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社會保障的財政責任分析

2012-12-29 00:00:00郎大鵬
人民論壇 2012年29期


  【摘要】近年來,北京市公共財政投入不斷增加,社會保障的財政財務(wù)管理不斷強化,但對社會保障財政責任的承擔尚需更進一步,建議北京市在穩(wěn)步增加對社會保障的財政投入的同時,實現(xiàn)社會保障多渠道籌資;重點調(diào)整財政投入結(jié)構(gòu),強化對基金的監(jiān)督管理以及建立完善社會保障預(yù)算。
  【關(guān)鍵詞】財政投入 社會保障預(yù)算 財政財務(wù)監(jiān)督
  近年來,公共財政不斷增加投入、優(yōu)化投入結(jié)構(gòu),強化對社會保障的財政財務(wù)管理,推動了北京市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的社會保障制度的建立完善。然而,現(xiàn)狀分析表明,北京市社會保障財政責任的承擔尚需更進一步。
  穩(wěn)步增加社會保障財政支出
  近年來,北京市社會保障的財政支出絕對數(shù)額迅速增加,但占財政支出及地區(qū)生產(chǎn)總值的比例仍維持在較低的水平。與其他國家相比,北京市社會保障財政支出占財政支出的比例差距較大。如發(fā)展中國家巴西,20世紀90年代這一比例為36.7%;而發(fā)達國家,如法國、德國和瑞典,2001年這一比例分別為38.6%、46.2%、41.1%。
  為改變上述局面,筆者建議,增加社會保障財政支出,提高社會保障財政支出占北京市地區(qū)生產(chǎn)總值和一般預(yù)算支出的比例,社會保障財政支出增速應(yīng)略高于北京市地區(qū)生產(chǎn)總值和一般預(yù)算支出的增速。到“十二五”期末,社會保障財政支出(包括就業(yè)與社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生支出)應(yīng)該增加到北京市地區(qū)生產(chǎn)總值的6%;社會保障財政支出占一般預(yù)算支出的比例則提高到25%,其中,就業(yè)與社會保障支出占一般預(yù)算支出的比例提到15%,醫(yī)療衛(wèi)生支出比例提到10%。
  調(diào)整財政社會保障支出結(jié)構(gòu)創(chuàng)新財政投入方式
  北京市財政承擔著沉重的國家養(yǎng)老保障任務(wù),社會保障管理費用的財政支出壓力較大,社會保險財政補助責任有限,財政政策偏向于福利救濟項目。為便于分析,這里把就業(yè)與社會保障預(yù)算支出下18個款級科目歸并為社會保障和民政管理事務(wù)、行政事業(yè)單位離退休、社會保障補助、撫恤和安置、社會福利救助和其他支出幾個方面。2009年就業(yè)與社會保障支出中,行政事業(yè)單位離退休支出35.38%,占比最大,其他支出、撫恤和安置、社保與民政管理事務(wù)以及社會福利救助支出分別占比20.98%、18.27%、11.07%和10.01%,社會保障補助支出則僅占4.29%。相比2007年,結(jié)構(gòu)優(yōu)化趨勢明顯:行政事業(yè)單位離退休經(jīng)費支出、社保與民政管理事務(wù)支出比例穩(wěn)定下降,社會福利救助支出比例有所增加。
  財政的大力支持有力地推動了城鎮(zhèn)居民醫(yī)療、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度建設(shè),財政對社會保險制度創(chuàng)新起著關(guān)鍵性的作用,但是,對職工基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療保險缺乏穩(wěn)定持續(xù)的財政投入?;攫B(yǎng)老、基本醫(yī)療保險的財政補助下降較多,分別從2007年的21.19%、2.32%下降到2009年的8.75%和0.36%;新型農(nóng)村合作醫(yī)療的財政補助支出略微上升,從73.44%增至74.24%;財政大幅增加對城鎮(zhèn)居民醫(yī)療、其他社會保險項目(包括城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險項目)的補助支出。其中,對制度新建的城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險補助支出達到5.77%比例,對其他社會保險項目補助支出則由3.05%增加到10.88%。
