張成魯， 張代平

（1.中國國防科技信息中心 研究生部，北京 100142； 2.中國國防科技信息中心，北京 100142）

美軍一直重視提高國防經(jīng)費的使用效益。2010年6月，美國國防部提出“更優(yōu)購買力”倡議，之后陸續(xù)發(fā)布40余份相關(guān)政策、指南和備忘錄，持續(xù)對國防采辦管理進行系列改革。雖然國防采辦的對象除了武器裝備外，還包括軍事設(shè)施和服務(wù)等，但其中的武器裝備采辦最為復(fù)雜，也是美軍采辦改革的重點［1］50。分析與研究美軍“更優(yōu)購買力”系列采辦改革的做法與特點，把握其采辦改革動向，對于深化我軍裝備采購制度改革、提高裝備采購效益具有重要的借鑒意義。

1 實施背景與主要內(nèi)容

“更優(yōu)購買力”倡議的核心是提高國防采辦經(jīng)費的使用效益。該倡議的提出，具有一定的時代背景，并引發(fā)了美軍后續(xù)一系列改革。

1.1 改革背景

全球金融危機背景下，美國財政赤字問題日趨嚴重，金融危機、預(yù)算危機、債務(wù)危機持續(xù)爆發(fā)，美國奧巴馬政府一改其前任小布什政府“激進轉(zhuǎn)型”的國防戰(zhàn)略，提出在國防領(lǐng)域推行“均衡戰(zhàn)略”，在裝備建設(shè)領(lǐng)域強調(diào)“均衡、務(wù)實”的發(fā)展思路。

在此思路指導(dǎo)下，美國國防部大幅調(diào)低了國防預(yù)算的增長速度，從小布什政府的年均約10%的增速調(diào)整為年均約1%。國防部長蓋茨于2010年發(fā)布《國防效率決議》，要求在未來5年節(jié)省預(yù)算1000億美元（2012－2017財年每年節(jié)省200億美元）［2］。

美軍7000多億美元軍費開支中，近4000億是用于國防采辦，要實現(xiàn)國防部的效率決議，必須對國防采辦工作做出改革［3］。為此，從2010年6月－2012年9月，美國國防部提出并推動實施“更優(yōu)購買力”倡議，對國防采辦管理體制、采辦程序和運行機制進行系列改革［4］。

1.2 改革內(nèi)容

2010年9月14日美國國防部發(fā)布《更優(yōu)購買力：提高國防經(jīng)費使用效率與效益指南》備忘錄，從5個方面闡述了“更優(yōu)購買力”倡議的主要內(nèi)容：關(guān)注經(jīng)濟可承受性，控制項目成本上漲；鼓勵創(chuàng)新，激勵工業(yè)部門提高生產(chǎn)率；促進有效競爭；提高服務(wù)采辦的采辦技能；精簡無效采辦管理環(huán)節(jié)，減少官僚作風(fēng)［1］51。

為落實“更優(yōu)購買力”相關(guān)要求，美軍又持續(xù)發(fā)布系列政策、指南和備忘錄，部署實施系列改革。2年多來較重大的改革措施總結(jié)如下：改革招標管理方式，減少單一投標情況，促進競爭；調(diào)整國防合同管理局與國防合同審計局的工作程序，劃清各自職責(zé)；改革關(guān)鍵設(shè)計后審查環(huán)節(jié)，提高項目主任工作效率；推廣使用新的現(xiàn)金流工具，推行基于績效的合同支付；強化技術(shù)成熟度評估工作，降低項目風(fēng)險；改革里程碑評審工作，提高評審的有效性；推行基于“應(yīng)計成本／計劃成本”的管理，加強對采辦項目的成本管控。

2 主要特點

“更優(yōu)購買力”系列采辦改革，是在美軍大幅削減國防預(yù)算，同時依然面臨著繁重的軍事任務(wù)的形勢下實施的，要求國防采辦工作必須在完成任務(wù)和緊縮政策中做出平衡。

2.1 管理體制改革，突出高效、精簡的管理理念

為獲取更優(yōu)的購買力，滿足經(jīng)濟高效的國防建設(shè)需要，要求有更加高效、精簡的采辦管理體制。美軍在對采辦管理體制實施改革時，一方面著重強調(diào)加強統(tǒng)管、劃清職權(quán)，以提高管理效率；另一方面強調(diào)精簡機構(gòu)，突出精簡化理念。

