【摘要】當(dāng)前，群體性事件已成為公共安全治理領(lǐng)域中的頑癥，這說明社會(huì)轉(zhuǎn)型中的“群體性事件”已非“人民內(nèi)部矛盾”可涵蓋，也折射出“穩(wěn)定壓倒一切”與“人民內(nèi)部矛盾就以人民幣解決”的簡單化思路已造成現(xiàn)有群體性事件應(yīng)對(duì)機(jī)制的錯(cuò)位，無法有效回應(yīng)保障權(quán)利與規(guī)范權(quán)力、促進(jìn)民生與民主法治的社會(huì)發(fā)展吁求。因此，有必要構(gòu)建“良法善治”理念下的群體性事件化解機(jī)制。
　　【關(guān)鍵詞】群體性事件 錯(cuò)位 良法善治
　　現(xiàn)有群體性事件應(yīng)對(duì)機(jī)制的錯(cuò)位及其原因
　　我國現(xiàn)有群體性事件應(yīng)對(duì)機(jī)制是政府行政應(yīng)急措施為主導(dǎo)、法律調(diào)整與社會(huì)調(diào)解為弱勢(shì)的現(xiàn)狀。但近年來我國維穩(wěn)費(fèi)用居高不下，這說明現(xiàn)有應(yīng)對(duì)機(jī)制存在不足，主要是由多重原因造成的內(nèi)部體制與相應(yīng)制度上的錯(cuò)位。
　　首先是宏觀上，“穩(wěn)定壓倒一切”的慣性思維成為阻礙法治化應(yīng)對(duì)群體性事件的桎梏，導(dǎo)致現(xiàn)有應(yīng)對(duì)機(jī)制在調(diào)控目標(biāo)上錯(cuò)位。自改革開放以來，我國經(jīng)歷了多重性社會(huì)轉(zhuǎn)型，既是從農(nóng)業(yè)向工業(yè)、繼而向信息社會(huì)邁進(jìn)，也是由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的革新，更是由傳統(tǒng)集權(quán)倫理政治向社會(huì)主義民主法治政治的良性蛻變。這不僅是中國現(xiàn)代化發(fā)展需求與世界全球化發(fā)展趨勢(shì)博弈的結(jié)果，更是塑造傳統(tǒng)中國走向現(xiàn)代社會(huì)主義國家的必經(jīng)過程，正如亨廷頓所言：“現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，但現(xiàn)代化卻孕育著不穩(wěn)定?！雹僖虼?，為使現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型具備穩(wěn)定有序的外圍社會(huì)環(huán)境，預(yù)防公眾不理智的公共行為，從中央到地方各級(jí)政府都把社會(huì)安定、平穩(wěn)發(fā)展作為政績考核的重要指標(biāo)，尤其是當(dāng)群體性事件頻發(fā)時(shí)，“穩(wěn)定壓倒一切”似乎成為了政務(wù)決策的緊箍咒。由此，現(xiàn)有群體性事件應(yīng)對(duì)機(jī)制不僅以行政應(yīng)急措施為主導(dǎo)，且必然以政治性的“維穩(wěn)”而非法治化的“維權(quán)”為調(diào)控目標(biāo)。隨著現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型而勃發(fā)的主體權(quán)利意識(shí)與民生發(fā)展訴求，即便是國家權(quán)力的運(yùn)行與政治發(fā)展的需要，也必須滿足合法化與合理化的雙重標(biāo)準(zhǔn)。否則，大量本是權(quán)益之爭的法律糾紛就會(huì)激化為民怨肆起的群體性事件。事實(shí)上，目前我國群體性事件有80%以上都是基于維權(quán)事件而引發(fā)的。
　　其次是中觀上，地方政府管理創(chuàng)新體制發(fā)展遲滯，導(dǎo)致現(xiàn)有群體性事件應(yīng)對(duì)機(jī)制在體制調(diào)配上錯(cuò)位。現(xiàn)實(shí)中，我國很多地方政府在管理體制的創(chuàng)新上反應(yīng)遲滯，不能合理配合本應(yīng)由法律體制對(duì)社會(huì)沖突與糾紛的解決，忽視民間組織調(diào)節(jié)矛盾沖突的功能，仍抱守“全能政府”的管理理念，除承擔(dān)法定行政職責(zé)外，還額外包辦本應(yīng)由法律機(jī)制裁決的群體性事件中的法律問題。于是，“全能政府”在面對(duì)群體性事件時(shí)總是被推向矛盾糾紛的風(fēng)口浪尖，而不論矛盾糾紛的起源是否與政府直接相干。這不僅使政府公共整合力削弱、權(quán)威大打折扣，而且使公眾對(duì)法律的信賴度減少、社會(huì)公信力降低，最終變相為“不鬧不解決、小鬧被關(guān)注、大鬧必解決”的社會(huì)怪象。因植入“全能政府”的管理體制，現(xiàn)有群體性事件應(yīng)對(duì)機(jī)制必然存在組織機(jī)構(gòu)與職責(zé)權(quán)能不匹配的錯(cuò)位。
