發(fā)展路徑，即不僅要滿足各級各地人大代表履職培訓(xùn)的現(xiàn)實(shí)要求，還需進(jìn)一步將地方人大的實(shí)踐探索上升到理論的層次，并為國家立法的完善提供理論支撐。
　　人大工作對人大教育的現(xiàn)實(shí)需求。由于受我國目前教育體制和專業(yè)設(shè)置的影響，人大制度的教學(xué)教材、教學(xué)師資主要由法學(xué)和政治學(xué)所擔(dān)當(dāng)。在實(shí)踐中，由于·人大（下轉(zhuǎn)147頁）（ 上接45頁）制度本身的專業(yè)性和親實(shí)踐特性，許多的人大制度研修班，都由人大及其常委會中理論素養(yǎng)較高的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)所擔(dān)任。這樣，人大制度的傳播途徑就相當(dāng)有限。
　　21世紀(jì)以來，盡管許多高校都設(shè)置了專業(yè)的人大制度研究平臺，組建了專業(yè)的人大制度研究隊伍，但大多教研人員都是兼職的，很不利于專業(yè)發(fā)展。對于從事人大工作的人大常委會工作人員和一屆一茬的人大代表而言，很大程度上都只能從實(shí)踐工作中摸索學(xué)習(xí)，現(xiàn)學(xué)現(xiàn)用。
　　實(shí)踐發(fā)展對人大理論研究的要求。從民主法治建設(shè)的歷史進(jìn)程來看，我國人大制度中的很多新做法和較好的做法，幾乎都是由地方人大先行創(chuàng)新發(fā)展起來的，在中央立法之前早已實(shí)現(xiàn)地方人大“立法突圍”。如人大述職評議制度、立法聽證等?？梢哉f，正是在各地人大不斷實(shí)踐探索的基礎(chǔ)上，各級人大逐步將地方經(jīng)驗(yàn)上升為國家法律。
　　此外，法律所規(guī)定的不少方式方法，如質(zhì)詢和罷免等，雖是為法律所明文規(guī)定的制度性措施，但大多地方人大卻又將此職權(quán)虛置，很難發(fā)揮出應(yīng)有的作用。
　　近三十多年來，中國的社會經(jīng)濟(jì)管理體制發(fā)生了很大的變化。這種社會體制的變化，對人大制度的理論研究也提出了許多新的重要命題。如人大制度與社會經(jīng)濟(jì)管理體制的銜接問題等，都是包含著政治改革和社會改革并舉的系統(tǒng)工程。對此，還需我們從理論和實(shí)踐方面進(jìn)行深入的探討和分析。
　　即時教育延伸為常規(guī)教育并發(fā)展為職業(yè)教育。由于人大制度的教育教學(xué)，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足實(shí)踐的要求，多年以來，人大制度培訓(xùn)班和研討班成為人大制度教育的重要形式。這同時也為我們今后的發(fā)展提供了重要的實(shí)踐平臺。
　　黨的十一屆三中全會后，隨著社會主義民主法制建設(shè)的不斷推進(jìn)，人民代表大會制度及其教研工作也逐漸得到重視。全國人大常委會辦公廳和法工委曾多次舉辦培訓(xùn)班、研討班，吸收一些專家學(xué)者加入到人大制度和人大工作的教研之中。經(jīng)過近30多年的發(fā)展，人大制度培訓(xùn)班已普遍被人們所接受。各種人大制度培訓(xùn)班逐漸被常規(guī)化和制度化。如各級人大的新進(jìn)人員培訓(xùn)班，每年一度的全國人大代表培訓(xùn)班等。
　　人大培訓(xùn)的對象也有相對固定的龐大需求群體：第一類是各級人民代表大會代表；第二類是各級人大機(jī)關(guān)的工作人員；第三類為公務(wù)員；第四類為公民。這種以人大即時教育替代基礎(chǔ)教育的模式，由于跟實(shí)踐密切相關(guān)，得到了長足的發(fā)展。但由于還沒有形成有效的體制保障，在現(xiàn)實(shí)中面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。
　　總的來看，如何探討建立一個長效的發(fā)展機(jī)制，將這種即時教育延伸為常規(guī)教育乃至發(fā)展為職業(yè)教育，既是時代對我們教研工作的新要求，也是新時代對人大制度的發(fā)展所提出來的重大課題。從更廣泛的意義上來說，促進(jìn)人大制度的職業(yè)教育，這也是符合國際國內(nèi)社會政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展潮流所需的可行路徑。
　　（作者單位：北京聯(lián)合大學(xué)人大制度研究所；本文系北京市屬高等學(xué)校人才強(qiáng)教深化計劃中青年骨干項(xiàng)目階段性研究成果，項(xiàng)目編號：PHR201108427）
　　注釋
　　①左鵬：“大學(xué)生選民的選舉心態(tài)和選舉行為─以北京市區(qū)縣人大代表環(huán)節(jié)選舉為例”，《青年研究》，2007年第9期。
　?、诤慰≈荆骸吨袊h級人大制度模式研究》，重慶出版社，2005年，第38～39頁。
　　③O'Brien， Kevin J， "Agents and remonstrators： Role accumulation by Chinese People's Congress deputies"， China Quarterly， 1994： 138， P359.
　?、躕ia M， "Political Contestation and the Emergence of the Provincial People's Congresses as Power Players in Chinese Politics： a network explanation"， Journal of Contemporary China， 2000：24， P185-214.
　　⑤萬升：“人大學(xué)的研究現(xiàn)狀及研究對象和方法”，《人大研究》，2007年第5期，第17～21