  北京市傳統(tǒng)公費醫(yī)療制度的財政負擔較重,很重視對醫(yī)療服務(wù)和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)財政投入。2009年醫(yī)療衛(wèi)生預(yù)算支出類級科目有11個款級支出科目,其中,醫(yī)療保障(43.03%)、醫(yī)療服務(wù)(24.73%)和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)(18.27%)幾款支出占比最大。2010年北京市各區(qū)縣機關(guān)事業(yè)單位人員納入社會醫(yī)療保險,2012年北京市級人員公費醫(yī)療制度向社會醫(yī)療保險制度并軌,伴隨著改革的深入,公費醫(yī)療制度的財政負擔將有所緩解。
  分析比較2007、2009年醫(yī)療衛(wèi)生支出結(jié)構(gòu),醫(yī)療衛(wèi)生管理服務(wù)支出、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)、幼婦保健、疾病預(yù)防控制以及中醫(yī)院等支出比例略有增加,醫(yī)療保障、農(nóng)村衛(wèi)生、幼婦保健以及衛(wèi)生監(jiān)督等支出則有所下降。其中,醫(yī)療衛(wèi)生管理服務(wù)支出從1.96%增長到3.01%,農(nóng)村衛(wèi)生則從2.98%下降至1.47%。
  在行政事業(yè)單位公費醫(yī)療向社會醫(yī)療保險制度改革的基礎(chǔ)上,推動北京市公費養(yǎng)老向社會養(yǎng)老制度并軌,逐步減少公務(wù)員事業(yè)單位人員的養(yǎng)老保障財政投入;加強社會保障制度的整合,逐漸壓縮社會保障與民政管理事務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生管理支出,增加對社會保障業(yè)務(wù)的財政支出;承擔制度轉(zhuǎn)軌的責任,政府應(yīng)該剝離并且承擔制度轉(zhuǎn)型而帶來的城鎮(zhèn)職工社會保險基金的支付責任;漸進提高基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療保險的保障水平,明確補助對象、建立起穩(wěn)定的財政補助機制;甄別投入對象,提高資金使用效益,進一步增加社會福利救助領(lǐng)域投入,加大對貧困和弱勢群體的補助;綜合運用撥款、財政補貼和稅收優(yōu)惠等多種財政支持工具,扶持和發(fā)展社會服務(wù)機構(gòu),改善社會保障供給的效率。
  完善征收管理,拓展籌資、投資渠道
  北京市社會保險經(jīng)辦機構(gòu)負責社會保險基金的征收,采用銀行托收無承付方式,通過擴面征繳和加強稽查等手段,北京市基金征繳率和社會保險覆蓋面得到了一定程度的提高。但現(xiàn)行的社保繳費方式存在較多問題:一是,社會保險經(jīng)辦機構(gòu)網(wǎng)點少,社會保險基金的繳費戶數(shù)、基數(shù)和應(yīng)繳費額不清。其二,部分企業(yè)漏繳和偷逃社會保險基金。其三,社會保險基金拖欠缺乏有效的應(yīng)對措施,基金征收強制性不夠。