　　最后是微觀上，對(duì)群體性事件本身的法律關(guān)懷缺失，存在相應(yīng)法律制度空轉(zhuǎn)或空缺的錯(cuò)位，致使現(xiàn)有群體性事件應(yīng)對(duì)機(jī)制的法治化運(yùn)轉(zhuǎn)程度低下。我國是以政治性而非法律性、破壞性而非構(gòu)建性的含義定位群體性事件。但反觀近年來我國的群體性事件，表面上多發(fā)于土地征用、房屋拆遷、環(huán)境污染、農(nóng)民工討薪、勞資糾紛等利益糾紛，實(shí)質(zhì)上卻暴露了權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)異化、公共利益分配不公、社會(huì)公信力失衡、公民基本權(quán)利保障乏力、民生意愿疏通不暢等有待優(yōu)化的法治欲求。這說明當(dāng)代群體性事件本身包含著更多關(guān)涉保障權(quán)利與制約權(quán)力、督促義務(wù)與監(jiān)督責(zé)任等的法律性問題。
　　基于“良法善治”理念構(gòu)建群體性事件化解機(jī)制
　　當(dāng)前，我國公共安全領(lǐng)域治理出現(xiàn)了發(fā)人深思的社會(huì)“三高”現(xiàn)象，即人均GDP高、群體性事件發(fā)生率高、維穩(wěn)費(fèi)用高。這折射出現(xiàn)有群體性事件應(yīng)對(duì)機(jī)制的明顯不足。因此，在新形勢(shì)下需要以“良法善治”理念去拓展解決群體性事件的新路徑?！傲挤ㄉ浦巍崩砟畹暮诵膬?nèi)涵就是以良法之治的法治與民主之治的善治為互動(dòng)機(jī)制。前者強(qiáng)調(diào)制度運(yùn)行的外觀上的法律至上原則與實(shí)質(zhì)內(nèi)容上的法律正當(dāng)原則；后者強(qiáng)調(diào)政府、社會(huì)、公民多維一體地對(duì)公共生活的合作管理，注重官方自上而下的民主管理與民間自下而上的理性參與相結(jié)合，從而謀求公共利益的最大化。因此，基于“良法善治”理念構(gòu)建群體性事件化解機(jī)制，就是要進(jìn)行調(diào)控目標(biāo)、體制安排與制度設(shè)定上的重新調(diào)整。
　　首先，在調(diào)控目標(biāo)上，堅(jiān)持依法行政，引導(dǎo)以維權(quán)為主的群體性事件向著法律體制框架內(nèi)的合法化形式演變，以“依法維權(quán)”替換以“穩(wěn)定壓倒一切”的“維穩(wěn)”目標(biāo)，注重對(duì)群體性事件的疏通式化解方案，盡量避免被動(dòng)式的應(yīng)付甚至對(duì)立。當(dāng)前我國的群體性事件大多屬于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革和民主政治完善過程中的常規(guī)性公民集體行動(dòng)②，但其發(fā)生率高、突發(fā)性強(qiáng)，因此，政府與其處于疲于應(yīng)付還無法消解民怨無序釋放的被動(dòng)處境，還不如直面群體性事件的“法治化”進(jìn)程，以規(guī)范化、制度化、常態(tài)化的日常管理替代那種政治化、治安化、應(yīng)急化的“維穩(wěn)”處置，這不僅符合依法行政、有法可依的法治追求，而且化解了群體性事件的突發(fā)性、偶然性、自發(fā)性等不易預(yù)測(cè)的危機(jī)效應(yīng)。有學(xué)者稱之為有利于“社會(huì)和諧化穩(wěn)定與理性化管理”的“轉(zhuǎn)型”。③在解決涉及公民權(quán)利與公共利益的群體性事件時(shí)，應(yīng)當(dāng)摘除“暴民作亂”的“有色眼鏡”，允許社會(huì)發(fā)出不同聲音，以法治與善治的互動(dòng)思維客觀分析和對(duì)待群體性事件，促進(jìn)群體訴求表達(dá)方式的理性化、規(guī)范化，激勵(lì)相關(guān)組織機(jī)構(gòu)在法律制度的框架內(nèi)尋求事件解決方案，通過依法行政疏導(dǎo)群體維權(quán)，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)秩序的有機(jī)化而非機(jī)械化穩(wěn)定的調(diào)控目標(biāo)。