一是重視加強集中統(tǒng)管力度。國防部采辦體系中的相關(guān)職能機構(gòu)各有分工，一個采辦項目的某一環(huán)節(jié)，都可能涉及多個職能機構(gòu)。如果沒有較強的集中統(tǒng)管力度，就可能因部門間溝通不暢等因素，造成項目審批、管理周期過長；某些重要監(jiān)管機構(gòu)統(tǒng)管能力較弱，監(jiān)管力度不足，就可能使得監(jiān)管失去應(yīng)有效果。例如，美軍為解決國防研究與工程署統(tǒng)管能力較弱這一問題，提升其地位，將原國防研究與工程署長升格為助理國防部長，將國防高級研究計劃局、國防威脅減少局、各軍種預(yù)研與科研機構(gòu)等納入統(tǒng)一管理體系，實行一體化規(guī)劃與統(tǒng)籌管理。提升了技術(shù)成熟度管理、系統(tǒng)工程和研制試驗鑒定管理力度與效率，加強了統(tǒng)管力度，提高了采辦管理效率。

二是重視明晰機構(gòu)職責(zé)分工。職責(zé)不清、責(zé)任不明，會大大降低采辦管理的效率，推高管理費用，影響采辦的進度，降低采辦效率。美軍國防合同管理局和國防合同審計局在合同審價等方面職責(zé)就存在交織、重疊，美軍開展系列改革，對二者工作程序進行了相應(yīng)調(diào)整［5］。調(diào)整后，國防合同審計局不再參與1億美元以下的成本補償合同以及1000萬美元以下的固定價格合同的合同審價；僅保留國防合同管理局負責(zé)遠期定價利率協(xié)議（FPRA）的發(fā)布工作；等等。劃清了2個機構(gòu)相互重疊、交織的職能領(lǐng)域，明確了各自職責(zé)，提高了的運行效率。

三是重視精簡機構(gòu)。機構(gòu)臃腫，人浮于事，不僅消耗大量采辦管理經(jīng)費，而且造成管理的低效。為此，“更優(yōu)購買力”倡議要求國防部下屬各部局根據(jù)各自職責(zé)分工，精簡采辦相關(guān)的不必要的職能機構(gòu)，例如：對國防后勤局和運輸司令部進行合并、精簡；繼續(xù)推進國防合同管理局改革，加快將六大產(chǎn)品業(yè)務(wù)部轉(zhuǎn)變?yōu)槿蟮貐^(qū)司令部，以精簡機構(gòu)，實行矩陣式管理，提高管理效率。

2.2 管理程序改革，強調(diào)更有效、更穩(wěn)定、更快捷的管理思路

為促使各部門按進度高質(zhì)量高效益完成采辦任務(wù)，解決國防采辦“拖、降、漲”問題，需要有更加有效、穩(wěn)定、快捷的采辦程序。美國防部改進里程碑決策點的評審過程，強化技術(shù)成熟度評估環(huán)節(jié)，精簡不必要的采辦程序，以進一步優(yōu)化采辦管理程序，體現(xiàn)出更加有效、穩(wěn)定、快捷的管理思路。

一是提高里程碑評審的有效性。不能進行充分和有效的評審，項目管理的有效性就會大打折扣。美軍認為，國防部之前的里程碑評審過程的實施效果是有待提高的。為貫徹“更優(yōu)購買力”倡議要求，美軍發(fā)布《提高里程碑評審有效性備忘錄》，規(guī)范和強化里程碑評審工作，對重大裝備項目進度、費用等進行專業(yè)評審，進一步強化對節(jié)點的控制，提高采辦程序的有效性［6］。此外，還強調(diào)要在各里程碑決策點加強對經(jīng)費的評審，強制要求所有I類采辦項目在里程碑評審中將經(jīng)濟可承受性作為一項關(guān)鍵評審指標。