  截至2009年底,北京市五項社會保險基金累計結(jié)余158.42億元。其中,基本養(yǎng)老保險累計結(jié)余111.94億元,基本醫(yī)療保險累計結(jié)余30.80億元。但是,北京市社會保險基金運營存在很大隱患:一是做實基本養(yǎng)老保險基金個人賬戶將產(chǎn)生赤字。如2009年基本養(yǎng)老保險基金收入是528.90億元,分別減去財政補貼、上年累計結(jié)余、上年累積結(jié)余利息收入的1.18億、85.87億元和2.58億,當年繳費收入約為439.27億元,則2009年納入個人賬戶資金約為125.73億元,超過了基本養(yǎng)老保險基金111.94億元的累積結(jié)余。而如果做實個人賬戶,北京市十多年累積的個人賬戶資金將遠遠超過158.42億元的五項社會保險基金累計結(jié)余,社會保險基金實際存在較大數(shù)額的赤字。二是社會保險待遇、養(yǎng)老保險替代率提高給社會保障資金籌集帶來壓力。我國社會養(yǎng)老保險替代率的改革目標是要達到60%。而在目前北京市社會養(yǎng)老保險體系中,城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險替代率均為40%左右。三是隨著人口老齡化的加快,北京市基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療保險基金的支付風險將進一步顯現(xiàn)。
  社?;鹳Y金收益率低,加上由證監(jiān)、人力資源和社會保障以及財政等部門單位參與的社?;鹜顿Y監(jiān)管機制尚不完善,管理混亂,基金保值增值效果較差。嚴重制約了社保基金的待遇支付水平,增加了投保人負擔,也給財政部門帶來較大的財務(wù)風險。
  為此,筆者建議,盡快出臺《北京市社會保險費由稅務(wù)部門征繳的通知》,制定社會保險費稅務(wù)征繳實施辦法及實施細則,實現(xiàn)社會保險費由北京市地稅機關(guān)全責征收,在此基礎(chǔ)上爭取社會保險費改社會保障稅的試點;積極尋求減持變現(xiàn)國有資本資產(chǎn)、擴大專門社會保障彩票發(fā)行額度等形式補充社會保障收入;盡快修訂社?;鹜顿Y管理辦法,拓展北京市地方社會保險基金的投資渠道,協(xié)調(diào)和完善證監(jiān)部門、人力資源和社會保障部門、財政部門參與的對社?;鸬耐顿Y監(jiān)管機制;由地方財政針對基金結(jié)余發(fā)行特種地方債,保障地方社會保險基金的保值增值;通過財政資金的支持和引導(dǎo),推動慈善事業(yè)和非營利性組織發(fā)展,拓展資金來源渠道。
  完善社會保障基金預(yù)算和財政財務(wù)管理
  近年來,北京市積極推行了社會保障財政財務(wù)管理的各項改革:完善了分稅制轉(zhuǎn)移支付制度,使市區(qū)縣社會保障事權(quán)與財權(quán)的匹配更加合理;實行統(tǒng)一政策和規(guī)范管理相結(jié)合,建立了對歸口單位離退休人員的經(jīng)費管理數(shù)據(jù)庫,實現(xiàn)了數(shù)字化管理;實施社會保險基金財政專戶管理,把養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、女工生育五項保險基金納入專戶,保證基金收支運行安全,確保及時足額發(fā)放各項待遇;按照中央的統(tǒng)一部署,北京市已試編本地當年的社會保險基金預(yù)算草案,將根據(jù)本地實際適時向本級人大報告社?;痤A(yù)算。但是,受財政管理制度改革整體滯后、財政數(shù)據(jù)透明公開進展緩慢的制約,社會保障資金的財政管理水平和運行績效仍缺乏實質(zhì)性的提高。
  筆者建議,盡快對全部各項社會保險基金實施預(yù)算管理,完善社會保險基金預(yù)算的編制辦法,不斷提高基金預(yù)算編制的準確性,逐步實現(xiàn)社會保險基金預(yù)算由政府編制、人大審批,受社會監(jiān)督;伴隨著政府績效和預(yù)算績效改革的深入,加強預(yù)算執(zhí)行分析,建立科學合理的績效評價辦法,擴大績效評價范圍和內(nèi)容,強化評價結(jié)果的運用。
 ?。ㄗ髡邽槭锥冀?jīng)濟貿(mào)易大學財政稅務(wù)學院副教授;本文系北京市教委面上項目“北京市社會保障供給責任界定研究”研究成果,項目編號:SM20091003801

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