　　其次，在體制安排上，地方政府須盡快應(yīng)用創(chuàng)新性管理思維。第一，以公共性與服務(wù)性作為自身本質(zhì)屬性，根據(jù)各地實(shí)際情況，不斷完善公共服務(wù)與改革成果的共享機(jī)制，重視社會(huì)福利的保障力與覆蓋率。正所謂“不患寡而患不均；不患不均而患不公”，公正乃是樹立與增強(qiáng)政府社會(huì)權(quán)威的法寶，具有社會(huì)權(quán)威的政府在面對(duì)社會(huì)沖突與危機(jī)時(shí)，才能具有普適性的社會(huì)公信力和凝聚性的社會(huì)整合力。第二，把工作重點(diǎn)放在確保對(duì)社會(huì)或公眾訴求的及時(shí)回應(yīng)和提升服務(wù)能力上，積極利用現(xiàn)代化的網(wǎng)絡(luò)傳媒技術(shù)，建立官方性的民意表達(dá)與意見反饋的信息流通平臺(tái)，拓展民主交流與溝通渠道，及時(shí)有效地運(yùn)用大眾網(wǎng)絡(luò)媒體引導(dǎo)社會(huì)輿論，消除輿論恐慌，防止因嚴(yán)重的信息不對(duì)稱而出現(xiàn)真實(shí)信息被虛假甚至是帶有煽動(dòng)性的信息所誤導(dǎo)。第三，構(gòu)建回應(yīng)型與服務(wù)型的“善治”政府，重視管理主體的多樣性與層次性，提高公共決策的民主性與透明性、法治性與責(zé)任性。尤其是在解決群體性事件的體制構(gòu)成中需要弱化以行政干預(yù)為主導(dǎo)的現(xiàn)狀，強(qiáng)化多元化糾紛解決機(jī)制，避免政府因忙于應(yīng)付而成為矛盾沖突直擊對(duì)象的尷尬，卻又無暇且無益于事件的實(shí)質(zhì)性解決。這就需要大力提升司法體制的權(quán)威性與實(shí)效性，充分調(diào)動(dòng)人民調(diào)解組織的能動(dòng)性，嚴(yán)格監(jiān)督信訪機(jī)構(gòu)的科學(xué)化、合法化運(yùn)作，重視律師服務(wù)與法制宣傳的重要性，關(guān)鍵還在于：必須密切關(guān)注民間社團(tuán)組織的“一線管理”與代言效應(yīng)的優(yōu)勢(shì)，積極發(fā)揮民間社團(tuán)組織作為黨和政府聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶作用。
　　最后，在制度設(shè)計(jì)上，若要使“法制化的制度”能夠“法治化地運(yùn)轉(zhuǎn)”起來，除要有良好的制度規(guī)定外，還需有相關(guān)法律意識(shí)的存在與積累，才能避免法律規(guī)制的空轉(zhuǎn)甚至空白，最終推動(dòng)法律規(guī)制的實(shí)效運(yùn)轉(zhuǎn)。第一，突出“法治先行”的規(guī)則意識(shí)。既要求政府工作必須秉承法律至上的理性思維，自覺規(guī)范和端正行政行為，保證行政處理的正當(dāng)性，又要求公民群體培養(yǎng)自我接受法治的意識(shí)，增強(qiáng)依法行使權(quán)利和履行義務(wù)的公民自覺性，通過合法途徑或手段來表達(dá)利益訴求，避免過激、越軌甚至違法的非理性路徑維權(quán)。第二，急需擬定并出臺(tái)一部具有可操作性與可實(shí)施性的專門化解決群體性事件的規(guī)范性法律文件，統(tǒng)一并明確善治化管理與法治化解決群體性事件的指導(dǎo)思想、基本原則。作為法律意義上的群體行為的概念涵括群體行為的合法與違法的界定、管理機(jī)構(gòu)的主體身份、管理與解決的工作運(yùn)行機(jī)制以及事前、事中、事后處置制度等內(nèi)容，都須以法律形式加以規(guī)范。第三，補(bǔ)充有關(guān)新形勢(shì)下涉及合法維權(quán)與正當(dāng)表達(dá)的群體性事件的法律規(guī)定，明確行政干預(yù)與管制范圍的設(shè)限，完善因行政不作為或違規(guī)行政而引發(fā)或激化群體性事件的責(zé)任追究制度，厲行群體性事件化解機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)的法治化措施與手段。同時(shí)，還需健全具有監(jiān)管力度的“信息公開及互聯(lián)網(wǎng)言論傳播”的法律制度，著力于該制度設(shè)置的規(guī)范化與實(shí)施方案的可行性。第四，以法治視域?qū)徤鲗?duì)待當(dāng)下群體性事件中所蘊(yùn)含的多種民生訴求被忽視甚至被侵害的法律意義，特別是很多民生訴求本身就是國家與政府大力發(fā)展與保障人權(quán)的法制目標(biāo)與社會(huì)責(zé)任。
　?。ㄗ髡邌挝唬褐醒胨痉ň賹W(xué)院；本文系中央司法警官學(xué)院2011年度青年課題，項(xiàng)目編號(hào)：XYY201117）
　　注釋
　　①[美]塞繆爾·P·亨廷頓：《變革社會(huì)中的政治秩序》，李盛平譯，北京：華夏出版社，1998年，第41頁。
　?、谛の臐骸爸卫砣后w性事件與加強(qiáng)基層政府應(yīng)對(duì)能力建設(shè)”，《中國行政管理》，2009年第6期。
　?、蹎喂庳荆骸?009年群體性事件全解析：盡快開啟越來越逼近的制度出口”，《南方周末》，2010年2月4