二是強化技術(shù)成熟度審核程序。技術(shù)成熟度不合要求的項目倉促上馬、推進，會帶來較大的風(fēng)險，可能造成進度的延誤、經(jīng)費的浪費。為落實“更優(yōu)購買力”倡議，美軍出臺《技術(shù)成熟度評估指南》，規(guī)定重大國防采辦項目到達里程碑B節(jié)點時需進行技術(shù)成熟度評估［7］。要求項目主任在工程制造階段的征求建議書發(fā)布之前的里程碑B預(yù)審中，提交技術(shù)成熟度評估報告的初稿，并由負責(zé)研究與工程的助理國防部長審批該報告的最終稿。強化對裝備采辦項目技術(shù)成熟度的評審環(huán)節(jié)，降低項目風(fēng)險，提高項目的經(jīng)濟可承受性。

三是精簡采辦管理程序。精簡不必要的國防采辦程序，可以加快采辦管理的進程、減少管理費用消耗、提高采辦效率。為此，“更優(yōu)購買力”倡議要求精簡各部門的低附加值的采辦管理環(huán)節(jié)，從數(shù)量和費用2個方面將國防部的報告削減一半，減少國防部層次的評審過程，僅保留確實有益于本部門重大投資決策的評審工作。其中，2011年2月發(fā)布的《最佳商業(yè)實踐：關(guān)鍵設(shè)計后審查報告與評估》備忘錄，取消了項目主任關(guān)鍵設(shè)計后審查環(huán)節(jié)，有助于提高項目主任采辦效率［8］。

2.3 運行機制改革，強調(diào)促進競爭、強化管控、加大激勵的改革策略

美軍認為，競爭乏力、管控不足、激勵無力等問題都會嚴重制約采辦經(jīng)費使用效益的提高。為此，美國國防部采用進一步完善競爭、管控和激勵機制的思路，進行系列運行機制改革，為實現(xiàn)“更優(yōu)購買力”目標服務(wù)。

一是促進競爭最大化。長期以來，美軍十分重視在國防采辦中推行競爭，但由于近年來美國軍工企業(yè)兼并重組趨勢逐步加劇等原因，武器系統(tǒng)采辦尤其是重大項目的采辦中，單一來源采購的比例仍然比較高，競爭不充分的問題依然比較突出，制約了經(jīng)費使用效益的進一步提高。為此，美軍在改革中促進競爭最大化特點明顯：強制要求在各個項目的每個里程碑決策點提交競爭策略；規(guī)定在采辦項目招標活動中，招標書公開至少30天后，僅收到一份投標時，應(yīng)將招標書的公開日期再延長30天；降低國防采辦的進入門檻，制定優(yōu)惠政策吸引中小企業(yè)、新興企業(yè)和盟國企業(yè)參與裝備合同競爭。美國防部希望通過這一系列改革措施，每年把在合同簽訂中進行競爭的比率提高2%，進行有效競爭的比率提高10%［9］。

二是促進成本管控精細化。為此，美軍著力推行基于“應(yīng)計成本／計劃成本”的管理，繼在“更優(yōu)購買力”倡議中提到之后，又分別于2011年的4月、8月、12月連續(xù)發(fā)布相關(guān)文件部署實施［10］。要求今后項目主任都要估算出項目的“應(yīng)計成本”和“計劃成本”，將二者的比值作為描述該項目當前狀況的正式指標，用于預(yù)算編制、規(guī)劃制訂和項目報告。該管理方法要求在項目中對承包商的開支構(gòu)成進行詳細審查，通過加大審查力度、確定哪些地方可以減少開支，謀求降低整個采辦項目的成本，提高項目的經(jīng)濟可承受性。

三是推行激勵措施多樣化。強化軍方對承包商的激勵約束機制，對于提高國防采辦效益具有重要的意義。美軍在“更優(yōu)購買力”系列改革中非常重視多樣化激勵措施、強化激勵力度：增加固定價格加獎勵金合同的使用比例，鼓勵承包商降低成本；鼓勵承辦商對供應(yīng)鏈管理和間接費用進行優(yōu)化管理，對表現(xiàn)突出的給予獎勵；開發(fā)和推廣新的現(xiàn)金流分析工具，將按過程支付改為按績效支付，更好地激勵承包商高質(zhì)量地履行合同，提高工作質(zhì)量［11］。2011年10月5日，采辦副部長卡特舉例說到，美國陸軍采用“基于績效”的支付策略，使其“阿帕奇”直升機的保障成本比2001年降低了24%。

3 對我軍裝備采購管理的啟示

美軍推進“更優(yōu)購買力”系列采辦改革，集中體現(xiàn)了其在新形勢下的采辦管理理念，一定程度上反映出新時期裝備采辦改革的特點規(guī)律和發(fā)展方向。其理念和做法對我軍裝備采購制度改革可有如下啟示。

3.1 提高經(jīng)濟可承受性，是采辦改革的發(fā)展方向

在美國國防預(yù)算大幅度削減的時代背景下，美軍“更優(yōu)購買力”系列采辦改革的重要目標，就是少花錢、多辦事、提高購買力、提高經(jīng)濟可承受性，增大國防經(jīng)費的使用效率與效益。新世紀以來，我軍國防費保持了2位數(shù)的增長勢頭，推動了國防與裝備建設(shè)的快速發(fā)展，但是這種國防預(yù)算高速增長的趨勢是很難長久保持的；而且我軍國防經(jīng)費使用效率與效益同樣也存在一定提升空間，經(jīng)費投入比例不協(xié)調(diào)、經(jīng)費使用效益不高、裝備項目“拖、降、漲”等現(xiàn)象仍然存在。因此，將經(jīng)濟可承受性作為項目決策審批的重要指標，進一步加強經(jīng)費集約化管理、提高裝備經(jīng)費的使用效益，也應(yīng)是我軍裝備采購制度改革的重要發(fā)展方向。

3.2 精簡、高效、快捷，是采辦改革的基本思路

為獲取更優(yōu)的購買力，提高采辦工作的效率和采辦經(jīng)費使用的效益，美軍采取系列改革，以構(gòu)建更加精簡、高效的采辦體制，完善更加有效、穩(wěn)定、快捷的采辦程序，更好地適應(yīng)了經(jīng)濟高效的裝備建設(shè)需要，體現(xiàn)了“精簡、高效、快捷”的采辦改革基本思路。經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，我軍已形成了一套較合理的有自身特色的裝備采購管理體制和采購程序，但管理體制和程序都應(yīng)隨著形勢的變化而不斷發(fā)展完善。一定程度上可借鑒美軍改革思路，加強集中統(tǒng)管，劃清部門職能，理清裝備論證部門、裝備研制采購部門以及裝備使用保障部門的關(guān)系，精簡不必要的管理機構(gòu)和采辦環(huán)節(jié)，強化對進度、經(jīng)費、技術(shù)成熟度的審查，為實現(xiàn)“投入較少、效益較高”的目標服務(wù)。

3.3 先進的管理方法和工具，是采辦改革的重要途徑

隨著時代的飛速發(fā)展，各種新的管理理念和方法工具不斷涌現(xiàn)，為裝備采辦改革提供了新的途徑。美軍在“更優(yōu)購買力”系列改革中，開發(fā)、引進了一系列先進的管理方法和工具，取得了較好的效果，如推行新的招標辦法，促進實質(zhì)競爭；推行基于“應(yīng)計成本／計劃成本”的管理方法，強化成本管控；開發(fā)新的現(xiàn)金流分析工具，推行按績效支付，加大激勵力度等等。我軍也應(yīng)持續(xù)開發(fā)先進的成本評估、經(jīng)費支付、數(shù)據(jù)采集等的工具，加大裝備知識產(chǎn)權(quán)管理和技術(shù)數(shù)據(jù)管理，推行先進的管理方法和理念，將其視為采辦改革的重要途徑，進一步提高我軍裝備采購管理水平，提高采購效益。

4 結(jié)束語

提升國防經(jīng)費的使用效益，對于裝備采購工作具有深刻的現(xiàn)實意義。有限的經(jīng)費投入，只有擁有更優(yōu)的購買力、更好的經(jīng)費使用效益，才能獲取更優(yōu)的武器裝備。我軍近年推行的裝備采購制度改革始終將“裝備質(zhì)量和采購效益顯著提高”作為改革總體目標，可以有選擇地借鑒一些美軍“更優(yōu)購買力”系列改革的理念和思路，時刻保持提高國防經(jīng)費使用效益的意識，促進裝備采購工作又好又快發(fā)展。

（References）

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